中國基層政治改革的困境和對策思考

林培源

（中國人民大學國際關系學院，北京 100872）

?

中國基層政治改革的困境和對策思考

林培源

（中國人民大學國際關系學院，北京 100872）

改革開放以來，中國政治建設總體有了很大發展，但依然存在一些問題，其中基層政治發展與體制改革水平明顯滯后。一般認為，基層一般不涉及重要的戰略和宏觀調控問題，其體制改革理應具有相對于中央的優勢和便利。但是不清晰的政府職能定位，不合理的政府組織結構，官僚主義思想和傳統的政府管理方式阻礙了基層政治改革。因此，我們應當通過進一步轉變政府職能，優化政府組織結構，加強政府法治理念，創新政府管理方式，以帶動今后一段時間基層政治發展水平的較快提高。

基層政治改革；困境；對策

改革開放以來，中國民主政治建設總體有了很大的進展，政治體系的總格局趨向合理，政治生活也愈加活躍。在這個背景下，中國基層和基層政治建設也取得了較快發展。很多基層，特別是東部沿海地區的一些基層黨政機關，積極主動地探討各種各樣的政治與行政改革方法。在被外界評價不高的體制改革層面，也有一些可貴探索。僅在東南地區就有“省直管縣財政”、“民主民生”工程、“兩票制”、“公推直選”、“民主懇談會”等嘗試，在不發達地區也有諸如“一章分五瓣”之類的簡單實用的改革摸索。把中國民主建設水平看得過高，認為“中國特色的民主模式已經形成”［1］，不太適宜；對中國民主建設一概否定的態度，也不是實事求是的態度。事實上，中國特色的民主模式正在形成［2］，或者說正處在政治民主化改革穩步進展階段，“民主因素聚集期”［3］的觀點，則比較接近于事實。這樣的分析也適用于估價基層政治發展的實際狀況。但是，從整體而言，中國民主政治發展依然存在諸多問題，其中非常突出、值得注意的現象就是基層政治發展程度明顯低于中央層面，甚至也不如基層自治工作活躍，并且很不平衡。為什么目前中國會出現基層政治發展程度滯后于中央的情況？如何理性認識這一客觀政治現象？實現基層政治發展對舊思路的超越需要破解哪些難題？這些都是當前中國政治發展研究的重要方面。

一、中國基層政治改革困境的主要表現

（一）行政成本偏高

行政成本是指政府在行政管理活動中所耗費的費用和資源。政府行政成本對于一個國家的經濟發展有著重要影響。國外相關研究表明，行政成本的增加會對一個國家的經濟增長產生負面影響。在分析計算政府支出占GDP比率的變動對經濟成長的影響的基礎上，史蒂文·林對20個發達國家和42個發展中國家進行進行估計，得出結論:“包括國防和教育等的政府生產性支出，不論發達國家和發展中國家對經濟成長均有正面影響，但短期效果比長期效果明顯；政府非生產性支出對發達國家和發展中國家不論短期或長期均呈現負面影響。”［4］可見，政府行政成本的上升，對于一國經濟發展是不利的。因此，我們需要控制政府行政成本，更好地釋放社會活力，保持經濟增長。當今世界，經濟全球化深入發展、生產社會化程度加深、社會分工日趨復雜，國家需要廣泛地參與國家經濟和社會生活，這樣直接導致政府機構不斷擴大，行政成本不斷提高。隨著社會市場經濟的發展、行政體制改革的進行，職務消費現象依然比較普遍，其中，公車私用、公款接待、公款旅游等方面所占政府財政支出的比重居高不下。

