關(guān)于自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的思考

張秋紅

（北京工商大學(xué) 北京 100037）

關(guān)于自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的思考

張秋紅

（北京工商大學(xué) 北京 100037）

自然資源包括土地、海域、水、礦產(chǎn)、森林、草原等，自然資源資產(chǎn)有償使用制度的改革，是要建立合理的通過有償方式取得的自然資源使用權(quán)以及轉(zhuǎn)讓、出租、作價出資、抵押制度等，明確自然資源使用權(quán)實行劃撥、出讓、租賃、作價出資、授權(quán)經(jīng)營的范圍、期限、條件、程序和方式，對生態(tài)文明建設(shè)有著十分重要的意義。

自然資源資產(chǎn)；有償使用制度；改革

自然資源資產(chǎn)有償使用制度，是生態(tài)文明及其制度建設(shè)的重要支撐。改革開放以來，我國自然資源資產(chǎn)有償使用制度逐步建立，在促進自然資源保護和合理利用、維護所有者權(quán)益方面發(fā)揮了積極作用，但也存在開發(fā)利用無序無度、有償使用制度不完善或缺失、監(jiān)管力度不足、市場配置資源的決定作用性發(fā)揮不充分、所有權(quán)人不到位、所有權(quán)人權(quán)益不落實等問題。自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程和艱難的漸進過程，對此，筆者進行了研究與思考。

1　改革的總體思路與目標

1.1總體要求

全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅持市場配置資源決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，以保護優(yōu)先、合理利用、維護權(quán)益和解決問題為向?qū)?，以用途管制、依法管理為前提，以明晰產(chǎn)權(quán)、豐富權(quán)能為基礎(chǔ)，以完善規(guī)則、合理定價為重點，以創(chuàng)新方式，加強監(jiān)管為保障，加快建立健全自然資源資產(chǎn)有償使用制度，努力提升自然資源保護和合理利用水平，切實維護國家所有者權(quán)益，為建設(shè)美麗中國提供重要制度保障。

1.2基本原則

樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的理念，堅持保護和發(fā)展相統(tǒng)一，正確處理資源保護與開發(fā)的關(guān)系，對需要嚴格保護的自然資源，嚴禁開發(fā)利用，對可開發(fā)利用的自然資源，使用者要遵守用途管制、保護和合理利用資源的法定義務(wù)，其中對經(jīng)營性開發(fā)利用的自然資源，要全面實行有償使用，切實增強使用者合理利用和有效保護自然資源的意識和內(nèi)在動力。

適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展多元化需求和自然資源多用途屬性，在堅持全民所有不改變的前提下，創(chuàng)新全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)實現(xiàn)形式，推動所有權(quán)和使用權(quán)分離，完善全民所有自然資源資產(chǎn)使用權(quán)體系，豐富自然資源使用權(quán)權(quán)力類型，適度擴大使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、擔保、入股等權(quán)能，夯實全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用的權(quán)利基礎(chǔ)。

充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，按照公開、公平、公正和競爭擇優(yōu)的要求，明確全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用準入條件、方式和程序，鼓勵競爭性出讓，規(guī)范協(xié)議出讓，支持探索多樣化有償使用方式，推動全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用逐步納入統(tǒng)一公共資源交易平臺，完善有償使用價格評估方法及評估結(jié)果審核、確認和監(jiān)管機制，建立健全有償使用信息公開和服務(wù)制度，確保國家所有者權(quán)益得到充分有效實現(xiàn)。

依照現(xiàn)行法律規(guī)定，明確全民所有自然資源資產(chǎn)有償出讓的主體，同時按照自然資源種類、重要程度和區(qū)域特殊性，合理劃分中央和地方政府對全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用的管理權(quán)限，明確主體責任，實現(xiàn)效率和公平相統(tǒng)一。

