論南海海底電纜保護機制之完善

王秀衛

（海南大學法學院 海口 570228）

論南海海底電纜保護機制之完善

王秀衛

（海南大學法學院 海口 570228）

海底電纜連接全球通信，也承擔了陸海能源傳輸的重要功能，對全球社會經濟發展有基石性作用，現有國際條約對海底電纜的保護設置基本規范但仍顯不足。南海海底電纜眾多，各國對保護海底電纜存在共同利益，因此有必要在立法、執法、司法等領域促進對海底電纜的共同保護，并以此建立南海各國之間的互信合作。

南海；海底電纜；國際公約；區域合作；全球通信；能源傳輸

1　海底電纜簡介

海底電纜（submarine cable）是鋪設在海底的用絕緣材料包裹的導線，分為海底通信電纜和海底電力電纜。其中，前者使用光纖作為材料，傳輸電話和互聯網信號，連接起全球網絡和通信，承載約99%的越洋通信和100%的全球互聯網信號傳輸［1］，是全球電子商務、金融、通信、信息資訊傳播的基礎工程，意義重大；后者一般較短，主要負責陸島之間的能源傳輸（如海南與廣東之間的南方電網500千伏海底電力電纜），對島嶼型經濟體的能源供應和傳輸非常重要。

1.1世界海底電纜發展歷史及現狀

世界第一條海底電纜于1850年在英國和法國之間鋪設，長155 km。在100多年的時間里，海底電纜的發展經歷電報時代、電話時代和光纖時代。1850—1950年可稱為電報時代，這個時期的海底電纜以銅為主，共鋪設469 500海里；但隨著無線電的發明，其憑借傳輸速度快、成本低等優勢發展非常迅速，加上經濟危機的影響，20世紀30年代海底電纜產業經歷衰退期。二戰后1950—1986年可稱為電話時代，電話的商業化使用使海底電纜功能加入新的內容；早在1891年英國郵政公司就在英吉利海峽鋪設了世界上第一條海底電話電纜［2］，1950年美國在哈瓦那到基韋斯特之間鋪設了一條24路海底同軸電纜，這標志著海底電纜正式進入電話時代。1906年世界上第一臺激光器問世，人們開始利用激光能夠在光導纖維中傳輸的特性來傳遞信息；1986年英國“比利時五號”系統成功鋪設，成為光纖時代的標志；互聯網的興起也極大促進海底電纜業的發展。

目前世界海底電纜總長約900萬km，有超過200條海底電纜連接全球通信、網絡和電子商務。海底電纜對海洋環境影響較小，而對經濟社會發展意義重大，要建設海洋強國，信息互聯互通與自由航行至關重要。目前亞洲尤其是東南亞已經成為海底電纜工業發展重鎮，菲律賓、越南等國家正積極發展海底電纜。我國是一個海洋大國，擁有1.8萬km的海岸線，6 000多個大小島嶼分布在海岸外緣，海底電纜是沿海島嶼與陸地城市之間電力與通信的重要傳輸手段；到2020年，沿海城市之間、島嶼之間及島嶼與大陸之間海底電纜需求量預計為3 000 km以上［3］。2015年3月國務院發布的《推動共建“一帶一路”的愿景與行動》指出，共同推進跨境光纜等通信干線網絡建設，提高國際通信互聯互通水平，暢通信息絲綢之路；加快推進雙邊跨境光纜等建設，規劃建設洲際海底光纜項目，擴大信息交流與合作。在建設“一帶一路”的時代背景下，海底電纜作為“21世紀海上絲綢之路”和海洋強國建設的重要基礎工程，在推動區域經濟共同繁榮、促進區域合作互惠中應發揮更大的作用。