（二）行政審批繁雜

行政機關是國家政策的執行組織，負責具體措施的落實工作。然而，在實際運行過程中，行政機構在解釋政策和法律，起到立法部門的作用。這是因為在執行國家權力的復雜性過程中，行政機關形成部門利益和個人利益。由于信息不對稱，行政機關往往能夠及時掌握一些重要信息，它會努力維護和擴展本部門的權力，積極維護部門利益。官僚機構往往能夠“用授予的權力，獲得未經授權領域的控制，從而擴展權力。”［5］出于部門利益，行政機關往往會不斷擴充權力范圍。行政壟斷由此產生，為維護自身壟斷地位，他們往往會濫用權力，同時提高準入門檻，限制外來者進入該領域。其他市場活動參與者如果希望辦理該領域業務或者參與該領域經濟活動，他們需要經過相關主管部門的審批。外界人員進入一個領域，首先需要打通主管部門的官員，這樣極易滋生權力腐敗和權力尋租現象。行政審批實際是一種準入限制，目的是維護本領域部門的行業壟斷。他們不斷提高行政審批的難度，使本應簡單的審批過程變得異常繁雜，這樣外部競爭者很難進入該領域。

（三）政府規模不斷擴大

隨著時代發展，行政事務日益龐雜，國家需要更頻繁地參與社會活動。需要通過行政來管理的事越多，行政權自然就會擴大。這樣政府管理范圍在不斷擴大，政府規模也隨之變大。“無論用何種測量方式，政府開支增大，雇員增多，對社會的影響都超出人類歷史上的任何時期。政策形成在定量和定性方面的趨勢讓我們認識到，要了解當代政治體系中的政策就要了解公共官僚，而且，公共官僚的權力在穩定上升。”［6］政府規模的不斷擴大對社會經濟生活產生重要影響。一方面，政府規模不斷擴大，容易過度干預市場經濟活動，破壞市場秩序，影響市場主體發揮應有作用，導致市場缺乏活力和創造力，效率降低。隨著政府規模的擴大，政府部門之間更容易出現職能交叉。這些與政府的發展目標相背離，政府規模擴大是為了應對不斷繁雜的社會問題和社會現象，但實際上，效果卻適得其反。此外，由于缺乏競爭機制，政府往往壟斷公共產品和服務的供給，只關心投入，不關心經濟效益，導致政府效能降低。

另一方面，政府規模不斷擴大容易導致權力尋租活動。從某種意義上說，政府規模擴大意味著政府權力擴張。然而由于缺乏有效的權力監督制約機制，政府權力擴張往往帶有隨意性。隨著政府權力的擴張，權力尋租行為會變得比較普遍，它必將扭曲市場資源配置，甚至直接導致市場資源配置失效。不同部門有不同的利益，尋租活動有時容易激化不同部門之間的矛盾，部門之間會爭權奪利，造成公共資源的損失，影響政府效能的提高。

（四）政府機構人員服務意識淡漠

由于政府運行模式與企業運行模式不同，企業會努力滿足顧客各種需要，視顧客為上帝，為顧客創造舒適的氛圍，吸引顧客。而政府有時會對公眾比較怠慢，不能充分認識到服務的重要意義。原因很簡單，“企業力求使顧客滿意，政府機構卻力求使利益集團滿意。”［7］鄧小平同志對這一問題有深刻認識，他既闡述了官僚主義的一般性，又指出了我們現在的官僚主義現象的特殊性，同時提出要改變這種情況，就要改革黨和國家的領導制度。“從黨和國家的領導制度、干部制度方面來說，主要的弊端就是官僚主義現象。”［8］毫無疑問，建立社會主義市場經濟體制將減少官員的權力，同時也必須面對官僚機構改革，公務員制度和人事制度改革會使中國行政體系更加成熟和穩健。政府工作人員服務意識淡漠，在提供公共服務過程中不能以群眾利益為導向，不能樹立“服務是政府職能的必然選擇”［9］的理念，對待辦事的公眾態度不好。他們往往互相推卸責任，公眾可能需要浪費很多時間才可能得到一個說法。低級別的官員接待公眾訴求，無權做出一些決定，因此，公民必須耐心地等待上級單位或其他部門的審批結果。有時候，事情遠沒有結束，因為執行機構辦事是基于一些表格，而且很多時候這些表格內容會十分繁瑣。此外，“官僚制創造了一種公共雇員都膽小怕事、相互推諉，以及自我保護的文化”［10］。因此，雖然公務員在每個國家的政治化程度是不同的，但是官僚政治的性質似乎已經決定政府工作人員會謹小慎微，處事保守，不善于革新。

