新形勢下深圳市區級婦幼保健院的發展策略分析

李小晶，胡正路

(中山大學公共衛生學院，廣東 廣州 510080)

新形勢下深圳市區級婦幼保健院的發展策略分析

李小晶，胡正路

(中山大學公共衛生學院，廣東 廣州 510080)

[目的]在即將進入“十三五”規劃時期，國家“完全兩孩”政策即將實施的背景下，調查深圳市區級婦幼保健院的發展現狀及面臨困難，并進行客觀分析，提出相應的策略建議。[方法]在文獻研究和現場調研基礎上，運用SWOT分析法分析深圳市區級婦幼保健院的自身優勢和劣勢、外部機會和挑戰。[結果]政府逐漸增加了對深圳市區級婦幼保健院的投入，服務數量、質量和人民信任度也得到提高，但在投入標準、職責分工以及信息管理等方面還存在一些不足。[結論]深圳市區級婦幼保健院應該抓住現在特殊的發展時機，引進人才，完善分工體系，實現更快的發展。

區級婦幼保健院；發展分析；SWOT分析法

區級婦幼保健院在我國獨立的婦幼保健體系中起到“樞紐”、“關節”的作用，在兩套三級婦幼保健網中既承擔省、市、縣三級婦幼保健網的網底又承擔縣鎮村三級婦幼保健網的龍頭，在我國的婦幼保健事業發展中有舉足輕重的地位[1-2]。近年來我國的婦幼保健事業取得了非常大的成就，本研究建立在即將進入“十三五”發展規劃時期的大背景下，結合國家衛生計生委在十八屆五中全會上提出的實施“全面兩孩”政策的計劃生育改革，與深圳市區級保健機構相關人員進行大量的訪談，并且進行了三個月的實地調研，充分的了解深圳市區級婦幼保健機構的發展現狀。利用SWOT分析法，在大量的相關文獻研究基礎上[3-8]，通過分析深圳市區級婦幼保健院內部環境的優勢(strengths)和劣勢(weaknesses)以及外部環境的機會(opportunities)和威脅(threats)，發現存在的問題以及制約其發展的因素，并提出適應新時期發展的政策建議。

1 深圳市區級婦幼保健機構發展的SWOT分析

1.1 優勢

1.1.1 強有力的法律保障和清晰的發展目標

從建國以來我國的婦幼保健相關法律和文件陸續出臺，1980年頒布了《婦幼衛生工作條例》，1986年進行了修訂完善，1992年《中華人民共和國母嬰保健法》的出臺標志著我國婦幼保健衛生事業進入法治軌道，2001年頒布了《中華人民共和國母嬰保健法實施辦法》，2006年《婦幼保健機構管理辦法》的出臺使我國的婦幼保健體系更加趨于完善。在每一個階段，深圳市區級保健院都有明確的國家、省、市發展目標，最早在1992年國務院就頒布了《九十年代中國兒童發展規劃綱要》和《中國婦女發展綱要》，規定了第一個十年階段的婦女兒童健康任務的重點以及要達到的目標，截止到2015年，已經是《2011-2020婦女兒童發展規劃綱要》的中期；廣東省“五年發展規劃”和深圳市“年度發展規劃”的制定都會針對深圳市區級婦幼保健院的上階段發展目標完成情況進行評估，也會對下階段發展目標進行預期，這些都會促使深圳市區級婦幼保健院積極尋求發展機會，不斷探索。

1.1.2 完整的內部管理體系

深圳市衛計委內設婦幼保健與社區衛生處，專職負責全市婦幼保健工作，區級衛計委內設公衛科或者社婦科分管區級婦幼保健院。區級婦幼保健院既承擔臨床業務也承擔公共衛生職責，在科室設置、人員分配，業務工作上都堅持“防治結合”原則，積極探索保健與臨床相結合的發展方式。例如深圳市某區婦幼保健院通過開展免費幼兒園兒童體檢業務發現需要臨床服務的群體來促進醫院的臨床發展；又如深圳市某區婦幼保健院所有臨床科室都承擔保健項目，通過績效來提高工作人員的積極性等。

1.1.3 多元化的業務支持和技術服務

深圳市區級婦幼保健機構除了開展常規母嬰保健技術服務和婦幼基本醫療服務之外，積極發展院內專科特色服務，開設新的門診服務來適應婦女兒童的需求。例如某區婦幼保健院引進營養專業博士專職提供孕期營養指導，開設體弱兒門診、兒童心理門診為兒童的生長發育提供專業服務；某區婦幼保健院通過發展公共衛生項目如免費開展人流后心理輔導項目等得到了很好的社會支持。