建立健全市場主體信用評價制度，強化自然資源、財政、司法、紀委監(jiān)察、審計等部門協(xié)同，完善自然資源資產(chǎn)管理體制和行政監(jiān)管體制，創(chuàng)新管理方式和方法，健全完善責任追究機制，實現(xiàn)對全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用全程動態(tài)有效監(jiān)管，確保嚴格保護和合理利用資源、維護國家所有者權(quán)益的各項要求落到實處。

1.3主要目標

用4～8年時間，基本建立產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能豐富、規(guī)則完善、監(jiān)管有效、權(quán)益落實的全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度，全民所有自然資源資產(chǎn)使用權(quán)權(quán)利體系更加完善，市場配置資源決定性作用和政府的服務(wù)監(jiān)管作用充分發(fā)揮，所有者和使用者權(quán)益得到切實維護，自然資源保護和合理利用水平顯著提升，自然資源開發(fā)的生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益實現(xiàn)有機統(tǒng)一。

2　改革的重點領(lǐng)域與任務(wù)

2.1建立健全國有土地資源有償使用制度

全面落實土地利用總體規(guī)劃及其他各類空間規(guī)劃關(guān)于土地分區(qū)和保護利用的要求，優(yōu)化土地利用布局，規(guī)范經(jīng)營性土地有償使用。完善國有建設(shè)用地有償使用制度。對公共服務(wù)領(lǐng)域采取政府與社會資本合作的項目，鼓勵以出讓、出租或作價出資等方式有償使用國有建設(shè)用地使用權(quán)。對改制國有事業(yè)單位使用的原劃撥建設(shè)用地及國有農(nóng)場、林場、牧場改革中涉及的國有劃撥建設(shè)用地，可參照國有企業(yè)改制中國有土地資產(chǎn)處置辦法，按需要分別采取國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、作價出資和保留劃撥等方式處置。通過有償方式取得的國有建設(shè)用地使用權(quán)，可以實行轉(zhuǎn)讓、出租、作價出資、抵押等。探索設(shè)立國有農(nóng)用地使用權(quán)，明確國有農(nóng)用地使用權(quán)實行劃撥、出讓、租賃、作價出資、授權(quán)經(jīng)營的范圍、期限、條件、程序和方式。對國有農(nóng)場、林場、牧場改革中涉及的國有劃撥農(nóng)用地，可按需要和規(guī)定采取國有農(nóng)用地使用權(quán)出讓、租賃、作價出資、保留劃撥、授權(quán)經(jīng)營等方式處置。通過有償方式取得的國有農(nóng)用地使用權(quán)，可以實行轉(zhuǎn)讓、出租、作價出資、抵押等。

2.2建立健全海域有償使用制度

堅持生態(tài)優(yōu)先，提高用海的生態(tài)門檻，確保大陸自然岸線保有率不低于35%。在海洋的生態(tài)保護紅線區(qū)域內(nèi)，嚴格執(zhí)行分區(qū)分類管控措施，嚴守生態(tài)保護紅線。創(chuàng)新海域所有權(quán)實現(xiàn)形式，適應(yīng)海洋經(jīng)濟社會發(fā)展多元化需求，完善海域使用權(quán)權(quán)能，海域使用權(quán)可以依法出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價入股。完善海域有償使用分級、分類管理制度。堅持多種有償出讓方式并舉，逐步提高經(jīng)營性用海市場化出讓比例，明確海域市場化出讓范圍、方式和程序，規(guī)范海域市場化出讓方案編制，建立完善海域使用權(quán)價格評估制度和技術(shù)標準，健全海域使用權(quán)招標、拍賣、掛牌等市場化出讓機制。修訂海域使用金征收標準，完善海域等級、海域使用金征收范圍和方式，建立海域使用金征收標準動態(tài)調(diào)整機制。開展海域資源現(xiàn)狀調(diào)查與評價，科學(xué)評估海域資源價值和開發(fā)潛力。

