農村精準扶貧的問題與策略
——基于花垣縣精準扶貧的啟示

譚鳳連，彭宇文

（湖南師范大學商學院，湖南 長沙 410081）

農村精準扶貧的問題與策略
——基于花垣縣精準扶貧的啟示

譚鳳連，彭宇文

（湖南師范大學商學院，湖南 長沙 410081）

基于“精準扶貧”的背景，剖析了傳統建整扶貧存在的主要缺陷：即以促進區域發展來帶動脫貧的效果不佳，真正貧困人口從扶貧開發中受益較少，政府宏觀調控存在瞄準偏差，扶貧資金使用與管理機制存在缺陷。總結了花垣縣“精準扶貧”的經驗，主要是精準識別貧困對象、精準發展支柱產業、精準改善居民環境、精準提供公共服務和精準創新扶貧機制，提出了“精準扶貧”的幾點啟示，即產業帶動策略，教育先行策略，健全組織領導。

精準扶貧；瞄準偏差；結構調整；科教扶貧；政府責任

中國是一個農業大國，農村貧困地區面積大，而且結構性差別非常突出，特別是在中西部老少邊窮地區，貧困現象更為嚴重，有些地區由于生態環境的惡化或自然災害的影響等原因，相對貧困或返貧現象日趨嚴重。因此，要促進中國經濟可持續發展，從根本上解決“三農”問題，切實縮小城鄉居民收入差距，不斷提升農民生活質量、健康標準和幸福指數，實施“精準扶貧”是必然措施。“精準扶貧”是習近平總書記于2013年11月3～5日到湖南湘西自治州花垣縣十八洞村調研扶貧開發工作時首次提出的重要思想。“精準扶貧”思想的提出，標志著在全面建成小康社會的歷史進程中，國家扶貧開發思路出現了重大轉折。是針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理、精確考核以及配套措施的減貧、治貧方式［1-2］。“精準扶貧”不僅要關注“精準”二字，更要關注“扶”，即如何精準的幫扶。湖南省湘西自治州花垣縣的“精準扶貧”實踐探索表明：在精準扶貧工作中，需要實施產業帶動、教育先行策略，需要構建貧困戶、政府各級職能部門、社會組織機構（如金融機構、社會團體、科研院所）等多方聯動機制，才能確保“精準扶貧”計劃的順利展開，并收到預期的良好效果。

1 傳統建整扶貧存在的主要缺陷

我國自1986年以來，一直實施以產業帶動為主要模式的扶貧攻堅計劃，使數以億計的農村貧困人口成功脫貧，但目前全國依然有超過7 000萬的農村貧困人口。原有建整扶貧策略成績巨大、舉世矚目，但確實存在一定的問題，不再適應農村經濟發展的實際情況。

1.1 以促進區域發展來帶動脫貧的效果不佳

中國經濟已由超過30 a的持續中高速增長進入以內涵式發展為主體的經濟新常態，經濟形勢已然發生重大變化。在這種經濟新常態下，未來經濟增速將會逐步緩慢下降。另外，減貧主要集中于農村，農民脫貧主要靠農業，傳統觀念上的整縣整片甚至包括城市在內的整體扶貧推進，已經轉向一鄉一村一組一戶的點對點精準式扶貧。但貧困地區農村不像城市及發達地區的農村或城鄉結合部，扶貧脫困很難在短期取得明顯成效，而且絕對成本較高。實踐證明農業的減貧效應是工業和服務業的4倍。但是農業在GDP中的比例不斷降低，農產品價格走低，農民收入低的情況說明，純粹靠促進區域產業經濟發展來帶動貧困地區產業經濟發展，從而使農民脫貧致富的辦法已經不可行了，必須尋找新的精準式扶貧策略。

