重大傳染病疫情應急防控實踐總結與思考

劉東峰，孫巖松

重大傳染病疫情應急防控實踐總結與思考

劉東峰，孫巖松

傳染病；應急防控；實踐

2003年，突如其來的SARS疫情，催生了我國公共危機管理的諸多變革，助力了軍地疾控系統的完善對接，推進了聯防聯控能力的快速提升，在2009年高效阻擊甲型H1N1流感疫情、2014年主動援助西非抗擊埃博拉疫情等重大實踐中得到突出印證。回顧10余年來的重大傳染病疫情應急防控實踐，對于應對復雜嚴峻的傳染病防控和生物安全形勢大有裨益。

1 防控實踐簡況

1.1 我國近年來防控簡況 十余年來，我國先后成功應對了SARS、人感染豬鏈球菌病、H5N1禽流感、重癥手足口病、人感染粒細胞無形體病、甲型H1N1流感、發熱伴血小板減少綜合征、基孔肯雅熱、西尼羅病毒病、人感染H7N9禽流感、登革熱等一系列重大突發新發傳染病疫情，肺鼠疫、霍亂、炭疽、人感染H5N1高致病性禽流感等暴發疫情，以及MERS、寨卡、黃熱病、裂谷熱等輸入性病例。縱觀十余年的實踐，我國的重大傳染病疫情防控能力得到明顯提升，突出表現在：(1)2003年，我國疾控體系剛剛重新構建，體制機制尚不健全，由于缺少應有的應急反應預案、專業技術方案和科技成果儲備，在遭遇突如其來的SARS暴發疫情時，幾乎“束手無策”；(2)2009年、2013年，我國疾控體系已經全面加強，在面臨甲型H1N1流感國際大流行、人感染H7N9禽流感大面積暴發時，重點構建了檢測鑒定、醫學防護、預防治療等科技防線，高效阻擊了疫情蔓延；(3)2014年以來，我國建立了統一組織指揮、軍地聯合、多部門協作的重大傳染病聯防聯控機制，系統構建了包括偵檢、消防、救運、診治的專業技術鏈條和藥材物資儲備，從容應對了埃博拉、MERS、黃熱病、裂谷熱等重大國外疫情，并通過執行“援非抗疫”任務，實現了傳染病防控關口的境外前移。

1.2 我軍在重大疫情防控中的地位與作用 軍隊疾控系統是國家公共衛生體系的重要組成部分，在核化生醫學防護、公共衛生應急處置、重大疫病關鍵技術研發等領域具有一定的特色優勢，具有訓練有素、突擊能力強、組織紀律性強、環境適應性強等特點。軍隊疾控系統自重組構建以來，圓滿完成了重大國事活動閱兵保障，在面臨多重傳染病疫情風險的情況下，確保了閱兵部隊衛生防病安全；有力抗擊了SARS、H5N1禽流感、H7N9禽流感，及時提供疫情分析和防控建議，關鍵時刻成功研制出特效抗病毒藥物；嚴密構筑了檢測確認、高效救治、衛生防護三道防線，成功防控處置軍內外50余起甲型H1N1流感疫情；連續處置軍內多起群體感染腺病毒疫情，分別支援地方完成了鼠疫、炭疽、流行性出血熱、基孔肯雅熱、手足口病等100多起傳染病疫情應急處置任務，在國家和軍隊公共衛生體系中發揮了不可替代的特殊作用。

2 防控組織管理

2.1 防控系統解析 傳染病防控能力是由若干相互作用和相互依賴的子系統組成的有機整體，包括不同要素能力、上下層級能力和各個環節能力。要素能力包括組織指揮能力、業務管理能力、支撐保障能力等；層級能力區分戰略、戰役、戰術級別；環節能力包括專業技術能力、訓練指導能力、聯防聯控能力等。其中，不同要素能力之間具有關聯效應，應體現一致性；上下層級能力之間應該具備銜接效應、體現一致性；各個環節能力之間應該集成鏈條、體現動態性。

2.2 階段劃分 重大傳染病疫情應急防控是復雜系統工程，可以抽象為一個應急事件，以時間序列的視角，分為應急前期、應急期和應急后期。運用危機管理理論(PPRR理論)及通用模式，可以認為重大傳染病疫情防控的應急前期對應預防(prevention)階段和準備(preparation)階段，應急期對應響應(response)階段，應急后期對應恢復(recovery)階段，以此來理清傳染病疫情發生、發展和演變規律，在不同階段實施不同策略，實現控制傳染病疫情發展和消減傳染病疫情危害。