1.1.4 較高的社會認可度和信任度

由于區級婦幼保健院是基層醫療機構，有很好的群眾基礎，一直以來都積極主動提供多種婦女兒童免費保健服務。例如免費接種疫苗、免費為孕產婦體檢和培訓等，而且近年來一直致力于提供連續性的一條龍服務，受到了當地居民很高的認可和信任。在2014年國家衛生計生委啟動愛嬰醫院復核后，福田區婦幼保健院成績突出，被授予“全國百家優秀愛嬰醫院”的稱號，這都離不開當地群眾的支持。

1.2 劣勢

1.2.1 專業人才缺乏

深圳市缺乏專業醫學院校來培養醫學人才，缺少社會的醫學文化底蘊，對于醫學人才都采取外來引進的措施，但是高昂的生活成本讓許多醫學生望而卻步。2013年3月份深圳市人力資源與社會保障局發布《深圳市事業單位2013年度人才緊缺崗位目錄》中共有7個崗位，醫學類專業崗位多達5個，兒科、婦產科醫生尤其缺乏，對于區級婦幼保健院來說也是如此[9]。例如某區級婦幼保健院本科及以下的人員比例高達88.3%。而且深圳市區級婦幼保健院編制明顯不足，編外人員待遇低下，這也就造成了人員流動性較大的問題。

1.2.2 機構級別不高

深圳市共有9家區級婦幼保健院，除2家未開設病床外，其余7家婦幼保健院都提供住院服務，但是醫院的級別普遍不高，最高級別為二級甲等婦幼保健院。近年來其雖然一直以婦幼保健院為目標努力著，但是無論是在學科建設、科研成果方面還是對外交流合作方面與三級甲等婦幼保健院確實還存在一定的差距。

1.2.3 相應政策空白

《婦幼保健機構管理辦法》中提出：各級婦幼保健機構是由政府舉辦，不以營利為目的，具有公共衛生性質的公益性事業單位，是為婦女兒童提供公共衛生和基本醫療服務的專業機構[10]。深圳市區級婦幼保健院承擔著公共衛生和基本醫療兩種服務，公衛和醫療并存是其一大特點，所以也接受來自專業公共衛生機構和專業醫療機構兩類機構的評估和審核，但是深圳市卻并沒有相應的針對區級婦幼保健機構工作特殊性的政策文件，比如公衛與臨床防治結合的財政投入、業務評估和人員績效考核等實際政策，這種政策空白也是某些婦幼保健院重臨床輕公衛的原因之一。

1.2.4 信息“孤島”管理

由于缺乏政策支持和資金投入，深圳市區級婦幼的衛生信息網絡是一個個“信息孤島”：區婦幼保健院與綜合醫院、疾控中心、慢病院和社康中心等機構之間的信息系統不對接。例如，某區計生中心和婦幼保健院都承擔婚檢項目，但計生中心婚檢數據和信息與婦幼保健院不能共享，很不利于區婦幼保健院對于后續孕檢等工作的跟蹤和訪視；區疾控中心、婦幼保健院和慢病院都承擔母嬰阻斷項目，這些信息也沒有共享渠道。于是，每個單位會有相同工作的重復操作，工作開展中還需要不斷與各機構之間進行溝通，資源浪費嚴重且工作效率低下。

1.3 機會

1.3.1 全新發展時期的到來

首先，從國際目標來看，2000年9月在聯合國首腦會議上由189個國家簽署了《聯合國千年宣言》，正式提出千年發展目標，之后我國的婦幼衛生事業就進入高速發展時期。截至2007年，全國婦幼衛生監測顯示降低兒童死亡率(1990年至2015年，將5歲以下兒童的死亡率降低三分之二)的目標已經提前完成，在2015年3月國家衛計委又發布我國已經提前一年實現了改善孕產婦健康(1990年至2015年，孕產婦死亡率降低四分之三)的目標，我國被世界衛生組織評為婦幼健康高績效國家[11-12]。這一公布意味著我國婦幼衛生的發展將會迎來新的國際性目標。

