加強排污許可證與環評制度的銜接勢在必行

王燦發

(中國政法大學環境資源法研究所，北京　100088)

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加強排污許可證與環評制度的銜接勢在必行

王燦發

(中國政法大學環境資源法研究所，北京100088)

摘要：環境影響評價制度與排污許可證制度作為兩項重要的環境管理制度，需要相互銜接，協同發揮作用。具有污染物排放的建設項目進行環境影響評價應當以建設單位取得排污許可為前提，環境影響評價的結論和建議的環境保護措施應當以許可的排放量為基礎，排污許可證的發放應當以所在區域的環境質量目標和環境影響評價的結論和建議以及環評審批要求為依據。

關鍵詞：環境影響評價制度；排污許可證制度；總量控制；環境保護設施驗收

目前我國正處于工業化中后期，盡管近年來工業企業污染防治取得一系列積極進展，但仍存在環境管理較為粗放、污染物排放總量過大、污染源量大面廣且增速快等問題。因此，污染源管理依然是我國當前和未來環境管理的一項主要任務。環境影響評價制度與排污許可證制度是污染源管理的兩項核心制度，然而這兩項制度目前可以說是相互獨立，彼此之間缺乏必要的有效街接和配合，沒有充分發揮兩者在污染源管理方面應有的作用。只有加強這兩項制度的相互銜接，使兩者協同發揮作用，才能更好地完善污染源管理制度。

1環評和排污許可等制度各有功能需要相互銜接

環境影響評價制度是我國眾多環境管理制度中的一項管理制度，也是我國環保法規中規定得最為全面的一項制度。該制度主要是對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，有利于從源頭預防環境污染。我國不僅在《環境保護法》和《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等污染防治法律中對環境影響評價制度有所規定，而且還專門制定頒布了《環境影響評價法》(2002年)，為配合該法實施，又制定頒發了《規劃環境影響評價條例》(2009年)、《中國人民解放軍環境影響評價條例》(2006年)。《建設項目環境保護管理條例》(1998年)主要規定的也是環境影響評價制度。環保部、國家海洋局等國務院有關部門還制定了一些有關實施環境影響評價制度的規章。例如環境保護部就發布了《建設項目環境影響評價資質管理辦法》、《建設項目環境影響評價分類管理名錄》、《環境保護部審批環境影響評價文件的建設項目目錄》、《環境影響評價公眾參與暫行辦法》等規章和規范性文件。

從理論上來講，環境影響評價制度的實施，確實應該能夠起到預防環境污染和破壞的作用，可以使環境質量不至于進一步惡化。眾所周知，我國的環境影響評價制度從20世紀70年代末就已經開始實施，但幾十年來，我國整體的環境狀況卻一直在惡化，環境質量未能從根本上得到有效改善，即使在2002年頒布《環境影響評價法》以后，整體的環境質量狀況也不能說好轉了。為什么環境影響評價制度沒有發揮其預防環境污染的應有作用呢？原因是多方面的，有經濟的原因、體制的原因、執法的原因等。但有一個方面的原因尚未引起應有的關注，即環境影響評價制度與其他環境管理制度有效銜接和協調的問題，特別是與排污許可證制度的銜接和協調。

為了保護生態環境，我國的環境法律規定了一系列的環境管理制度。為了預防環境污染破壞，法律規定了環境規劃制度、環境影響評價制度、“三同時”制度等；為了防治生產經營過程中的環境污染破壞，法律規定了排污申報登記制度、污染物排放總量控制制度、排污許可證制度、限期淘汰嚴重污染環境的落后生產工藝設備制度、環保設施正常運轉制度、環境監測制度、征收排污費制度等；為了解決已經建成的項目造成環境污染破壞，法律規定了限期治理制度、限制生產、停產整治、停業關閉制度等。這些制度需要相互銜接和配合，共同發揮作用，才能達到預定的立法目標。