二、中國基層政治改革存在困境的原因分析

通過以上具體闡述，我們發現了基層政治改革過程中存在的主要問題。發現問題是解決問題的第一步，下面我們需要分析產生上述問題的原因，從而為提出對策或解決思路提供依據。通過具體分析，我們發現原因大致為以下四個方面。

（一）不清晰的政府職能定位約束基層政治改革

在狹義上說，政府職能指政府在公共管理過程中所體現出的功能與責任。而政府職能轉變是指政府明確自身角色定位，確定政府的管理范圍，加強政府宏觀調控的同時，適當下放權力給市場和社會，給公眾充分的發展空間。政府需要管理好自身職責之內的事情，不要過多干預職責范圍之外的事情。目前中國政府職能定位不清晰，過多干預市場活動，同時社會管理職能薄弱，宏觀調控能力不足。

第一，政府經濟職能不清晰。一直以來，一些政府往往成為市場經濟的主體，用行政手段干預市場經濟運行，影響了市場經濟的效率，導致市場發展活力的喪失。同時，政府與市場、社會職能界定模糊，政府過多參與經濟活動，破壞市場正常秩序。此外，政府沒有合理地規范和引導非公有制經濟的發展，不能有效地發揮非公有制經濟的優勢，不利于國家創新和發展。

第二，政府社會管理職能比較薄弱。近年來，各級政府不斷加強社會管理職能，同時收獲一定效果，但是從總體來看，政府社會管理職能仍然比較薄弱。一方面，經濟發展與社會發展失衡，社會事業發展落后于經濟發展，比如:城鄉收入差距擴大、地區間教育發展不平衡、醫療保障不完善、文化產業落后，這些都阻礙了經濟發展和社會進步。另一方面，由于社會管理體制不健全，相關法律法規缺失，存在一定社會矛盾，影響社會穩定，同時政府危機應急機制不完善，不能及時處理突發事件。

第三，政府宏觀調控能力不完善。雖然中央政府逐漸加大宏觀調控的力度，不斷出臺宏觀調控政策，但是基層政府沒有積極貫徹相關政策，基層保護主義現象嚴重。基層政府往往追求局部利益，片面注重經濟發展，忽視生態保護，導致生態環境惡化的趨勢。同時，中央與基層關系不清晰，權責不明確。此外，由于市場監管水平落后，不能有效地界定市場監管權限，導致權力尋租和行政壟斷現象存在，嚴重阻礙市場經濟發展。

（二）不合理的政府組織結構限制基層政治改革

合理的政府組織結構比較容易明確部門的工作職責和工作權限，使各級政府和政府各部門各自承擔應負的責任。這樣可以有效地規范政府權力，優化行政環境，更好地服務公眾。同時，合理的政府組織結構有利于精簡政府機構，保證政府流暢運行，政策更好地落實到基層。如果政府組織結構合理，政府工作人員會履行職責，政府效率得到很大的提高。

然而，不合理的政府組織結構往往容易造成政府機構臃腫，人員冗余，職能重疊或交叉。一旦出現職能重疊或交叉，就會增加行政成本，各部門之間相互推卸責任。首先，一旦職能出現空缺，該職能負責的領域會出現權力真空，限制了政府效能的提升；其次，由于權力過于集中，部門決策往往受領導主觀因素影響，難以依照正常程序辦理相關業務。此外，政府中層級繁雜，項目審批工作往往要逐層逐級上報，這樣項目審批辦理時間被“人為地”拉長了。同時，信息在層級之間傳遞和接收中，容易造成信息內容缺失和失真，扭曲政策的目標，間接地降低政府辦公效率；最后，由于缺乏有力的行政監督，難以有效地約束各級政府和政府各部門之間的權力運行，導致權力腐敗、權力尋租等不良現象的滋生，降低政府在公眾當中的威信，損害政府形象，進一步限制基層政治改革，阻礙經濟進步和社會發展。