2.3 構成要素 重大傳染病疫情暴發是諸多自然因素及社會因素交互作用的結果，具有突然發生、事態緊急、快速傳播、影響復雜、危害嚴重等特點，只有多部門聯動、全社會組織、群眾性參與，才能快速防控和撲滅傳染病疫情。其中，法規制度、應急預案、體制機制等屬于組織要素，能夠增強應急處置的科學性、高效性，減少隨意性、不確定性；人才隊伍、技術手段、專業裝備、藥材物資、信息資源等屬于支撐要素，是影響傳染病疫情防控成效的重要基礎。

2.4 關鍵環節 傳染病疫情轉歸是一個動態過程，防控過程應該實施動態管理，統籌組織全過程、全要素，控制關鍵環節。疫情防控不同階段的關鍵環節，決定著不同階段的工作重點。預防階段主要包括監測預警、風險評估等關鍵環節；準備階段主要包括啟動預案、應急演練、物資籌備等關鍵環節；響應階段主要包括決策指揮、綜合防控、資源調度、信息傳遞等關鍵環節；恢復階段主要包括總結評估、改進完善等關鍵環節。

2.5 集成建設 傳染病防控能力既包括基于專業知識和業務技術的能力，也包括基于組織體制和運行機制的能力。傳染病防控能力是不斷發展變化的，包括現實能力和潛在能力，能夠通過持續建設不斷加強。傳染病防控能力是由諸要素有機組合的綜合能力，不是能力構成諸要素的簡單相加，同時受多種因素的影響和制約。在機構建設實踐中，不能片面地追求提高某一單個要素的高質量和高效率，而是應該對多個功能單元和能力要素進行綜合集成和系統優化。

3 防控經驗總結

3.1 遵循法規制度 非典之后，我國迅即出臺了《突發公共衛生事件應急條例》，修訂了《傳染病防治法》；構建了以“一案三制”為核心的制度框架，完善了突發事件應急預案方案體系、法制體系、管理體制、運行機制，為組織、指揮、計劃、協調、實施、管理和控制重大疫情防控實踐提供了基本遵循。軍隊相應修訂了有關應急預案、技術標準、操作流程、工作指南和實施方案，實現了軍地重大傳染病疫情防控實踐的有序對接。

3.2 堅持聯防聯控 通過建立重大傳染病聯防聯控機制，強化了部門、軍地、區域、政企之間的協調聯動，優化了關鍵環節的組織管理、核心要素的資源配置，有效保證了各項防控措施落實到位。通過完善軍地聯動合作機制，國家衛生計生委和原總后衛生部建立了衛生應急聯動工作機制，制定了軍地傳染病防控合作機制；解放軍疾控中心與中國疾控中心、動物疫病防控中心、出入境檢驗檢疫系統及部分省級疾控中心建立了合作機制，為高效防控重大傳染病疫情提供了堅強保障。

3.3 抓住系統要素 我國從機構建設、專業隊伍、應急力量、技術研發、物資儲備、數據信息等方面，系統加大了傳染病防控投入力度。軍隊疾控機構利用“納入國家公共衛生體系建設”及軍事斗爭準備的契機，改善了應急處置訓練、衛生監督監測、烈性病原體檢測鑒定等基礎設施，以及疫情直報、病原監測、遠程會商等網絡條件；優化了水、食品、放射防護、病原監測、蟲媒控制等技術平臺，加強了核化生醫學救援、公共衛生應急處置、動物疫病防控等應急隊伍建設，奠定了重大傳染病疫情防控實踐的要素基礎。

3.4 依靠核心能力 針對疫情防控的關鍵環節，我國全面加強了傳染病監測預警、實驗室檢驗鑒定、現場防控處置等核心能力建設，并在諸多重大任務實踐中不斷礪練提高，推進了重大疫情防控整體能力的躍升。軍隊疾控機構統籌平戰時衛生防疫防護保障和國家生物威脅防御需求，重點加強了遂行應急處置保障、軍事作業環境適應、全體系專業技術支撐、全維度監測預警等核心能力，在歷次國內重大傳染病疫情防控及全球重大傳染病疫情應對實踐中均發揮了重要作用。