2環評與排污許可證制度缺乏銜接影響各自作用發揮

雖然我國的法律、法規在同一部立法中同時規定了許多管理制度，而且從立法本意上來講，也是希望他們能夠相互銜接，協同發揮作用。然而，在環境管理和環境執法的實踐過程中卻不難發現，許多環境管理制度在具體實施時缺乏相互間的有效銜接和配合，甚至一個制度的實施可能違反另一個制度的要求。比如，一個項目環境影響評價的審批，可能違反整體的環境規劃；一個排污許可證的頒發可能不考慮總量控制要求。特別是環境影響評價制度與排污許可證制度之間缺乏有效銜接，嚴重影響了環境影響評價制度作用的發揮。

我國的排污許可證制度早在1988年3月原國家環境保護局發布的《水污染物排放許可證管理暫行辦法》(該辦法已于2007年廢止)中就已經有所規定，但當時并沒有明確的法律依據，直到1996年5月修訂的《水污染防治法》頒布，才開始有明確的法律依據。但當時由于種種原因，該制度并沒有被明確稱為“排污許可證制度”，而是稱作“重點污染物排放量的核定制度”。該法第16條規定，“省級以上人民政府對實現水污染物達標排放仍不能達到國家規定的水環境質量標準的水體，可以實施重點污染物排放的總量控制制度，并對有排污量削減任務的企業實施該重點污染物排放量的核定制度。具體辦法由國務院規定。”該法頒布后，國務院于2000年3月發布了《水污染防治法實施細則》，明確規定，“縣級以上地方人民政府環境保護部門根據總量控制實施方案，審核本行政區域內向該水體排污的單位的重點污染物排放量，對不超過排放總量控制指標的，頒發排污許可證；對超過排放總量控制指標的，限期治理，限期治理期間，頒發臨時排污許可證。具體辦法由國務院環境保護部門制定。”

2008年8月修訂的《水污染防治法》明確規定了“國家實行排污許可制度”，“直接或者間接向水體排放工業廢水和醫療污水以及其他按照規定應當取得排污許可證方可排放的廢水、污水的企業事業單位，應當取得排污許可證；城鎮污水集中處理設施的運營單位，也應當取得排污許可證。排污許可的具體辦法和實施步驟由國務院規定。禁止企業事業單位無排污許可證或者違反排污許可證的規定向水體排放前款規定的廢水、污水。”[1]

此后修訂的《環境保護法》、《大氣污染防治法》均規定了排污許可證制度。盡管在這么多的法律、法規、規章中規定了排污許可證制度，但卻沒有任何一部法律、法規、規章中規定該制度與環境影響評價制度的關系，二者好像是完全獨立存在的制度，相互之間缺乏有效的街接。

3加強環評與排污許可證制度銜接的建議

實際上，環境影響評價制度與排污許可證制度應當建立起更為緊密的聯系，只有將兩項制度銜接起來，才能更好地發揮環境影響評價制度預防環境污染和破壞的作用。

首先，環境影響評價報告的內容應考慮一個地方污染物的排放總量和所評項目的排污許可。如果一個項目的環境影響評價報告，不清楚一個地方的污染物排放總量要求，不知道所評項目在建成后所能夠允許排放的污染物排放量，所得出的環境影響評價結論肯定無法與實際的環境影響相一致。但我國各地大多數建設項目，在進行環境影響評價時尚未申請排污許可，當然也就沒有確定的污染物排放量，那么其環境影響評價報告也只能根據污染物排放濃度和排放速率來確定對環境的影響。雖然2011年9月1日發布的《環境影響評價技術導則 總綱》(HJ2.1—2011)規定了在環評中要考慮總量控制，“在建設項目正常運行，滿足環境質量要求、污染物達標排放及清潔生產的前提下，按照節能減排的原則給出主要污染物排放量。”但是，“給出的主要污染物排放量”是否就是以后排污許可證所允許的排放量，實際上是不可知的。要改變這種狀況，就需要在環評之前，首先讓項目建設單位向環保部門為項目申請一個排放許可，環境影響評價報告根據該排放許可提出建設項目所應采取的治理措施。這樣才能使環境影響評價的結論與生產經營過程中實際的排污許可及其環境影響協調和銜接起來。