1.2南海海域海底電纜的分布

南海海域廣闊，周邊國家、地區眾多且多為新興經濟體，對海底電纜的需求呈明顯增長趨勢，目前主要的海底電纜包括亞美海底電纜（Asia-America Gateway，AAG）、FEA電纜（連接西歐-中東-南亞-東亞）、亞太光纜電纜（APCN）、SEA-MEWE-3（連接東南亞-中東-西歐共33個國家和地區）、EAC-C2C電纜（連接亞太地區）等。南海周邊國家正積極發展海底電纜，2013年菲律賓第二大通信服務提供商環球電信公司完成巴拉望島至呂宋島海底光纖主干網的鋪設［4］；2014年菲律賓國家電網公司（NGCP）計劃建設一條海底電纜，把巴丹省正在建設的電廠連接到馬拉尼［5］。

1.3海底電纜保護中存在的問題

因海底電纜空間分布跨度大且位置固定，保護難度較大。全球海底電纜每年都會發生大大小小數百次中斷事件，而一旦發生事故，對相關國家的通信、金融甚至安全都會造成重大影響。為迅速有效地修復海底電纜故障，全球劃分出幾個維護區，分別為東南亞印度洋維護區（SEAIOCMA）、大西洋維護區（ACMA/APMA）、北美維護區（NAZ）、橫濱維護區（YOKOHAMA）、地中海維護區（MECMA）和南太平洋維護區（SPMMA）。另外，為協調全球海底電纜的保護，國際電纜保護委員會（ICPC）于1958年成立，總部位于英國；截至2014年5月，ICPC擁有來自60個國家的143個會員，其中有5個以政府身份參加的會員，中國大陸有4家企業會員［6］。

除自然災害等客觀原因外，目前對海底電纜的破壞大多數屬于人為事故，如漁業、船舶拋錨等造成的破壞，甚至人為故意破壞，如“二戰”期間英國曾切斷德國電纜、澳大利亞也曾切斷日本電纜等，現階段全球更應防范恐怖主義對海底電纜的破壞。光纖電纜因其是向全世界提供網絡空間的工具且有助于全球金融交易，對于反全球化或意圖攻擊某國的恐怖分子而言，破壞防護措施較薄弱的海底光纖電纜有著極強的吸引力。如，埃及是全球電纜最集中的登陸點之一，埃及海岸警衛隊于2013年4月3日抓住3名潛水者，他們正試圖在亞歷山大城附近海岸幾百米的海床上切斷SEA-ME-WE-4電纜［7］；為此，美國智庫大西洋理事會網站發表題為《切斷海底電纜：網絡空間隱匿的弱點》的文章，指出這起事件令人不安，提醒人們全球電纜設施是多么脆弱，它或許還展示出一個更加令人不安的事實，即恐怖分子可能會把通信網絡當作其未來發動的不對稱的、破壞性攻擊的主要目標［8］。

2　國際公約對海底電纜保護的規定及其不足

海底電纜對人類互聯互通和經貿往來具有基礎性作用，除各國通過國內立法加以保護之外，更需要國際社會通過國際條約進行協同保護。目前國際上明確規定海底電纜保護的主要有兩個條約，即《1884年保護海底電纜公約》（Convention for the Protection of Submarine Cables）和《聯合國海洋法公約》。

2.1《1884年保護海底電纜公約》

這一公約條款較少（共17條），主要圍繞破壞海底電纜的法律責任進行規定。其中，第2條規定：“故意或因重大過失切斷或損害海底電纜，導致電訊完全或部分中斷或受阻的行為，均為應受懲罰的犯罪行為，但所施懲罰并不排除損害賠償的民事訴訟”；但將故意或因重大過失切斷或損害海底電纜與為了救助其生命或其船舶的合法目的并經采取合理措施的破壞行為進行區分，后者可以免責。對于鋪設海纜過程中破壞已有電纜的情況，公約將優先權賦予先鋪設的電纜，規定某一電纜所有人如在鋪設或修理其電纜時造成另一電纜斷裂或損害，應支付對此種斷裂或損害進行必要修復的費用。