2.3建立健全水資源有償使用制度

以深化實施最嚴格水資源管理制度、落實水資源管理“三條紅線”、強化水資源節(jié)約與保護為前提，明確水資源有償使用的范圍、條件、程序、方式和權(quán)利體系。健全水資源費征收制度，合理調(diào)整水資源費征收標準，缺水地區(qū)水資源費征收標準要高于水資源相對豐沛的地區(qū)，地下水水資源費征收標準要高于地表水，超采地區(qū)的地下水水資源費征收標準要高于非超采地區(qū)，嚴重超采地區(qū)的地下水水資源費征收標準要大幅高于非超采地區(qū)，高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)水資源費征收標準要高于一般用水行業(yè)，對取用污水處理回用水的免征水資源費，鼓勵水資源回收利用。嚴格水資源費征收管理，落實超計劃或超定額取水累進征收水資源費政策，按照規(guī)定征收范圍、對象、標準和程序征收，確保應(yīng)收盡收，任何單位和個人不得擅自減免、緩征或停征水資源費。鼓勵通過水權(quán)交易平臺開展水權(quán)交易，充分發(fā)揮市場配置水資源作用。加強水資源監(jiān)控計量，嚴格水資源用途管制。

2.4建立健全礦產(chǎn)資源有償使用制度

全面落實禁止和限制設(shè)立探礦權(quán)、采礦權(quán)的有關(guān)規(guī)定，認真總結(jié)國內(nèi)外礦產(chǎn)資源有償使用基本經(jīng)驗，改革完善礦產(chǎn)資源有償使用制度，明確礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益的具體實現(xiàn)形式。完善礦業(yè)權(quán)有償出讓制度。改造探礦權(quán)價款、采礦權(quán)價款，設(shè)立礦業(yè)權(quán)出讓收益。進一步擴大礦業(yè)權(quán)競爭性出讓范圍，除特殊情形外，對所有礦業(yè)權(quán)一律以招標、拍賣、掛牌方式出讓。嚴格限制礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓，明確協(xié)議出讓審批權(quán)限。完善礦業(yè)權(quán)有償占用制度。全面調(diào)整探礦權(quán)占用費收取標準，在勘查初期，以較低標準按面積分年度收取，以后按累進制分階段收取。根據(jù)礦產(chǎn)品價格變動情況和經(jīng)濟發(fā)展需要，適時調(diào)整采礦權(quán)占用費用標準。完善礦產(chǎn)資源稅制度。按照資源稅改革要求，全面清理礦產(chǎn)資源補償費、價格調(diào)節(jié)基金等涉及礦產(chǎn)資源的收費基金，推進礦產(chǎn)資源稅從價計征，合理確定礦產(chǎn)資源稅稅率水平，加強礦產(chǎn)資源稅收優(yōu)惠政策管理，提高資源綜合利用效率。

2.5建立健全國有森林資源有償使用制度

嚴格執(zhí)行國家森林資源保護政策，充分發(fā)揮國有森林資源在國家生態(tài)建設(shè)中的主體作用。對可經(jīng)營利用的森林資源，確定有償使用的范圍、期限、條件、程序和方式。規(guī)范國有用材林、薪炭林、經(jīng)濟林流轉(zhuǎn)。國有森林經(jīng)營單位的國有林地使用權(quán)，原則上保留劃撥用地方式。國家公園、自然保護區(qū)、國家森林公園、國有天然林和公益林的國有林地使用權(quán)和林木所有權(quán)不得出讓。研究制定國有林區(qū)、林場改革涉及的劃撥國有林地使用權(quán)按照國有農(nóng)用地政策進行有償使用的具體辦法。完善國有林地使用權(quán)確權(quán)登記工作，切實維護林權(quán)證的權(quán)威性和合法性。支持國有森林經(jīng)營單位依托森林資源發(fā)展林下經(jīng)濟和森林旅游等。研究制定森林資源資產(chǎn)評估定價標準。國有森林資源有償使用必須經(jīng)過資產(chǎn)評估，并由批準機關(guān)對其資產(chǎn)評估結(jié)果進行核準或備案。本著尊重歷史，照顧現(xiàn)實的原則，全面清理規(guī)范已經(jīng)發(fā)生的國有森林資源流轉(zhuǎn)。