（三）官僚主義思想束縛基層政治改革

官僚主義思想產生于官僚制，而“官僚制（即官僚政治）的早期含義僅僅指官員的統治。19世紀末期，它的含義已被擴展到不僅指國家的，而且還指所有大型組織中由受過訓練的專職人員組成的行政管理機構。到20世紀中葉，它又被用作‘大組織’的同義詞。”［11］現代西方發達國家的文官制度是在韋伯官僚制基礎上進行改革而建立的，在政府活動中發揮重要作用。歷史上，中國長期以來是中央集權國家，官僚政治在中國很早產生，對公眾造成了潛移默化的影響，“官本位”思想至今影響公眾的思維方式。“中國人的思想活動乃至他們的整個人生觀，都拘囚痼蔽在官僚政治所設定的樊籠中。”［12］顯而易見，官僚政治中的“官本位”思想依然對政府機關產生一定影響，導致政府效能意識比較淡薄，形式主義、官僚主義現象依舊普遍。

官僚主義一般泛指以官位和職務為基礎的不盡職盡責、不負責任的腐敗的領導作風和工作作風。蘇聯著名政治家托洛茨基曾說:“官僚主義意味著政黨與人民大眾的不斷疏遠，政治領導權有滑向純粹的行政管理的趨勢”［13］他還表達了對膨脹的特權機構是對經濟的消耗的關注，認為“這個特權機構的各種形式都以斯大林為中心”［14］從而導致他不可避免的失敗。官僚主義思想導致“官本位”現象嚴重，政府工作人員認為自己高高在上，不能正確處理和公眾的關系，更好地服務社會，從而嚴重影響政府辦公效率的提高，可以說，“官僚主義就是低效率的代名詞”［15］。因此，加強基層政治改革，需要反對各種形式的官僚主義。在基層政治改革過程中，如果不能克服官僚主義思想的束縛，改善政府效能的方式、方法都可能失去作用。

（四）傳統的政府管理方式制約基層政治改革

創新政府管理方式十分重要，有利于實現政府的良好治理。傳統政府管理方式下，政府實行全面管理，面面俱到，不能充分發揮市場和社會的作用。政府并不是萬能的，有一些事務政府參與管理會降低政府效率，提高行政成本，而政府下放權力，社會單元會更好地參與政府管理過程，創造更好的經濟效益和社會效益。因此，政府需要下放權力給社會，使社會享有更大的發展空間，允許企業、非政府組織與公眾等多元力量參與政府管理過程，擴大政治參與，實現上下互動，提升政府的公共治理水平。

然而傳統的政府管理方式卻普遍存在，難以在短時間內發生改變，制約著基層政治改革。這主要體現在:首先，比較保守的政府往往采用傳統的政府管理結構，政府層級繁多，下級組織對上級組織存在依附關系，導致政策信息從上層傳達到下層需要很長的周期，而且政策在傳遞過程中往往會發生變化，政府不能有效地應對不斷變化的社會環境，有時還會錯失一些發展機會，影響基層政治改革。其次，官僚主義現象往往存在于傳統的政府管理體制中，導致政府官員和公眾之間有一定的距離，官員不能充分了解公眾需要，因而制定的政策往往只是流于形式，與現實脫節。政府工作人員缺乏服務意識，對待公眾比較冷漠，疏遠了公眾與政府的距離。同時，在傳統的政府管理方式影響下，面對日益擴大的信息量和多變的社會環境，政府不能全面掌握各種信息，從而快速作出反應。這樣的結果是，浪費了大量的寶貴時間和人力資源，而且降低了政府工作的效率。

三、中國基層政治改革的對策思考

結合上述分析，我們可以發現基層政治改革對于提高政府能力，促進國家治理水平現代化具有深遠意義和重要影響。因此，中國十分重視基層政治改革，而且在基層政治改革方面已經取得一定進步，但是在該過程中仍存在一些問題。針對以上問題，我們可以從以下四個方面加以改進，推進基層政治改革。

（一）轉變政府職能

本文認為可以從以下幾方面著手轉變政府職能:

第一，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”［16］5。這一重要表述重新定位市場和政府之間的關系，保證政府和市場責任明晰化。政府需要簡政放權，給予市場和社會更多自主權力，有利于增強社會主義市場經濟的活力，保證政府效能的提升。