公約還規定破壞海底電纜的管轄權問題，其中第7條規定有權審理在船上發生的違反本公約的行為的法院，應當是該船所屬國的法院。值得注意的是，公約第10條還允許任何一締約國的軍艦都可以對涉嫌破壞海底電纜、違反公約的船舶進行檢查，當某一締約國軍艦或專門用于此目的的船舶上的高級船員有理由確信某一非軍艦的船舶有違反本公約規定的行為時，可要求該船船長出示證明該船國籍的正式文件，并在出示的文件上立即記錄此種出示的概況；根據該條款，1959年美國海軍曾登臨一艘涉嫌在2天內切斷5條跨大西洋海底電纜的蘇聯船舶［1］；這一規定對及時固定證據、切實追究破壞海底電纜行為法律責任的效果顯著。

該公約至今有效。

2.2《聯合國海洋法公約》

《聯合國海洋法公約》基本上吸收了《1884年保護海底電纜公約》關于海底電纜保護的規定，從賦予鋪設海底電纜的自由和要求沿海國對海底電纜進行保護等2個方面進行規定。公約中直接涉及海底電纜的條款共10條，從海底電纜的鋪設、沿海國的權利、破壞海底電纜的法律責任等方面，分別從領海、專屬經濟區、大陸架、群島水域、公海等不同的海域對海底電纜保護進行規定，在第297條還規定強制性糾紛解決機制。

如，公約第21條規定“沿海國可以依本公約規定和其他國際法規則，對保護電纜和管道制定關于無害通過領海的法律和規章”，該條沒有直接規定應在領海內對電纜進行保護，而是通過要求沿海國制定無害通過的法律規章的方式進行規定；第51條第2款規定“群島國必須尊重其他國家所鋪設的通過其水域而不靠岸的現有海底電纜。群島國于接到關于這種電纜的位置和修理或更換這種電纜的意圖的適當通知后，應準許對其進行維修和更換”。

在專屬經濟區和大陸架部分，公約在第58條、第79條規定所有國家享有在專屬經濟區和大陸架鋪設電纜和管道的自由。其中第58條第1節規定“在專屬經濟區內，所有國家，不論為沿海國或內陸國，在本公約有關規定的限制下，享有第87條（有關公海條款，筆者注）所指的航行和飛越的自由，鋪設海底電纜和管道的自由，以及與這些自由有關的海洋其他國際合法用途，諸如同船舶和飛機的操作及海底電纜和管道的使用有關的并符合本公約其他規定的那些用途。各國在專屬經濟區行使權利和履行其義務時，應適當顧及沿海國的權利和義務，并遵守沿海國按本公約規定制定的與本部分不抵觸的法律和規章”。由于海底電纜和管道對海洋環境有不同程度的影響，公約從保護海洋環境和沿海國利益角度出發，對在大陸架鋪設海底管道進行較為嚴格的限制，如，第78條規定沿海國對大陸架權利的行使，絕不得對航行和本公約規定的其他國家的其他權利和自由有所侵害，或造成不當的干擾；第79條專門規定所有國家都有在大陸架上鋪設海底電纜和管道的權利，但在大陸架上鋪設管道，其路線的劃定須經沿海國同意。

公約第112條規定“所有國家都有權利在大陸架以外的公海鋪設電纜和管道”，將鋪設海底電纜這一公海自由設定為從沿海國領海之外開始，因此專屬經濟區條款中的自由就和航行、飛越自由一樣，應成為一種公海自由，本條規定的主要功能是再次強調各國在公海鋪設海底電纜的自由。這種性質也可以從公約第297條得到證實，即“導致有拘束力裁判的強制程序”規定，沿海國有違反公約第58條規定的行為，應按照強制程序進行解決。

