政府與公眾視角下的非經營性政府投資項目績效評價體系

烏云娜，毛春宇

（華北電力大學經濟與管理學院，北京 102206）

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政府與公眾視角下的非經營性政府投資項目績效評價體系

烏云娜，毛春宇

（華北電力大學經濟與管理學院，北京 102206）

針對非經營性政府投資項目是以滿足社會公共需求為主要目標的特點，本文構建了具有非經營性特征的評價指標體系，設置公眾滿意度和政府滿意度兩個目標維度對非經營性政府投資項目進行綜合評價。首先，運用TOPSIS分析法對各維度進行評價，再根據矩陣分析模型將兩個維度的評價結果進行綜合分析，最后，得到了基于公眾和政府兩個目標維度的非經營性政府投資項目的綜合評價結果。為政府提供了一種更加科學完善的非經營性項目的績效評價體系。

非經營性政府投資；公眾滿意度；政府滿意度；TOPSIS分析法；評價體系

非經營性政府投資項目主要是指非營利性、以滿足社會公共需求或追求社會效益最大化為目標的政府投資項目［1］，由此，非經營性項目除具有政府投資項目的普遍性質外，還具有公益性和投資目標特殊性的特點，即非經營性項目基本是以低價和免費的形式向社會提供，且一般不以經濟效益最大化為目標，而是更加注重社會效益的最大化［2］。

隨著人們對社會公共設施功能和公共產品質量的要求越來越高，為滿足社會公共需求和提高社會效益，政府不斷加強對非經營性項目的投資力度［3］。但在非經營性政府投資項目的選擇過程中出現了大量的“政績項目”，即決策者在決策過程中對非經營性政府投資項目的評價只考慮是否提高自己的政績，忽略了項目的實際功能對社會公眾需求的滿足程度，而基于非經營性政府投資項目的特點，決策過程中對項目的評價選擇應充分考慮社會公眾需求和社會效益［4］。因此，對非經營性政府投資項目進行科學全面的評價至關重要。

現階段，政府投資項目大多是以經濟效益為主，單一的從政府角度出發進行評價，未對非經營性項目進行針對性和科學性的分析［6］［7］［8］。基于此，本文從宏觀效益、社會效益、生態效益和項目管理四個方面建立了非經營性評價指標體系，并通過設置公眾滿意度和政府滿意度兩個目標維度對非經營性項目進行綜合評價。非經營性指標體系是針對非經營性政府投資項目的特點構建，可以從社會公共需求的滿足程度、社會戰略性發展需求以及生態環境等方面對項目的非經營性投資效益進行科學評價。綜合評價體系是根據兩個目標維度建立矩陣分析模型，通過各目標維度下的得分判別項目在模型中所屬的區域，進而得到基于公眾和政府兩個維度的具有非經營性的綜合評價結果，可以更加全面、客觀的評價非經營性政府投資項目，進而幫助政府作出更加科學的決策。

一、非經營性政府投資項目的評價指標體系

針對非經營性政府投資項目以滿足社會需求為目標的特點，本文從宏觀效益、社會效益、生態效益和項目管理四個方面對非經營性政府投資項目的影響因素進行分析，建立一個三級指標體系，將宏觀效益、社會效益、生態效益和項目管理作為一級指標，并對其進行系統解析，每個一級指標含有1-2個二級指標，每個二級指標含有2-4個三級指標，且附有三級指標的指標說明，如表1所示。