1.2農村貧困人口從扶貧開發中受益較少

通過對以往整村推進以項目帶動為主體的扶貧工作進行評估后發現，扶貧投資的主要受益對象是貧困村中相對比較富裕的農戶，真正的貧困農戶很少受益。整村推進項目的實施使平均收入以上的農戶的收益和消費年均增加9.2%，而平均收入以下的農戶基本沒有從整村推進項目中受益，即扶貧缺乏到戶機制和瞄準機制，貧困戶自身難以參與和分享各類扶貧項目。有關學者調查研究表明，在行政區劃橫跨云南、貴州、四川三省的烏蒙山集中連片特殊困難地區的38個縣（市、區），2013年扶貧項目農戶覆蓋率約僅為30%，獲得補貼的農戶比例只有15%；還有武陵山區的4個縣，2012年貧困農戶補貼面只有50%，且戶平年均只有1 680元［3］，如果按照戶平5口人計算，人均每年不足350元，對于扶貧脫困簡直是杯水車薪。此外，貧困農戶缺乏利用基礎設施項目創收的能力，他們大多數文化水平不高，創收能力有限。還有一些貧困農戶因負擔不起少量配套資金和成本，不能平等享受扶貧項目帶來的效益。產業扶貧也往往因為貧困戶的觀念、技術、能力和資金等多方面的限制而難以覆蓋貧困戶。有些需要通過移民搬遷來脫貧的貧困戶因負擔不起搬遷成本而出現“搬富不搬窮”的問題，包括金融扶貧中的貧困戶也由于沒有抵押和擔保而被排除在外。真正需要扶持的農村貧困人口卻并沒有得到扶持，有些甚至反而使真正的貧困戶更加貧困。

1.3政府宏觀調控存在瞄準偏差

首先，在以往的扶貧過程中，地方政府和扶貧部門沒有充分認識到扶貧工作的綜合性、復雜性、差別性和艱巨性，認為扶貧主要是扶貧部門的事情，沒有認識其全面性和整體性，導致在整體推進扶貧過程中頭痛醫頭腳痛醫腳，走過場，搞形象工程、政績工程，甚至把扶貧項目的立項投資以及財政資助作為利益關系相互交換，一些地方甚至把能否確定為國家級貧困縣作為縣委政府是否有作為的標志。這種思想認識和觀念上的偏差，使建整扶貧工作與實際需求大相徑庭，甚至背道而馳。其次，扶貧到戶的方式過于簡單化，比如出現直接給所有貧困戶現金補貼，讓貧困戶和非貧困戶做同樣的產業項目，出現了大量到戶項目失敗的現象，政府也很少進行綜合扶持，導致扶持的效果和可持續性不佳。再次，政府過分關注貧困家庭當年的收入，不注重資產積累，貧困戶的抗風險能力低，很多貧困戶剛脫貧又重新進入貧困戶，甚至比之前更加貧困，返貧現象突出。造成這種現象的主要原因是政府在扶貧資源的分配方面缺乏全面考慮，存在嚴重的瞄準偏差，導致資源分配失衡，加之扶貧對象缺乏利益訴求機制和渠道、扶貧部門執行結構的科層化導致政府主導的扶貧成效不佳［4］。

1.4 扶貧資金使用與管理機制存在缺陷

目前一些地方政府在管理扶貧資金方面，習慣于將資金與項目捆綁在一起的，資金跟著項目走，導致扶貧資金管理缺乏靈活性。另外，扶貧項目類型往往是下級部門申請，并經上級部門審核確定的，期間有較長時期的滯后，這可能導致與實際需求脫節，不僅影響扶貧的精準度，還可能造成資金的無效投放、流失甚至浪費。政府在扶貧過程中主要關注的是短期問題，但實際上更需要關注的是長期扶貧問題。以往政府扶貧過程中沒有關注其短期和長期效果的平衡問題，包括經濟收益與生活質量、財富積累與可持續發展、扶貧與扶智、生活質量與身心健康問題等。因此，中央提出實施精準扶貧戰略適逢其時，并且已經逐步顯現出強大的推動力和作用效果。

2 花垣縣精準扶貧的成功經驗

作為湖南最偏遠的山區縣之一，湘西自治州花垣縣曾是該省乃至全國有名的貧困縣。花垣縣距離省城450 km，山高坡陡，交通落后，土地貧瘠，資源匱乏，生產生活條件十分惡劣［5］。自從習近平總書記2013年11月到花垣縣十八洞村考察時提出“精準扶貧”戰略思想以來，縣委縣政府按照習總書記“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示精神，以十八洞村為試點，采取了一系列“精準扶貧”措施，取得了一定的成績：2014年，花垣縣減貧13 998人，農民人均收入達5 509元，同比增長12.4%［6］；2015年，城鄉居民人均可支配收入分別達18 994和6 276元，分別同比增長8.3%、13.9%［7］。在具體的扶貧實踐中，花垣縣已成功探索出“精準識別貧困對象、精準發展支柱產業、精準改善民居環境、精準提供公共服務、精準創新扶貧機制”等“五個精準”經驗。