2.6建立健全國有草原資源有償使用制度

嚴格執(zhí)行草原生態(tài)保護規(guī)定，基本草原資源實行占補平衡，嚴控建設(shè)占用和非牧使用。未確定使用權(quán)的國有草原和全民所有制單位改制涉及的國有劃撥草原使用權(quán)，按照國有農(nóng)用地改革政策進行有償使用。穩(wěn)定和完善國有草原承包經(jīng)營制度，規(guī)范國有草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。對已確定給集體經(jīng)濟組織使用的國有草原，繼續(xù)依照現(xiàn)有土地承包經(jīng)營方式落實草原承包經(jīng)營權(quán)。草原承包經(jīng)營權(quán)向集體經(jīng)濟組織以外單位和個人流轉(zhuǎn)的，應(yīng)按有關(guān)規(guī)定進行有償使用。加快國有草原確權(quán)登記頒證，妥善處理國有草原“一地兩證”問題。研究建立國有草原資源資產(chǎn)評估標準和價格確認制度。

3　做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和組織實施

3.1做好相關(guān)改革的銜接

謀劃設(shè)計和推進全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革，必須與自然資源產(chǎn)權(quán)制度，自然資源統(tǒng)一確權(quán)等級制度、國土空間用途管制制度、自然資源管理體制、資源稅費制度、創(chuàng)新政府配置資源方式、統(tǒng)一公共資源交易平臺建設(shè)、政府資產(chǎn)報告制度等相關(guān)改革銜接協(xié)調(diào)，增強改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。

3.2統(tǒng)籌部署改革試點

重點在國家生態(tài)文明試驗區(qū)和具備條件的其他地區(qū)，統(tǒng)籌部署全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革試點，其中突破現(xiàn)行法律、行政法規(guī)、國家文件的，要按程序報批，取得授權(quán)后實施。有關(guān)部門要加強對試點的指導(dǎo)監(jiān)督，做好風(fēng)險評估，及時總結(jié)經(jīng)驗，提煉制度成果。

3.3協(xié)同推進法治建設(shè)

立足生態(tài)文明體制改革全局，以完善全民所有自然資源權(quán)利體系和有償使用規(guī)則為重點，認真研究、系統(tǒng)總結(jié)國內(nèi)外最新理論成果和鮮活實踐經(jīng)驗，加快完善全民所有土地、礦產(chǎn)、水、森林、草原、海域、無居民海島等資源資產(chǎn)有償使用的法律法規(guī)，鞏固和擴大改革成果，為全面推進全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用提供堅實的法律依據(jù)。

3.4開展資產(chǎn)清查核算

以各類自然資源調(diào)查評價和統(tǒng)計檢測為基礎(chǔ)，研究制定相關(guān)指標體系、標準規(guī)范和技術(shù)規(guī)程，做好與自然資源資產(chǎn)負債表編制工作的銜接，加強全民所有自然資源資產(chǎn)清查核算，建立全民所有自然資源資產(chǎn)目錄清單、臺賬和動態(tài)更新機制，全面、準確、及時掌握我國全民所有自然資源資產(chǎn)“家底”，為全面推進有償使用和監(jiān)管提供科學(xué)依據(jù)。

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Thoughts on the Reform of the System of Paid Use of Natural Resources Assets

ZHANG Qiuhong

（Beijing technology and business university，Beijing 100037，China）

Since reform and opening-up，System of paid use of natural resources assets in China and gradually establish，In promoting the protection and rational use of natural resources，protect the owner's interest to play an active role，But there are a lot of problems.Reform of the system of paid use of natural resources assets，is a complex project and difficult course.This study presents the general idea and goal，Points out that the 6 key areas of the reform and the task，While overall coordination and implementation of the recommendations given.

Natural resource assets，The system of paid use，Reform

P74；D922.6；F426.1

A

1005-9857（2016）09-0037-04

2016-03-03；

2016-07-25

張秋紅，研究生，研究方向為工商管理，資源資產(chǎn)管理制度研究，電子信箱：zhangqiuhong1988@163.com