表1　非經營性政府投資項目的指標體系

表2　指標權重

圖1　非經營性項目績效評價的矩陣分析模型

二、非經營性政府投資項目的評價框架和評價方法

（一）評價框架

非經營性政府投資項目是政府為推動國民經濟發展、滿足社會公眾需求而投資建設，投資主體為政府，資金來源為財政性資金，受益群體是社會公眾，科學的評價非經營性項目應從項目的受益群體和投資主體兩個視角進行［9］。因此，本文在目標公眾滿意度和政府滿意度的維度下對非經營性項目進行綜合評價。首先，政府和公眾作為非經營性項目的投資主體和受益群體，決定了他們對項目評價的側重點不同，即各目標維度下的指標權重不同，運用ANP法確定指標體系的權重，將目標層和因素層作為控制層，指標層作為網絡層，建立電網設備供應商選擇的網絡層次結構模型，再運用super decision軟件計算指標權重，最后，對極限權重值進行歸一化處理得到兩個目標維度下各指標的權重，如表2所示，（c1；c2）表示指標在目標公眾滿意度維度下的權重值c1和在政府滿意度維度下的權重值c2，例如:宏觀效益（0.20；0.25），表示在評價目標公眾滿意度時，一級指標宏觀效益占0.20的權重，在評價目標政府滿意度時，宏觀效益占0.25的權重。

然后，專家根據項目在指標的完成情況，對項目進行打分，本文的指標體系是由定性指標和定量指標組成，由于定性指標的評價結果無法由具體的數字表示，可根據評價標準表3對定性指標的評價結果定量化進行打分。

表3　指標體系的評價標準

最后，運用TOPSIS法計算分析，得到項目在各維度下的評價得分，顯然，當項目在公眾滿意度和政府滿意度中的得分都最高時，其綜合評價績效才最高，基于此，建立非經營性項目績效評價的矩陣分析模型，如圖1所示，縱坐標為公眾滿意度的評價得分，橫坐標為政府滿意度的評價得分，非經營性項目績效水平分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ四個區域，Ⅰ區表示非經營性項目的綜合評價績效較高，Ⅱ、Ⅲ區次之，Ⅳ區表示政府和公眾滿意度都較低，即綜合評價績效較低。

（二）TOPSIS分析法

TOPSIS法是通過對指標體系的計算分析，得到項目在各目標維度下與正理想方案的相對貼近度，進而，評價出項目的優劣［10］。TOPSIS法的計算步驟為:

1.建立決策矩陣R，并對其標準化處理

2.構造加權規范化矩陣Vij

表4 各項目的評價結果

3.確定正理想解和負理想解

4.計算與正理想解和負理想解的距離［11］

5.計算相對貼近度Ci

上述計算得出的相對貼近度即為項目在各目標維度下的評價結果，進一步可根據每個項目的評價結果在矩陣分析模型中所處的區域（如圖1所示），可分析出各項目基于兩個目標維度下的綜合評價績效結果。

三、實例分析

項目A是北京市人民廣場項目是“十一五”期間政府重點投資建設項目，占地面積106公頃，總投資21650萬元，資金來源為北京市財政專項資金，該項目是為公眾提供一個休閑娛樂的綠色廣場，成為該區活動場所的中心和政府利民項目的重點。

項目B是上海市森林公園，占地面積126公頃，總投資30450萬元，資金來源為上海市財政專項資金，是該地區的綠色建筑的標志。

項目C是天津市奧林匹克公園，占地面積91公頃，總投資15330萬元，資金來源為天津市財政專項資金，該區活動場所中心。

邀請專家對三個項目進行評分，評價結果如表4所示。然后，運用TOPSIS法對評價結果進行分析。

一級指標　　二級指標　　三級指標　　項目A　　項目B　　項目C宏觀效益　　可持續發展　　對本地經濟可持續發展的影響U1　8　8　7項目滿足需求的可持續性U2　6　8　7促進就業增長情況U3　2　6　3與社會發展的協調性U4　6　8　8社會效益　　社會貢獻度　　文化交流活動比率U5　0.45　0.73　0.87對社會福利保障的貢獻度U6　8　6　4社會穩定性U7　7　6　3生活質量改善情況U8　6　9　7項目適用性　　滿足使用需要成功度U9　7　7　7社會公平性U10　8　8　4功能實現相符度U11　7　8　8生態效益　　環境影響　　空氣舒適度U12　6　9　5光環境情況U13　8　8　3綠化覆蓋率U14　0.28　0.67　0.18水污染處理率U15　0.78　0.80　0.82項目管理　　建設管理　　工期控制有效性U16　8　8　6費用控制有效性U17　8　7　5決策管理　　公眾參與度U18　4　6　4決策程序科學化U19　5　6　5