2.1精準識別貧困對象

花垣縣在全縣范圍內，積極推廣十八洞村群眾自愿申報貧困情況“三榜三審九個不評”的經驗，展開對貧困對象的精準識別［5］。“三榜”即群眾按要求申報公示征求意見“第一榜”，采納并核實群眾意見且無異議后公示名單“第二榜”，征求調整意見，最終確定公布名單“第三榜”；“三審”即村民小組確定最終貧困戶以后逐級上報村支兩委、鄉政府、縣扶貧開發辦三道審核程序；“九個不評”即明確有樓房或商品房的家庭不評等“九個不評”標準。通過實施“三榜三審九個不評”，實現了對貧困對象的“精準識別”，為“精準扶貧”奠定了良好的基礎。

2.2精準發展支柱產業

一是突出農業園區建設，加快發展現代農業。2015年花垣縣帶動1萬戶以上的農戶，形成了0.93萬hm2優質稻基地、0.73萬hm2水果基地、0.8萬hm2油茶基地、0.67萬hm2蔬菜基地、9萬頭黃牛養殖基地［5］。二是突出景區景點開發，培育特色旅游增長點。花垣縣著力打造邊城茶峒、古苗河、紫霞湖、九黎部落群和崇山老衛城等五大旅游板塊，積極發展旅游經濟。三是推動重點項目建設，為經濟增長增強拉動力。大力開展“項目工作推進年”活動，加強項目調度和考核，促進項目建設有力有序推進，投資成為拉動經濟增長的主動力。2015年實施重點建設項目投資總額27.62億元。加大水利工程建設和水庫除險加固力度，確保城鄉居民飲用水安全；四是積極推動國有企業改革解困，幫助困難職工解決企業養老保險4 166.6萬元。通過發展支柱產業，讓農村貧困人口享受產業發展帶來的經濟收益，人均增加純收入近2 000元。

2.3精準改善居民環境

一是注重生態文明建設，大力推進“兩型”礦山建設和環境污染綜合整治，積極改善貧困地區的生態、經濟、社會環境，著力培育區域經濟新的增長點與可持續發展能力［8］，為城鄉居民營造天藍、地綠、水美的生產生活和居住環境；二是加強美麗鄉村建設，改善村容村貌。啟動了136個農村基礎設施建設項目，建設集中供水工程39處，新建山塘22口、水渠44.2 km、水池88口，新修通暢工程96 km；三是實施危房改造、棚戶區改造、保障性住房建設4 370戶，惠及群眾超過3萬人，極大地改善了居民居住、生活環境，提升了鄉村居民的生活質量和幸福感。

2.4精準提供公共服務

一是大力推進惠民政策，確保農民普遍受益。2014年民生支出占公共財政支出的63.66%，同比增長21.94%，累計撥付各類支農專項資金近2億元，通過“一卡通”發放涉農惠民補貼9 809萬元，受益群眾26.3萬人。二是穩定就業，確保勞有所得。2014年新增城鎮就業超過3 200人，零就業家庭動態援助實現全覆蓋。三是城鄉居民社會養老保險實現全覆蓋。基礎養老金由每月55元提標至75元，城鄉困難家庭100%享有基本生活保障和農村合作醫療，全部實現應保盡保，發放救助資金6 054 萬元。四是縣級公立醫院改革穩步推進。為25.4萬農村居民建立健康檔案，完成30個村衛生室建設，合格村衛生室總數達到200個，群眾看病難、看病貴問題逐步緩解。五是大力發展教育、科技扶貧。全力改造10所合格學校，47所農村中小學校，辦學條件持續改善，教學質量穩步提升，確保建檔立卡貧困家庭適齡兒童和少年全員享受學前至高中階段免費教育和全覆蓋資助；整合“陽光工程”、“雨露計劃”、職業技術教育等培訓資源，加大扶貧對象、新型職業農民培訓特惠扶持力度，使每戶扶貧對象掌握1～2種致富技術。

2.5精準創新扶貧機制

一是改革駐村幫扶機制。實行縣、鄉、村、組、戶五級聯動，實施黨員干部結對幫扶，花垣縣162個貧困村都派駐了工作隊，6.2萬名黨員干部與結對幫扶對象建立了密切聯系，制定了脫貧方案，落實了幫扶措施［5］。二是通過選派駐村第一書記和選拔大學生村官等方式，加強村支兩委建設，將致富能人作為村級帶頭人培養，大力推進、切實強化“能人當村官，村官做能人”機制［5］。三是建立了“縣級領導包鄉鎮，縣直單位包貧困村，黨員干部包貧困戶”的責任體系［9］。明確要求扶貧工作隊每月駐村不少于20 d，幫扶單位分管領導一個月入村指導一次，主要領導兩個月入村調研一次，黨員干部一季度入村幫扶一次［5］。四是建立嚴格的考核驗收機制。重點考核驗收到村到戶情況，將考核驗收結果作為幫扶單位績效評價、黨員干部評先評優和晉職晉升的依據。同時，對幫扶不力的單位負責人或個人采取約談、誡勉談話等方式加強督促，明確“不脫貧不脫鉤”的要求，對工作不力的工作隊員予以調整［5-9］。