其次從國家政策角度來看，2015年10月29日，中共十八屆五中全會決定全面放開二孩。10月30日，國家衛生計生委副主任王培安就實施全面兩孩政策答記者問中說：“為了保證母嬰安全，一要增加婦幼保健服務能力供給，加強技術人員的培訓；二要做好分級診療，引導群眾合理選擇助產服務機構；三要加強咨詢指導，增強孕產婦自我保健能力；四要完善危重孕產婦和新生兒轉診、會診網絡和機制，確保急救通道暢通。”他還強調必須加強基層基礎工作，穩定縣鄉計劃生育行政管理、技術服務和群眾工作隊伍，保證各項服務管理工作落到實處[13]。2015年11月11日，廣東省各地市分管市長和衛生計生委主任(局長)參加的“全面兩孩”政策座談會，會中提出要提升婦幼保健機構能力，合理配置產科、兒科資源，確保母嬰安全[14]。

最后，從發展時期來看，11月3日，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》正式通過新華社發布，建議中提出：增加公共服務供給，堅持普惠性、保基本、均等化、可持續方向，從解決人民最關心最直接最現實的利益問題入手，增強政府職責，提高公共服務共建能力和共享水平。深圳市區級婦幼保健院作為基層機構應該抓住這個特殊的發展時期，規劃好未來的發展方向和目前，迎接新一輪的挑戰。

1.3.2 政府投入的逐年增加

2009年提出新醫改“保基本、強基層、建機制”的原則后，深圳市區級政府逐漸意識到區級婦幼保健院作為基層機構的重要性，逐漸增加了婦幼保健的財政投入，從2003年的10，089.30萬元增加到2013年的25，081萬元(其中對于區級婦幼保健院的投入為16，153萬元，占64.4%)[15]。區級婦幼保健院的保健服務工作會帶來巨大的社會效益但是卻不能獲得可觀的經濟效益，所以需要政府支持并引導區級婦幼保健院開展免費群體保健項目，加大對其公共衛生方面的投入。例如某區政府鼓勵區婦幼保健院發展保健服務，效果評估后會予以一定獎勵。

1.3.3 群眾需求觀念的轉變

隨著生物醫學模式向生物-心理-社會模式的轉變，群眾健康觀念也由身體健康逐漸轉變為身體-心理健康，對于健康的需求也越來越全面。這種轉變與區級婦幼保健院的全方位發展理念相一致，為深圳市區級婦幼保健院提供了新的發展方向，拓展了新的發展內涵。

1.4 挑戰

1.4.1 職責分工不明確，形成競爭環境

對于公共衛生保健工作來說，從橫向角度分析，區級婦幼保健機構作為基層婦女兒童醫療機構，與同級疾控中心、慢病院和計生中心等都有重疊，從縱向角度分析，與上級婦幼保健院和下級社區衛生服務中心也有功能重合，所以婦幼保健體系內部機構之間由于分工不明確，職責不清晰形成了潛在的競爭關系而不是協作關系。對于基本醫療服務來說，區級婦幼保健機構為了更好地生存發展，與區內其他的二、三級醫療機構、民營新興醫療機構和私人診所等也存在競爭關系。

1.4.2 流動人口的婦幼保健管理

深圳市作為我國經濟發展的前沿城市，為人民提供了更多的就業機會，2011年深圳市第六次全國人口普查結果顯示：深圳常住人口中，非戶籍人口占常住人口的四分之三[16]。外來人口的大量涌入對于區級婦幼保健院的婦幼保健管理提出了很大的挑戰，連續性的一體化服務也面臨著巨大的問題和壓力。

1.4.3 保健服務的需求增加

深圳市近5年的分娩量從2010年的168，097人次增加到2014年的205，863人次。2014年戶籍高齡產婦達到了17.02%，區級婦幼保健機構面臨著很大的技術要求，人員要求和服務質量要求。2015年11月10日，在國新辦堅持計劃生育基本國策、實施全面兩孩政策發布會上，王培安指出：經預測，實施全面兩孩政策后，新增可生育二孩的目標人群約9000多萬，新增二孩主要集中在城鎮，占全部新增二孩出生數的76%(其中超過20%是流動人口)[17]，新政策的即將實施使得區級婦幼保健機構的公共衛生服務壓力增大，特別是高危孕產婦的驟然增加，加上一部分流動人口的因素，使得婦幼保健院的任務更加艱巨。