3.5 科研實力支撐 以“新發傳染病綜合防控技術體系的建立與應用”“重要動物病毒病防控科技支撐體系建立及應用”“我國應對突發傳染病防控技術網絡體系”為代表的一批重大科技創新成果，在我國防控H5N1、H1N1、H7N9、腺病毒感染等重大傳染病疫情的緊要關頭發揮了關鍵作用。軍隊自主研發的移動P3實驗室、埃博拉病毒實時定量PCR檢測試劑、重組抗埃博拉病毒單克隆抗體、新型重組腺病毒載體埃博拉疫苗，以及防護頭罩、隔離擔架、整體式正壓防護服、新型抗病毒免洗皮膚消毒劑等科技成果，從檢、運、消、防、治各個環節，為我國圓滿完成“援非抗埃”任務提供了體系化科技支撐。

4 防控現實問題

4.1 病原更新加快，傳染病疫情暴發頻繁 病毒變異導致新型病原體不斷出現，加之病原體跨物種感染、跨地域傳播，造成新發突發傳染病不斷出現。據世界衛生組織統計，1970年以來，全球每年至少發現1種新型病毒，重大新發突發傳染病疫情呈現暴發頻率增加、傳播速度加快、波及范圍擴大等趨勢。我國不斷發生人感染禽流感傳染病疫情，新型別病毒時有出現。隨著對外交往日益密切、經濟發展轉型加快，我國輸入外來疫病的風險不斷加大，陸續出現MERS、寨卡、黃熱病、裂谷熱等輸入性病例。近年來，受諸多因素影響，甲型H1N1流感、新型腺病毒感染等傳染病疫情在我軍多次發生。

4.2 危害程度增加 傳染病成為人類的主要殺手，每年因傳染病死亡的人數，約占全球死亡總人數的1/6。重大新發突發傳染病疫情，成為威脅國家安全、社會穩定、公眾健康、經濟發展和國防建設的重大戰略問題。2014年初西非三國暴發的埃博拉疫情，不僅奪取了數千人的生命、摧跨了當地本就脆弱的公共衛生系統，而且帶來了重大的經濟損失、引發了諸多的政治問題。2003年我國發生的SARS疫情，其破壞力不亞于一場戰爭。部隊作為高度集中統一、經常在野外陌生地域執行特殊任務的集體，更易感染和傳播傳染病，一旦暴發傳染病疫情，將造成大量衛生減員，嚴重削弱戰斗力。

4.3 人為因素可能改變疫情性質 由于基因編輯技術、合成生物學、生命組學等生物高技術的突破性進展，人工合成、改造出新型病原體和致病微生物的難度明顯減小。生物武器研發屢禁不止，一些國家和地區可能保持著先進的生物武器研發能力，政治團體之間的非常規戰爭可能表現為傳染病疫情。隨著生物技術門檻不斷降低，一些非法組織或極端分子，將更加容易獲取生物材料，制備傳播病原，實施生物恐怖襲擊。由于人為因素造成的傳染病疫情，與自然發生的傳染病疫情難以辨別，也難以偵檢防治和追蹤溯源。

4.4 從保障國家安全的角度積極應對 世界各國不斷強化傳染病防控的國家安全戰略地位[1]。美國在《國家安全戰略報告》中一直把傳染病列入重要議題。德國將傳染病定性為國家安全威脅。英國、澳大利亞等國家不斷強化包括安全、國防在內的公共衛生體系。這就要求我們必須從保障國家安全的角度，將國家安全意志融入傳染病防控戰略，按照“關口前移、主動防御”的策略，統籌部署傳染病防控與生物威脅防御任務[2]，把傳染病監測預警、病原檢測鑒定溯源、現場偵檢防控處置作為能力建設的核心，把戰略性、前瞻性、巔覆性技術研發作為發展戰略的制高點。