第二，改善和加強宏觀管理。“科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。”［16］16因此，政府需要完善宏觀調控，加強宏觀管理，將中央政府的政策、措施逐級落實到基層，保證政策的統一性和連貫性，從而使中央政策服務基層，服務社會，服務公眾。

第三，加強公共服務和社會管理職能。十八大報告指出，“加強社會建設，是社會和諧穩定的重要保證。”［17］政府需要加強社會管理能力建設，為社會公眾提供比較完善的公共服務體系，其中包括:國民教育、醫療衛生、公民文化、社區服務等諸多方面，進一步優化社會組織內部治理結構，促進社會組織良性發展，切實滿足公眾需要。

（二）優化政府組織結構

優化政府組織結構有利于深化行政體制改革，同時保證政府運行流暢。然而，當前中國政府部門之間權責分工不合理，存在職能重疊或交叉，嚴重影響基層政治改革。

當前，隨著黨的十八大和十八界三中全會的召開，中國開始新一輪行政體制改革。在這次改革過程中，我們可以通過以下措施實現政府機構設置的科學化、規范化和法制化:

第一，理順部門之間的職責關系。一方面，我們需要定義中央政府和基層政府的責任范圍，形成科學，合理的政府層級結構。另一方面，我們需要專注于整合功能相同或接近的政府部門，消除部門職責重復現象。2013新一輪政府機構改革的重點是“緊緊圍繞轉變職能和理順職責關系，穩步推進大部制改革，實行鐵路政企分開，整合加強衛生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機構。”［18］由此可見，這次機構改革力度比較大，將對經濟社會發展產生深遠影響。

第二，構建政府部門之間的協調聯動機制。現實中，政府部門之間缺乏有效的溝通，信息閉塞，沒有形成協調聯動機制，在矛盾或問題面前容易推卸責任，不能及時應對危機局面，影響政府效能，損壞政府形象。通過“大部制”改革，明確部門各自的權責，拉近部門之間的聯系，加強政府部門之間的溝通協調，實現整體聯動，推動政府管理發展。因此，只有政府部門之間權責明確，同時相互聯系、溝通，互相監督，形成協調聯動機制，才有利于推動基層政治改革。

第三，實現組織編制管理法制化。由于機構編制管理法制規范的缺乏，政府機構編制管理比較混亂，人為因素往往會對機構編制產生影響，造成機構龐大，人員冗余。為了適應時代發展，提升政府能力，政府應盡快制定與完善機構編制管理方面的法律規范，以法律形式將機構編制、機構職數、組織崗位、績效考核等因素加以確認，約束政府管理行為，減少人為因素影響，提高政府法治化水平，促進基層政治改革。

（三）加強政府法治觀念

“法治是以民主為社會條件和制度基礎的，以自由、人權為其追求的最高目標的一種法制模式。”［19］不同于人治，法治主要體現為一個國家或政府在實施公共管理過程中，尊重法律的權威，政府活動受到法律監督和制約。此外，社會公眾有比較強的法律意識，普遍享有法律規定范圍內的權利和義務。法治有廣義和狹義之分。字面意義上的法治是指“法的統治”，廣義指“人們應服從法律并受法律統治”，狹義則指“政府應受法律統治并服從法律”。［20］由此可見，法治體現出法律對政府活動的監督和制約，有利于規范行政權力，為政府活動制定相關規則，維護公共利益。

2014年10月23日中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，該決定指出，“依法治國，是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，事關我們黨執政興國，事關人民幸福安康，事關黨和國家長治久安。”［21］在這樣的背景下，我們需要建立相關機制加強政府法治觀念，這種機制應包括以下幾個方面:第一，對相關事項作出明確的規定；沒有作出具體規定的，賦予它一定的自由裁量權；第二，擁有一套完整的行政程序，政府按照程序規定行使權力；第三，賦予其緊急情況下的自由裁量權，應急處置的合法性得到事后法律的確認；第四，對行政權力運行的總體要求應符合法治精神和行政法的基本原則。只有這樣才可以保證政府依法行政，同時確保政府具備足夠的能力應對各種社會問題。總之，“政府是處在法律之下，而不是處在法律之上或法律之外。”［22］加強政府法治觀念有利于將政府活動納入法制軌道，使政府接受法律和社會各個方面的監督，從而約束政府行為，促進基層政治發展。