1.4.4 沒有形成一套完整的財政投入體系

雖然政府越來越重視區級婦幼保健院的發展，但是財政投入仍然存在較大的問題，目前的財政投入具有很大的隨意性和不合理性，沒有形成一套完整的財政投入體系。缺乏科學合理的投入方式，財政投入沒有與服務質量和效果評估掛鉤；還沒有建立長久穩定的動態財政投入機制，經濟增長和人民消費水平的增加與財政投入沒有關聯；缺少一套結構合理、行之有效的財政投入標準，公共衛生項目的增加加大了醫務人員的工作量，但是卻沒有相應合理的激勵制度等。

2 深圳市區級婦幼保健院發展的策略分析及建議

根據策略組合原則，發揮內部優勢，減輕自身劣勢，利用外部機會，克服外部威脅，為深圳市區級婦幼保健院的提出可行性建議。

2.1 加大政府的支持

目前，應該從兩方面來發揮政府的主導作用，一是政策支持，二是財政支持。婦幼保健院的服務對象、服務性質和服務內容都具有一定的特殊性，既區別于公共衛生專業機構，又不同于醫療衛生服務體系，所以政府應該考慮他的特點給予政策傾斜，使得婦幼保健院能夠將這種特殊性轉化為發展的優勢，拓展發展內涵和渠道，增加服務內容。雖然近年來的財政投入日益增加，但是應該遵守可持續發展的原則制定一套長效投入機制，可以根據工作開展的數量和質量進行效果評估，采取評估后付制的方式鼓勵婦幼保健院積極發展公共衛生工作，開展情況好的機構給予一定的財政獎勵補償，開展情況不好的機構實行差額撥付；對于保健工作的開展也應該制定相應有效的經費補償機制，確定項目專項投入，納入預算，并且可以綁定GDP或者隨服務人群的增加和人民消費水平的增加按一定比例動態逐年增加；對于經費投入的結構要有科學合理的標準，最大限度的合理分配和使用衛生資源，建立強有力的監管機制，避免造成一邊資源浪費另一邊資源不足的現象。

2.2 加強人才培養

專業學科人才的匱乏和人員素質整體低下嚴重制約著深圳市區級婦幼保健院服務能力的提升。可以從三個方面解決這個問題，首先，應該提高機構內部在職人員的服務能力，創造更多的外出學習機會，為工作人員提供一個可以不斷自我更新、自我提升的平臺，增加與其他高級別婦幼保健院的合作，邀請各婦幼學科專家來院內進行系列性的學術講座，培養院內的學術交流氛圍。其次，依托上級婦幼保健院對基層的婦幼保健人員進行定期、多層次、多學科的培訓，培養打造一支素質優良、技術全面、可以提供高質量服務的區級婦幼保健隊伍。再次，加強與廣東省其他高校的合作，借鑒高校平臺發展學科建設，與專業醫學院校建立良好的交流平臺，為引進醫學人才創造良好的條件，制定優惠的人才引進計劃，本著“同工同酬”的原則來吸引醫學人才。

2.3 抓住發展機會

深圳市區級婦幼保健院應該抓住當前國家重視婦幼工作的契機，緊跟著國家和地方的發展步伐，深刻理解國家的政策文件和發展理念，制定自己在“十三五”規劃時期的發展目標，全面提升醫院的綜合能力，加強婦幼保健機構建設，根據最新的《婦幼保健機構建設標準(征求意見稿)》來建設標準化的婦幼保健院，注重房屋建設與專業設備配備的同步建設[18]。加快建設一體化的信息系統，建立流動人口婦幼信息專案管理，實現資源信息共享。增加宣傳力度，深化專科特色品牌服務，提高居民對婦幼保健院的利用率和信任度。

2.4 建立明確的分工體系

深圳市區級婦幼保健院與上下級婦幼保健機構應該是相互協作關系，與其他公共衛生機構和醫療機構應該分工明確，各司其職，盡量減少“同質化競爭”。政府應該協助婦幼保健機構制定各級的服務范圍、服務內容、服務項目以及具體的服務流程，制定各級技術服務規范和管理條例。各級婦幼保健院以規范為依據在自己的職責范圍內開展工作。區級婦幼保健院應該發揮農村三級保健網的龍頭作用，很好地維持首診和轉診的銜接工作，保持良好有序的市場運行環境。

[1] 陳貽連.地市級婦幼保健機構在母嬰安全服務中的SWOT分析及對策[J].中國醫藥導報，2010，7(26)：143-144.

[2] 朱 敏，芮婷婷.縣區級婦幼保健機構的現狀研究與思考[J].中國婦幼保健，2010，25(36)：5361-5362.