公約第113條、第114條要求每個國家都應制定必要的法律和規章，對破壞公海海底電纜和管道行為追究法律責任。《1884年保護海底電纜公約》和《聯合國海洋法公約》都明確規定破壞海底電纜是應予處罰的犯罪行為，應承擔相應法律責任，將在公海破壞海底電纜的行為認定成應予處罰的罪行。

2.3上述公約在保護海底電纜方面的不足

現有的國際公約勾勒出保護海底電纜的基本框架：一是確定在12海里領海之外鋪設、維修海底電纜的自由（類似航行自由）；二是確定故意或因重大疏忽破壞海底電纜應承擔刑事和民事責任，對因保護海底電纜而受到損害的應得到賠償，并且要求各國制定相應國內法；三是要求鋪設海底電纜者對已有電纜進行保護，造成損害的負責維修或賠償；四是對沿海國拒不履行公約規定設定相應程序。然而在公約談判和簽署的時代互聯網尚未如此普及，海底電纜對各國社會經濟的影響也還沒有如此重要，因此現在看來公約的態度與內容均有不足，主要體現在以下幾個方面。

（1）保護力度不足。《1884年保護海底電纜公約》作為唯一一部專門保護海底電纜的國際條約，年代久遠，內容簡單，且締約國多數為西方發達國家，發展中國家締約方很少，公約的普遍實施存在較大問題。《聯合國海洋法公約》雖然就海底電纜保護專門作出規定，但未規定恐怖主義等新型破壞行為，也未將破壞海底電纜的行為列入普遍管轄權，不利于各國對破壞海底電纜行為進行及時干預和制裁。

（2）相關內容不夠明確。如《聯合國海洋法公約》第58條，既規定在專屬經濟區鋪設海底電纜是一種公海自由，但同時又規定各國在專屬經濟區行使權利和履行義務時應適當顧及沿海國的權利和義務，并遵守沿海國按本公約規定制定的與本部分不抵觸的法律和規章。此條款確有語焉不詳之嫌，沿海國可以制定法律和規章對鋪設海底電纜進行限制，此種限制的適用范圍和方式、程度均未明確，造成各國對于在本國專屬經濟區鋪設海底電纜所制定的國內法寬嚴不一，有的要求對海纜船進行額外的檢查、收費，有的要求對鋪設、維修海底電纜進行嚴格的許可［9］，還有些沿海國向海底電纜運營商征收高昂的年費［9］。過于嚴格的限制（包括漫長的審批和許可程序）對海底電纜產業的發展不利，也人為增加了全球電信傳輸的成本。

（3）缺乏行之有效的保護措施。《聯合國海洋法公約》只是賦予各國鋪設海底電纜的自由權限，但對沿海國、海底電纜所在國、海底電纜所有者以及相關利益群體等對海底電纜進行保護則沒有明確規定，也沒有明確規定對破壞海底電纜的行為能否行使普遍管轄權，更加沒有規定海底電纜保護區這一行之有效的主要保護制度（澳大利亞和新西蘭均有相關國內立法）。這些有效措施的缺位，很大程度上是公約簽署的時代局限決定的。

由于國際條約對海底電纜保護力度不足、效果欠佳，有學者呼吁盡快創設新的專門條約對海底電纜的鋪設、維護等進行規制，以加強對海底電纜的保護［10］。

3　南海海底電纜保護立法現狀及建議

3.1南海海底電纜國內立法現狀

我國對海底電纜的主要立法是1989年由國務院發布的《鋪設海底電纜管道管理規定》和2004年由國土資源部發布的《海底電纜管道保護規定》，上述規定從鋪設海底電纜管道行政許可和海底電纜管道保護等兩方面進行簡要的規范設置。為有效保護海底電纜管道，規定海底電纜管道保護區制度，保護區范圍即沿海寬闊海域為海底電纜管道兩側各500 m、海灣等狹窄海域為海底電纜管道兩側各100 m、海港區內為海底電纜管道兩側各50 m。另外，上述規定也對損害海底電纜管道的民事責任進行規定，如造成電纜管道損害（未區分故意和過失，筆者注）應進行賠償，為保護電纜管道而受損的由纜道所有者進行補償。上述內容與國際通行的海底電纜管道保護方式是一致的。