其次，建設項目的環境保護措施竣工驗收應與環評報告中所提出的治理措施及擬達標準相一致。建設項目環境保護設施(措施)的竣工驗收合格是排污單位取得排污許可證的前提條件。驗收時依據什么標準和要求進行驗收直接關系到驗收的作用和效果。過去很長一段時間，建設項目環境保護設施(措施)的竣工驗收與環境影響評價報告和審批要求相脫節。雖然《建設項目竣工環境保護驗收管理辦法》[2]和近年來發布的一些建設項目竣工環境保護驗收技術規范都規定，在驗收時要考慮“污染物排放符合環境影響報告書(表)或者環境影響登記表和設計文件中提出的標準及核定的污染物排放總量控制指標的要求”，但所有的規范都沒有與排污許可證進行掛鉤。如果一個項目既符合環境影響評價的要求，“三同時”驗收也合格，最后拿不到排污許可證，還是無法進行生產和經營。因此，在建設項目竣工環境保護措施驗收時，就應當考慮與排污許可證的頒發和許可證的排放要求相協調。

最后，排污許可的申請、審核與發放，應考慮環境影響評價報告結論和審批要求。現有法律、法規關于排污許可證的發放，僅僅規定了發放的對象和范圍，而沒有規定具體的發放條件和程序，更沒有規定許可證與環境影響評價有何關系。這樣的結果，就使得許可證純粹成為一個排污的證明，而沒有發揮其對污染控制的支柱性作用。如果要讓許可證制度與環境影響評價、“三同時”、總量控制發揮協同作用，排污許可證的發放，就需要考慮建設項目環境影響評價及其審批意見對其排放和治理的建議。只有符合環境影響評價報告及其審批建議要求的污染物排放，才能頒發排污許可證。

4結論

建設項目的環境影響評價制度和排污許可證制度均為環境保護管理最重要的管理制度。在我國現有的法律體系中，這兩項制度缺乏必要的銜接和配合影響了其作用的發揮。需將兩者有效銜接起來，使兩者協同作用。

環境影響評價作為預防性的制度，應當考慮總量控制制度下對建設項目的排放許可。

項目建設單位應當在環境影響評價前向環保部門申請建設項目排放許可，環境影響評價報告應根據建設項目的排放許可進行評價，作出評價結論，提出環保措施建議。

建設項目竣工環境保護驗收應當根據環境影響評價報告及其審批要求進行驗收，對符合要求、驗收合格的，發放排污許可證。建設項目在通過竣工環境保護驗收且取得排污許可證之后，方可排放污染物。

參考文獻(References)：

[1]全國人大常委會. 中華人民共和國水污染防治法[EB/OL]. (2008-02-28)[2016-02-29]. http://www.gov.cn/flfg/2008-02/28/content_905050.htm.

[2]國家環境保護總局. 建設項目竣工環境保護驗收管理辦法[EB/OL]. (2001-12-27)[2016-02-29]. http://www.gov.cn/gongbao/content/2002/content_61734.htm.

Connection Between Environmental Permit System and Environment Impact Assessment System Imperative

WANG Can-fa

(Environmental and Resources Law Institute of China University of Political Science and Law, Beijing 100088, China)

Abstract:As two important environmental management systems, environmental impact assessment (EIA) system and environmental permit system need to work together to reach a better result. The acquisition of the permit should be a prerequisite for a construction project with pollutants discharge before its EIA is conducted. The conclusion and environmental protection suggestions of an EIA report should be based on the allowed value of the permit. The issuance of a permit should take regional environment quality target, EIA report and EIA approval requirement into consideration.

Key words:environmental impact assessment system; environmental permit system; total pollutants control; environmental protection facility acceptance check

收稿日期：2016-02-29

作者簡介：王燦發(1958—)，男，山東人，教授，博士生導師，主要研究方向為環境法學，E-mail：wcanfa@clapv.org

DOI:10.14068/j.ceia.2016.02.002

中圖分類號：X820.3

文獻標識碼：A

文章編號：2095-6444(2016)02-0006-03