[3] 李 娟.縣區級婦幼保健機構建設探討[J].中國婦幼保健，2008，23(28)：3952-3953.

[4] 于長海，郭繼志，莊立輝，等.濰坊市城區社區衛生服務機構的SWOT分析[J].中國初級衛生保健，2011，25(9)：15-16.

[5] 楊蓉蓉，王 衛，嚴 非，等.天津市社區衛生服務中心開展家庭病床服務的SWOT分析[J].中國初級衛生保健，2014，28(4)：8-10.

[6] 付 敏，劉 曉，梁 希，等.深圳市龍崗區社區衛生服務發展分析[J].中國初級衛生保健，2014，28(11)：23-25.

[7] 賈萬梁，朱麗萍.市級婦幼保健機構的定位與發展思考[J].中國婦幼保健，2007，22(19)：2603-2605.

[8] 賈萬梁.婦幼保健院“十一五”發展規劃的戰略思考[J].中國婦幼保健，2007，22(31)：4359-4360.

[9] 深圳市人力資源與社會保障局.關于印發<深圳市事業單位人才緊缺崗位目錄和特殊崗位目錄編制發布辦法>的通知[EB/OL].http：//www.sz.gov.cn/rsj/qt/tzgg/201303/t20 130305_2111817.htm，2013-03-04.

[10] 衛生部.婦幼保健機構管理辦法[S].2006-12-19.

[11] 世界衛生組織.2014年千年發展目標報告[R]，2014.

[12] 國家衛生計生委.我國孕產婦死亡率提前一年實現聯合國千年發展目標[EB/OL].(2015-03-20).http：//www.nhfpc.gov.cn/fys/s7901/201503/ce86faa05e7e4d6f86bb0cc 8451afac3.shtml.

[13] 國家衛生計生委.國家衛生計生委副主任王培安就實施全面兩孩政策答記者問[EB/OL].(2015-10-30).http：//www.nhfpc.gov.cn/xcs/s3574/201510/b03bbb9da18044c299 f673f0b84eeab1.shtml.

[14] 孫 為.廣東全力推進“全面兩孩”政策實施[N].廣東衛生計生報，2015-11-16(1).

[15] 廣東省衛生和計劃生育委員會.廣東省衛生統計年鑒[M].廣州：花城出版社，2013.

[16] 深圳市統計局.深圳市2010年第六次全國人口普查主要數據公報[1][EB/OL].(2011-05-12).http：//www.sztj.gov.cn/xxgk/tjsj/pcgb/201105/t20110512-2061 597.htm.

[17] 國家衛生計生委.國新辦堅持計劃生育基本國策 實施全面兩孩政策發布會文字實錄[EB/OL].(2015-11-10).http： //www.nhfpc.gov.cn/xcs/s3574/201511/09a3950a266 e41dd98962f523b0347b8.shtml.

[18] 王 亞，朱兆芳，姜 巍，等.我國婦幼保健機構面臨的挑戰與發展對策[J].中華醫院管理雜志，2014，30(7)：536-538.

(本文編輯：張永光)

Analysis on development strategies of district maternal and children health care institutions under new situation in Shenzhen

LI Xiao-jing，HU Zheng-lu

(PublichealthSchoolofSunyat-senUniversity，GuangzhouGuangdong510080，China)

Objectives With the “Thirteen Five” plan period is coming and under the background of “completely two children” policy is implemented.This paper investigates the development situations and difficulties of district-level maternal and children health care institutions (MCH).It analyzes objectively and puts forward strategy suggestion.Methods It based on the literature study and field research，analyzed itself strengths and weaknesses，external opportunities and challenges of the MCH in Shenzhen by SWOT method.Results The government gradually increased the attention and investment in MCH .The service quantity，quality and people’s confidence were also improved，but there were still some deficiencies in input standards，division of responsibilities and information management.Conclusions The MCH in Shenzhen should seize the special development opportunities，attract talents and improve the division system so as to achieve faster development.

district-level maternal and children health care institutions，development analysis，SWOT

2015-12-07

10.3969/j.issn.1003-2800.2016.04.009

李小晶(1989-)，女，山西臨汾人，在讀碩士研究生，主要從事衛生政策與醫院管理方面的研究。

胡正路(1963-)，男，湖北人，碩士，副教授，主要從事醫院經營管理方面的研究。

R197.64

A

1003-2800(2016)04-0220-04