對嚴重破壞海底電纜管道的行為，《中華人民共和國刑法》未專門規定破壞海底電纜管道的刑事責任，而是在破壞公用電信設施罪中將海底電纜作為一種公用電信設施進行保護。

南海周邊國家鮮見對海底電纜的專門立法，但有的國家在電信立法中有所涉及（如《越南電信法》），對故意或過失破壞海底電纜的行為按照破壞通信設施追究法律責任。雖然《聯合國海洋法公約》第113條要求各國制定法律規章對破壞海底電纜的活動追究法律責任，但事實上真正履行此項公約義務的多為《1884年保護海底電纜公約》締約國如英國、美國、澳大利亞等［1］，但即使這些國家的立法也都由于年代久遠，在對破壞海底電纜行為的罰款上數額過低，存在滯后問題。

3.2關于南海海底電纜合作保護的若干建議

中國與南海周邊國家都是《聯合國海洋法公約》締約國，但南海仍然存在深刻復雜的海洋爭端，在這種情況下，海底電纜產業的發展不可避免地會遇到一些人為障礙或外交兩難［9］。20世紀70年代以來，在聯合國環境規劃署的推動下，全球閉海和半閉海被劃分為18個區域海洋項目，其中大部分已經制定區域海洋環境保護及應急制度［11］，唯獨南海遲遲無法達成任何海洋環境保護正式協定。然而在海底電纜保護問題上各國的共同利益大于分歧，在缺乏有效的國際條約保護的情況下，由南海周邊各國專門就海底電纜的鋪設、維護開展合作是可行的，有必要也有可能將其列入南海低敏感領域合作的重要部分。為切實保護海底電纜，建議在現有國際條約及各國國內法基礎上，南海周邊各國逐步達成協定，采取如下措施。

3.2.1落實公約要求，完善國內立法

《聯合國海洋法公約》規定在公海和專屬經濟區鋪設海底電纜是一種自由，但也規定沿海國可以制定不違背公約的相關國內法律規章。由于公約表述不清，一些沿海國制定了較為嚴格的法律法規，對海底電纜鋪設和維修加以不必要的限制，人為提高海底電纜運營的成本。根據公約精神，同時為保護南海各國的切身利益，各國應逐步制定、完善國內法，對海纜運營商在管轄海域鋪設、維護海底電纜實施迅速許可，并給予必要便利，除合理原因外，不對其他國家在自己專屬經濟區、大陸架鋪設海底電纜進行阻礙；制定嚴格的國內法律法規，對破壞海底電纜的行為追究民事責任和行政責任，情節嚴重的追究刑事責任，并對向破壞海底電纜的船舶或個人追究法律責任提供便利和協助。

3.2.2劃定保護區域，開展聯合執法

劃定保護區域是目前國際社會公認的最有效的保護方式，可以避免漁業拋錨等常見損害，建議南海區域在各國管轄海域外，沿海底電纜經過區域聯合劃定一定寬度的保護區，設立標志，禁止船舶尤其是漁船航行。為保證保護區制度得到廣泛遵守，可以參考湄公河聯合執法模式，達成專項聯合執法協議，實行各國執法部門的定期聯合巡查，發現違法行為，任何國家執法部門均可在第一時間制止、固定證據及初步處置，再根據違法情況聯合執法或依法移交有關部門追究法律責任；建立聯席機制，定期對海底電纜的鋪設、維修等問題進行協商和應急演練（海南聯網工程作為亞洲第一、世界第二的超高壓、長距離、大容量海底電力電纜，已經成功進行海底電纜應急聯合演練）。共同維護南海海域海底電纜的安全，助力南海周邊國家經濟社會的發展。