3 花垣縣精準扶貧的幾點啟示

3.1產業帶動策略——精準扶貧的物質基礎

花垣縣的經驗說明，實施“精準扶貧”，要求切實推進產業發展戰略。中國地域差異很大，經濟發展情況千差萬別，各地實施精準扶貧必須立足本地特色資源，發展優勢產業，促進結構調整，切實增強自我發展能力。一是依托環境資源優勢，調整產業結構［8］，大力發展特色農業，引進龍頭企業與專業合作社進行產業開發，推進農村區域化布局、產業化經營，圍繞基地建設，扶持和發展特色優勢產業，走產業化扶貧開發道路；二是立足文化資源優勢，積極培育民族文化旅游產業，促進民族特色家庭手工業的發展，著力打造民俗特色專業村，重點發展民族特色產品，拓寬貧困家庭的就業渠道，擴大貧困戶的創收、增收空間；三是大力推行“企業+基地+農戶”的產業發展模式，使龍頭企業擔負起貧困戶創收、產業結構調整、帶動區域經濟發展的重任，引導龍頭企業依托地方特色，發展特色農產品精深加工業，從而延伸產業鏈，讓城鄉居民在產業帶動戰略中增收受益；四是走可持續發展道路，實施綠色扶貧，以當地實際情況為準，構建綠色、低碳、可循環的產業體系和產品體系，改變原有的經濟增長方式，發展綠色經濟；五是堅持產業項目與農民意愿相結合，發揮主觀能動性，在實施扶貧開發的過程中賦予貧困農戶應有的政策知情權、實施參與權、管理維護權和評估監督權等［8］，培養貧困人口自我組織、自我管理、自我創新和自我發展的能力。

3.2教育先行策略——精準扶貧的內生動力

中國貧困地區一個非常明顯的特征就是教育科技事業發展緩慢，農民脫貧致富缺乏后發優勢，因此，必須堅持扶貧與扶志、輸血與造血、治窮與治愚、自力更生與社會扶持相結合的扶貧策略［8］，采取強力措施推進精準教育扶貧，遏制貧困的代際轉移。一是健全完善農村義務教育經費保障機制，促進教育公平，解決農民子女學有所教的問題；二是提升“鄉村教師”待遇， 推進信息化教育，實施教育扶貧，師資力量是關鍵，要切實提高鄉村教師經濟待遇和生活待遇，在城鄉教師流動、職稱評聘、建立榮譽制度等方面向鄉村教師傾斜；三是實施教育扶貧對象瞄準機制，確保建檔立卡貧困家庭的適齡兒童和青少年全部享受義務階段至高中階段免費教育，對建檔立卡貧困家庭學生提供全覆蓋資助；四是加強科教扶貧，實現教育資源整合，切實加強新型職業農民培訓，努力提高農村貧困戶的科技文化素質和生產技能［8］；五是形成既流動又相對穩定的向貧困鄉、村、組、戶輸送智力資源的規范機制，完善下派掛職鍛煉制度、干部輪換制度和應屆大學畢業生到基層工作鍛煉制度，在現有干部管理體制改革下，調配、充實、培訓貧困縣、鄉、村基層干部隊伍［10］。花垣縣的經驗表明“：治愚”和“治貧”，根本手段是發展教育，特別是農村職業技術教育和新型職業農民的技術培訓，這是確保精準扶貧取得可持續發展和效應的內生動力，是扶貧攻堅、脫貧致富的治本之策。