圖2　非經營性項目績效評價結果分析

首先，在目標公眾滿意度的維度下運用TOPSIS對三個項目進行評價分析，三個項目與正理想方案和負理想方案的距離分別為；

項目A、B、C的相對貼近度，即三個項目在目標公眾滿意度維度下的評價得分分別為；

然后，在政府滿意度的目標維度下運用TOPSIS對三個項目進行評價，

三個項目與正理想方案和負理想方案的距離分別為；

項目A、B、C的相對貼近度，即在政府滿意度的維度下項目的評價得分分別為CA=0.478，CB=0.797，CC=0.256

根據項目A、B、C在公眾滿意度和政府滿意度兩個目標維度下的評價得分，識別出三個項目在矩陣分析模型中的位置，即項目B在Ⅰ區，則可知項目B的公眾滿意度和政府滿意度都較高，項目A和項目C在Ⅲ區，即項目A的政府滿意度較高而公眾滿意度相對較低，項目C的公眾滿意度較高而政府滿意度較低，但A比C更遠離原點，因此，綜合兩個維度分析項目A要優于項目C，即對三個項目進行綜合評價分析結果為項目B最優，其次是項目A，最后是項目C。

四、結語

針對非經營性政府投資項目的投資效率不高、公共效益較低、社會滿意程度不高等問題，本文構建了具有非經營性特征的績效評價指標體系，并建立了一個在政府和公眾兩個評價目標維度下的評價體系。首先，非經營性指標體系是針對非經營性政府投資項目以滿足社會公共需求為目標的特點建立的，然后，評價體系是先由專家打分確定各指標在不同目標維度下的權重值，運用TOPSIS分析法計算出項目各維度下的評價結果，進一步的根據項目在兩個維度下的評價結果在矩陣分析模型中進行區域判別，得到項目基于兩個目標維度的綜合評價結果。該評價體系能夠更加科學的針對非經營性政府投資項目進行非經營性的分析，也能夠從政府和公眾兩個視角對非經營性政府投資項目進行綜合評價，從而，提供一種更加科學完善的非經營性政府投資項目績效評價體系，幫助政府更有效的提高非經營性政府投資項目的投資效益。

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［2］王祖和，周靜.基于AHP的綠色建筑評價體系研究［J］.建筑經濟，2013（11）.

［3］LiB，Akintoye A.An overview of publicprivate1partnership［J］.Public-private partnerships:managing risks and opportunities，2008:1.

［4］Yang Z.Creation research of foreign investment PPP operating modes in our country's urban water utilities based on public interest［C］//Information Management and Engineering（ICIME），2010 The 2nd IEEE International Conference on. IEEE，2010:628-625.

［5］王彥偉，臧寧寧.政府投資研發項目管理績效評價體系研究［J］.項目管理技術，2008（6）.

［6］Grimsey D，Lewis M.Public private partnerships:The worldwide revolution in infrastructure provision and project finance［M］.Edward Elgar Publishing，2007.

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［12］孫林.非經營性政府投資項目代建單位績效考核研究［J］.經濟研究導刊，2009（21）.

（責任編輯：王 荻）

Under the Perspective of Government and Public Performance Evaluation System of Non-operating Government Investment Project

WU Yun-na，MAO Chun-yu
（School of Economics&Business，North China Electric Power University，Beijing 102206，China）

For non-profit government investment projects is to meet the public demand as the main characteristics of the target，the paper constructs the evaluation index system as a non-operating characteristics，setting public satisfaction and satisfaction with the government target of two dimensions to make non-profit government investment a comprehensive evaluation of the project.First，using TOPSIS analysis method is to evaluate each dimension，and then based on a comprehensive analysis of the results of the evaluation matrix analysis model in two dimensions，we get a comprehensive evaluation of the nonprofit government investment projects in the public and the government two goals dimensions.Finally，we provide a more scientific and sound non-profit government investment project evaluation system.

non-operating government investment；public satisfaction；government satisfaction；TOPSIS analysis；evaluation system

F224.5

A

1008-2603（2016）03-0067-06

2016-04-21

烏云娜，女，華北電力大學經濟與管理學院教授，博士生導師；毛春宇，女，華北電力大學經濟與管理學院碩士研究生。