3.2.3互相提供協助，保證有效司法

海底電纜靜止于水下，其意義重大，但保護卻相對弱勢，各國應達成共識，盡可能保護南海區域海底電纜，并保證本國政府及其部門、人員不故意破壞他國海底電纜。

在管轄權方面，按照《1884年保護海底電纜公約》，有權審理在船上發生的違反本公約的行為的法院應當是該船所屬國的法院（該條約適用于一國領海之外，筆者注），即船旗國管轄原則，但沿海國可對發生于本國領海的破壞海底電纜行為行使屬地管轄。

對于破壞海底電纜引發的民事賠償訴訟，由于海底電纜往往途經數個國家的管轄海域或公海，海底電纜運營商也往往為多家公司，如果一旦發生海底電纜損害案件，破壞者、海底電纜所有者、海底電纜運營商可能分布在多個國家，這就對舉證、起訴等追究法律責任環節造成很大影響。這就要求南海周邊各國互相提供及時、全面的司法協助，便于調查取證，有力追究破壞行為的法律責任。

［1］BURNETT D R，BECKMAN R C，DAVENPORT T M.Submarine cables：the handbook of law and policy［M］.London：Martinus Nijhoff Publishers，2013.

［2］佚名.國外海底電纜的發展及動向［J］.傳輸線技術，1979（1）：44-63.

［3］中研普華報道.國內外海底電纜市場發展概況探究［EB/OL］.（2012-10-20）［2016-07-20］.http：//www.chinairn. com/news/20121020/454464.html.

［4］駐菲律賓經商參處.菲律賓環球電信完成巴拉望至呂宋島海底電纜鋪設［EB/OL］.（2013-09-18）［2014-11-24］.http：//labs.chinamobile.comnews98451_2.

［5］電纜網.菲律賓擬建海底電纜連接巴丹省和馬拉尼［EB/OL］.（2014-06-21）［2014-11-24］.http：//news.cableabc. com/world/20140621007971.html.

［6］蔡海民.建立新型維護模式，及時保障國際海纜可靠運營［J］.世界電信，2013（7）：36-39.

［7］國際電信聯盟.中東海底光纜斷裂可能為恐怖襲擊［EB/OL］.（2008-02-21）［2014-11-17］.http：//news.163.com/ 08?14/457VEN35000120GU.html.

［8］佚名.海底電纜或成恐怖襲擊目標［EB/OL］.（2013-05-15）［2014-11-17］.http：//news.xinhuanet.com/cankao/2013 -05/15/c_132384530.html.

［9］BURNETT D R.Thirty Years of UNCLOS AND submarine cables，30 years of UNCLOS（1982-2012）：progress and prospects［M］.北京：中國政法大學出版社，2013.

［10］BORGIA F，VARGIU P.When investment law takes over：towards a new legal regime to regulate Asia Pacific's submarine cables boom，Chinese（Taiwan）yearbook of international law and affairs［M］.2011：9.

［11］張相君.區域合作保護南海海洋環境法律制度構建研究［J］.中國海洋法學評論，2011（1）：171-193.

The Protection Mechanism of Submarine Cable in the South China Sea

WANG Xiuwei

（Law College，Hainan University，Haikou 570228，China）

Submarine cables are critical infrastructure of international communication and energy transportation.Current set up of basic conventions are not enough for marine protection.There are lots of submarine cables in the South China Sea area and the surrounding countries have common interests to protect the cables.It will be helpful to take cooperative actions in lawmaking，law enforcement and jurisdiction in cable protection.

South China Sea，Submarine cable，International covenant，Regional cooperation，Global communication，Energy transmission

P7

A

1005-9857（2016）09-0003-06

2016-05-05；

2016-07-23

國家社科基金“南海低敏感領域合作機制研究”（12XFX035）.

王秀衛，副教授，博士，研究方向為環境資源法、海洋法，電子信箱：serenelaw@163.com