3.3健全組織領導——精準扶貧的根本保障

花垣縣的經驗表明：要使精準扶貧取得切實效果，讓農村貧困人口真正受益，以最短的時間脫貧致富，必須充分發揮政府在扶貧中的重要作用。因此，必須健全組織領導，強化政府責任，不斷完善精準扶貧新的體制機制。一是信息確認要精準。要按照“規模控制、分級負責、精準識別、動態管理”的原則，做到鄉、村有規劃，組、戶有方案，建立貧困戶信息管理系統，努力形成全社會扶貧和全方位協作新格局。二是資金使用精準。建立資金管理機制，統籌使用資金。把扶貧資金與減貧成效掛鉤，加強扶貧資金監督檢查，確保資金規范運行。集中財力、物力，加大扶貧投入力度，整合各類扶貧資源，開辟新的扶貧開發融資渠道。三是措施到戶精準。根據貧困類型和群體特征相機選擇扶貧措施，充分考慮資源稟賦狀況和不同類型的貧困人口，有針對性地實施點對點精準扶貧。四是積極探索投融資新機制，強化政策保障、投入保障和機制保障。采用財政轉移支付、金融投入、投資入股等方式支持相關經濟實體和微小企業、地方特色產業發展，讓普惠政策惠及盡可能多的貧困家庭。五是積極采取因村派人精準措施，強化黨政一把手責任制和重點幫扶對象干部包干制，配優扶貧專干，強化駐村扶貧。六是堅持靜態識別與動態退出相結合，實行最嚴格的考核督查問責制。建立完善領導機構，層層落實精準扶貧攻堅責任。健全考核評價體系，強化考核結果運用，把考核結果作為幫扶單位績效考核評價、黨員干部晉職晉升和評先評優的依據，對扶貧不力的干部進行誡勉談話，強化“不脫貧不脫鉤”的“一對一”精準扶貧策略［5］。最終形成政府、社會組織和貧困戶各司其職、各負其責，以產業帶動為基礎、內外結合的多元扶貧與自我脫貧互動機制，確保實現精準扶貧目標。

［1］ 王思鐵. 精準扶貧：改“漫灌”為“滴灌”［J］. 四川黨的建設（農村版），2014，（4）：14-15.

［2］ 李春明. 精準扶貧的經濟學思考［J］. 理論月刊，2015，（11）：5.

［3］ 汪三貴. 中國農村的貧困問題和我主要扶貧政策［EB/OL］. www. docin.com/p-145740，2016-02-15.

［4］ 孫 璐. 扶貧項目績效評估研究——基于精準扶貧的視角［D］. 北京：中國農業大學，2015.

［5］ 張文雄. 好準“脈”看準“病”開對“方”——關于湖南花垣縣精準扶貧的調查報告［N］. 人民日報，2015-08-11（16）.

［6］ 努力打造精準扶貧“花垣模式”［EB/OL］. http：//edu.gmw.cn/ newspaper/2015-11/02/content_109731547.htm，2015-11-02.

［7］ 佚 名.花 垣 縣2016年 政 府 工 作 報 告［EB/OL］. http：// www.biancheng.gov.cn/sitepublish/site326/14941/14992/15017/ content_41139.html，2016-03-24.

［8］ 朱金鶴，崔登峰. 新形勢下新疆國家級貧困縣的貧困類型與扶貧對策［J］. 農業現代化研究，2011，（3）：276-280.

［9］ 成俊峰，黃 能，方富貴，等. 向平困宣戰——常寧市精準扶貧巡禮［N］. 湖南日報，2015-12-29（009）.

［10］ 沈君立. 試論新時期新疆國家級貧困縣扶貧的指導思想、重要任務和基本方針［J］. 新疆社會科學，2005，（6）：84.

（責任編輯：肖彥資）

Problems and Strategies of Rural Targeted Poverty Alleviation—Based on the Inspiration of Targeted Poverty Alleviation in Huayuan County

TAN Feng-lian，PENG Yu-wen
（Business School of Hunan Normal University， Changsha 410081， PRC）

Based on the background of “targeted poverty alleviation”， the major defects of traditional poverty alleviation were analyzed as follows： the bad effect of drive out of poverty through regional development， the less benefit from the poverty alleviation among the really poor people， the less work of the government macroeconomic regulation and control， and the defects in the use & management mechanisms for poverty alleviation funds. The experience of “targeted poverty alleviation” in Huayuan country was summarized， such as Identify objects in poverty， develop pillar industry， improve the resident environment， provide public services， and innovative mechanism for poverty alleviation. Finally， several enlightenment were concluded， including leading industry strategy， educational poverty alleviation，improveing the organization and leadership.

targeted poverty alleviation； aiming deviation； structural adjustment； educational poverty alleviation； government responsibility

C912.82

A

1006-060X（2016）08-0103-04

10.16498/j.cnki.hnnykx.2016.08.030

2016-06-30

湖南省社科基金項目（13YBA210）；司法部中青年項目（14SFB30036）

譚鳳連（1991-），女，湖南攸縣人，碩士研究生，研究方向為人口、資源與環境經濟學。

彭宇文