4.5 相關領域的國際合作與博弈全面提速 當前，全球一體化進程加速推進，任何一個地方暴發的傳染病疫情，都有可能在全世界迅速播散。2003年以來，世界衛生組織(WHO)相繼建立了全球傳染病疫情警報、國際食品安全、流感大流行防范框架等工作機制。2014年西非三國暴發埃博拉疫情，美、英等國慷慨援助，同時也是在國際生物安全舞臺上展示硬實力、搶占主導權。然而，在應對重大傳染病疫情威脅方面，我國以前多是立足于以自我為主的國內防控。其實，作為發展中國家和負責任大國，我們更應該敢于走出國門，主動參與國際合作，在應對全球公共衛生事件、防范重大疫病跨境傳播等方面，作出應有貢獻。

5 防控統籌應對

5.1 從多個視角重視重大新發突發傳染病疫情防控 (1)高度警惕：在重大傳染病防控方面，應始終發揮好“前哨”的作用，時刻追蹤全世界各個角度、各個方面的傳染病疫情動態，防止外來輸入性疫病的傳播風險。(2)深度思考：不能只從民間、國家、人類、社會的角度來看待傳染病防控；還應該從國家生物安全、反生物戰、反生物恐怖的角度深入思考，研判那些重點新發突發傳染病，會不會被軍用、被敵用、被惡用。對軍隊來說，這一點更為重要。

5.2 科學把握自然發生疫情與人為制造疫情的異同點 (1)遵循一致性。傳染病是由致病病原體引發的傳染性疾病，使用病原體制造的人為疫情，遵循傳染病防控的本質[3]。因此，傳染病防控的三個基本環節，當然也可以靈活運用于生物恐怖防御(表現形式為傳染病疫情)。還有人為制造的傳染病疫情與自然發生的傳染病疫情，在病原體、表現形式、流行病學特征、防控措施、社會影響等方面，具有很多的共同點，這些共同點決定了新發突發傳染病防控與生物恐怖襲擊防御所需的能力相似，以及將二者進行統籌建設的必要性。(2)把握不同點。傳染病是宿主、病原體和環境(經典的傳染病流行病學三角模式)三者相互作用的結果。然而，在生物恐怖等人為制造傳染病疫情的條件下，宿主、病原體、環境、媒介生物等發生了變化，使得由人為制造的傳染病疫情，呈現出不同于自然發生的傳染病疫情的一些特征。因此，處置自然發生疫情與人為制造疫情，在所需技術、組織、調查等方面存在不同。在處置人為制造疫情時，需要考慮應對襲擊等軍事與安全因素。此外，人為制造的疫情，可能涉及違反倫理道德或國際公約。

5.3 戰略思考和部署重大傳染病疫情防控能力建設 (1)納入國家安全范疇：認真貫徹總體國家安全觀，把應對自然發生的傳染病疫情與人為制造的生物恐怖事件，作為生物威脅防御能力建設的重點，作為事關國家安全和發展大局的大事，納入國際合作與發展戰略的范疇。(2)完善生防體系布局：構建平戰一體銜接、軍民融合發展的國家生物安全防護體系，建立軍地聯席的會商研判機制，多部門聯合處置的分工協調機制，以及步調一致的國家動員機制、聯合演訓機制等。(3)探索平戰轉換機制：總結應對重大傳染病疫情的實踐經驗，針對未來生物恐怖等人為傳染病疫情的可能樣式、實施方式、表現形式、應對措施等，探索平戰銜接、轉換有序的組織指揮體制、運行管理機制和主動應對模式。(4)加大科技研發力度：針對全球的新發突發傳染病疫情形勢，研究論證、優化調整傳染病防控與生物威脅防御的科研需求方案，通過國家重大專項等形式，在更為廣泛的領域，系統部署軍民融合的科研項目，努力實現從被動應對向主動保障的戰略轉變。

[1] 賀福初，高福鎖.生物安全：國防戰略制高點[J].求是，2014(1)：982-983.

[2] 劉東峰，董 罡，孫巖松.軍隊疾病預防控制機構業務管理模式探討[J].軍事醫學，2012，36(11)：819-821.

[3] 徐建國.傳染病突發公共衛生事件的技術管理[J].中華流行病學雜志，2006，27(12)：1013-1016.

(2016-05-13收稿 2016-09-21修回)

(責任編輯 梁秋野)

軍隊重要急性呼吸道傳染病防控關鍵技術研究(軍隊后勤科研重點項目，編號：BWS14C051)

劉東峰，博士，副研究員。

100850 北京，解放軍疾病預防控制中心

孫巖松，E-mail:liudf2002@126.com

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