（四）創新政府管理方式

隨著經濟全球化和科學技術的進步，全球進入信息化時代，世界之間的聯系日趨緊密，公眾參與政府決策、掌握知情權的意識逐漸提高，這給政府管理活動帶了新的問題和挑戰。傳統的政府管理方式已經不能適應當今瞬息萬變的環境，因此，政府應該積極創新管理方式，提升國家治理水平。政府管理方式創新應該包括以下三個方面，即完善電子政務建設，促進公共服務提供機制民營化，政府管理方法企業化。

第一，完善電子政務建設。目前，信息技術的發展正在逐漸改變我們的生活，同時對政治活動也產生巨大影響，尤其是“互聯網和不斷更新的信息和通信技術已經從根本上改變了傳輸，工作，商業和政府機構。作為一項革命性的技術，互聯網（在此我指的是互聯網和許多相關信息技術）的提供，影響政府和公眾的結構和技術關系的潛力。”［23］顯而易見，政府活動中廣泛應用最新的科學技術，政府信息化水平逐漸提高。同時由于電子信息業務成本的普遍降低，行政成本也隨之下降，間接提升政府效能。電子政務作為政府信息化的主要內容，在政府活動中發揮越來越重要的作用。

第二，促進公共服務供給機制民營化。民營化可以充分調動社會組織的積極性，參與政府活動，從而減少政府參與社會活動，為公眾提供服務，有助于提升社會的活力和創造力，提高工作效率。這充分體現出國家和社會的良好互動，經濟發展中國家負責宏觀調控，給予社會更多空間安排經濟活動，這符合社會主義市場經濟的發展要求。但是民營化不等于私有化，中國在借鑒西方成功經驗的時候，要更多地結合本國國情，在提高市場效率的同時，要加強國家宏觀調控，為市場經濟發展指引方向，防止國有資產流失。

第三，政府管理方法企業化。企業部門的管理方法同樣可以用到政府管理活動中，政府將提供便捷、靈活的公共服務，進而促進基層政府改革。中國的政府管理處在傳統的科層制管理環境，習慣于依賴正式的規章制度，領導對下級的控制著眼于過程而不是結果，評價工作人員的主要標準不是看他們的業績和對組織目標所做的貢獻，而是看他們能否嚴格遵守規則。另外，中國政府機構長期以來一直存在效率低下的現象，主要原因就是缺乏成本—效益分析。而企業部門的管理方式恰好可以補充這一缺陷，因此，政府應該適當地把一些科學的私營管理方法，如績效管理、目標管理、質量管理等經驗以及成本核算、財務控制、信息反饋等措施，引入公共管理領域。

四、余論

十八屆三中全會提出:“全面深化改革的目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性。”［16］3這是中國政府首次提出“國家治理”的概念，具有劃時代意義。“深化行政管理體制改革，進一步轉變政府職能，持續推進簡政放權、放管結合、優化服務，提高政府效能，激發市場活力和社會創造力。”［24］這無疑為中國未來發展指明了方面，必將大力推進中國基層政治改革。如果一個國家建立有效的制度，經濟上實現快速穩定增長，公民充分享有各項權利，社會積極因素被充分調動，這個國家一定實現了有效治理。這是很多國家追求的目標，政通人和，國家可以以較低的投入獲得最大的收益，國家和社會實現良性互動。當今世界絕大多數國家和地區都主動吸引最先進的科技和理念，制定政治、經濟社會政策，推動國家或地區的市場繁榮和經濟增長，提高其國際交往能力，逐漸顯露出更加開放、融合、快速創新的新格局。在一個國家內部也分別呈現出立體式的治理模式，不同層級的共同體單元按照新的治理原則選擇適合自己的策略，取得了上下式互動新局面。因此，中國國家治理需要面臨諸多挑戰，然而有效的國家治理必須以歷史傳統、現實國情與時代特征為基礎，扎實推進政治、經濟體制改革，實現國家治理和政治建設的和諧互動，達到有效的民主治理。

［1］劉熙瑞.中國的民主模式已經確立［J］.人民論壇，2007（8）.

［2］朱光磊.中國創造民主新模式是可能的［J］.人民論壇，2007（8）.

［3］周光輝.政治民主化:當代中國的實踐和經驗［J］.天津社會科學，2010（1）.

［4］Steven A.Y.Lin.Government spending and Economic Growth［J］.Applied Economics，1994（1）.

［5］（美）查爾斯·林德布羅姆.政治與市場:世界的政治—經濟制度［M］.王逸舟，譯.上海:上海三聯書店，上海人民出版社，1991:56.

［6］（美）B·蓋伊·彼得斯.官僚政治［M］.聶露，李姿姿，譯.北京:中國人民大學出版社，2006:15.

［7］（美）戴維·奧斯本，蓋布勒.改革政府—企業精神如何改革著公營部門［M］.周敦仁，譯.上海:上海譯文出版社，2006: 119-120.

［8］鄧小平.鄧小平文選（第二卷）［M］.北京:人民出版社，1994:327.

［9］李文良.中國政府職能轉變問題報告［M］.北京:中國發展出版社，2002:198-199.

［10］（美）戴維·奧斯本，彼得·普拉斯特里克.摒棄官僚制:政府再造的五項戰略［M］.譚功榮，劉霞，譯.北京:中國人民大學出版社，2002:45.

［11］（美）韋農·波格丹諾.鄧正來，譯.布萊克威爾政治制度百科全書［M］.北京:中國政法大學出版社，2011:67.

［12］王亞南.中國官僚政治研究［M］.北京:商務印書館，2013:29.

［13］David W.Lovell.Trotsky's Articles of Soviet Bureaucratization［M］.London:Croom Helm，1985:15.

［14］田猛.官僚主義的涵義、形態和馬克思的認知［J］.西安交通大學學報（社會科學版），2012（3）:80.

［15］劉祖云.論影響政府效率的行政文化形態［J］.深圳大學學報（人文社會科學版），2004（2）.

［16］中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［M］.北京:人民出版社，2013.

［17］胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗—在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告［M］.北京:人民出版社，2012:34.

［18］國務院機構改革和職能轉變方案［M］.北京:人民出版社，2013:19.

［19］肖富義.行政法治與服務型政府［J］.江西行政學院學報，2004（6）.

［20］J.Raz.The Authority of Law:Essays on Lawand Morality［M］.Clarendon Press，1979:212.

［21］中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定［EB/OL］.新華網:http://news.xinhuanet.com/2014-10-28/ c_1113015330.htm.

［22］龔祥瑞.比較憲法與行政法［M］.北京:法律出版社，2003:316.

［23］（美）簡·芳汀.構建虛擬政府:信息技術與制度創新［M］.邵國松，譯.北京:中國人民大學出版社，2004:27.

［24］中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報［EB/OL］.新華網:http://news.xinhuanet.com/politics/2015-10/29/c_1116983078.htm.

（責任編輯：李瀟雨）

The Predicament and Countermeasure of China's Grass-roots Political Reform

LIN Pei-yuan
（School of International Studies，Renmin University of China，Beijing 100872，China）

Since the reform and opening up，China's political construction has been greatly developed，but there are still some problems.The level of grass-roots political development and institutional reform are lagged behind.Generally speaking，at the basic level government usually does not involve the important strategy and the Macro-control，so its system reform should have the advantage and the convenience relative to the central government.However，unclear orientation of the government function，unreasonable government organization structure，the bureaucratic thought and the traditional government management style hindered the grass-roots political reform.Therefore，in order to promote the rapid development of the level of basic political development in the future，we should further change the government function，optimize the structure of the government，strengthen the concept of rule of law and innovate the government management mode.

the grass-roots political reform；predicament；countermeasure

D621

A

1008-2603（2016）03-0087-07

2016-04-12

林培源，男，中國人民大學國際關系學院博士研究生。