關于加強耕地保護的思考

張雅量

關于加強耕地保護的思考

張雅量

耕地保護關系到國家興衰的政治問題，耕地保護在維護國家安全，保證社會穩定方面具有極大的意義。本文從用途管制制度、占用耕地補償制度、基本農田保護制度及退耕地補貼制度等，對耕地保護制度現狀進行了分析。同時，從保護耕地的決策、保護耕地的目標體系等方面，全面分析了耕地保護存在的主要問題，進而在完善保護耕地體系、切實保護耕地工作力度等幾個方面，提出了保護耕地的建議。

耕地保護 法律制度 問題 建議

一、耕地保護制度現狀

（一）用途管制制度

耕地數量減少，主要源于各項經濟建設對耕地的占用以及農業生產結構調整對耕地的占用，因此，保護耕地最重要的措施就是對耕地轉為非耕地實行嚴格的限制。首先，國家實行嚴格的用途管制制度，通過制定土地利用總體規劃，限定建設可以占用土地的區域。其次，通過年度建設用地計劃，控制各項建設占用耕地的數量。再次，農用地轉為建設用地要報省級以上人民政府批準。通過這些具體的制度把各項建設占用耕地的數量降到最低程度。

（二）占用耕地補償制度

《土地管理法》規定，非農業建設項目經批準占用耕地的，必須按照“占多少，補多少”的原則由占用耕地者負責開墾出與所占耕地數量和質量相當的耕地，沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專項用于開墾新的耕地，以實現耕地占補平衡。

（三）基本農田保護制度

基本農田是根據一定時期人口和國民經濟對農產品的需求以及對建設用地的預測而確定的需要重點保護的耕地。《土地管理法》規定，在土地利用總體規劃期內，未經國務院批準，任何單位和個人不得占用基本農田。

（四）退耕補貼制度。

對于因生態建設退耕和災害毀損等原因減少的耕地，國家從中央收繳的土地有償使用收益中，對退耕和災毀耕地較多的省、區予以開墾耕地經費上的補貼。

二、耕地保護存在的主要問題

（一）保護耕地的決策存在很大局限

目前，保護耕地決策基本上沿用計劃經濟年代的決策模式，保護耕地的目的還是局限于解決土地資源短缺問題，所以，多年來保護耕地工作一直圍繞“一要吃飯、二要建設”的思路來開展。伴隨這一思路，土地規劃、計劃管理、占補平衡等舉措應運而生，這些措施對保護耕地確實發揮了很大作用，但并未能從根本上遏制住地方政府違法的沖動，甚至還出現了諸如土地投資強度不高、土地投入產出比嚴重失調、水土流失嚴重、土地荒漠化加劇等問題。

（二）保護耕地的目標體系沒有完全建立

目前，我國已經頒發了《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》等規定，建立了一定的保護耕地的目標體系。但是長期以來，地方黨委、政府的考核主要是以GDP為核心的政績考核，這一考核體系明顯缺乏保護耕地因素，導致耕地的粗放利用，各種建設項目大量占用耕地，退耕還林也占用耕地，耕地保護責任難以得到有效落實，耕地保護目標任務十分艱巨。

（三）保護耕地的規劃不夠科學

我國目前尚未制定較為科學的區域經濟發展規劃，不管發達地區還是欠發達地區，都不切實際地一味發展工業，而不考慮是否利于生產要素的科學、合理、高效配置，更不利于耕地保護。由于目前地方財政收入來源相對封閉，財政轉移支付制度不夠完善，不發達地區還不能分享發達地區工業化發展成果，因而不得不走工業化發展道路，導致產業結構雷同、發展層次低、惡性競爭等問題接踵而至，浪費土地也成為難以避免的事實。這樣就直接影響了土地規劃的編制與實施，導致出現土地規劃與其他規劃相互不能銜接的問題。

（四）對已發生的土地質量退化和土壤污染缺乏有效的救濟手段和治理措施

據有關資料，近年來，我國普遍性的耕地質量下降主要表現在四個方面：第一，水土流失嚴重；第二，耕地沙化、鹽堿化嚴重；第三，耕地污染嚴重；第四，掠奪式土地利用。

三、保護耕地的建議

（一）建立完整的保護耕地法律體系

首先，要制定更加嚴格的保護耕地的法律法規。修改和補充耕地保護的法律條款，在加強保護耕地數量的同時，加強對耕地質量保護的力度，增加有關土壤污染防治、治理的規范，將現在耕地保護以數量保護為主的做法變為數量保護與質量保護并重，為今后耕地的質量保護提供直接的法律依據。

（二）嚴格實施土地利用總體規劃，從嚴控制用地規模

確保耕地總量不減少，主要是嚴格控制城市建設用地規模。城市建設用地規模應當符合國家規定的標準，充分利用現有建設用地，不占或者盡量少占農用地。城市總體規劃以及村莊和集鎮規劃，均應與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模，不得突破土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。

（三）切實加大耕地保護工作力度，堅決守住18億畝這條紅線

嚴格執行基本農田保護制度。一是不準除法律規定的國家重點建設項目之外的其他非農業建設占用基本農田；二是不準以生態建設、退耕還林為名將平原地區等耕作條件良好的基本農田納入退耕范圍、違反土地利用總體規劃隨意減少基本農田面積；三是不準占用基本農田進行植樹造林，發展林果業和其他種植業；四是不準以農業結構調整為名在基本農田上挖塘養魚、養殖畜禽以及其他嚴重破壞耕作層的生產經營活動；五是不準占用基本農田進行綠色通道和綠化隔離帶建設。

強化基本農田保護監管制度加強土地變更調查和衛星遙感檢測，加大土地整理復墾補充耕地的力度提高耕地質量。嚴格按照“誰破壞、誰復墾”，加大土地整理復墾補充耕地的力度，穩定耕地特別是基本農田面積，提高耕地質量。

（四）切實保護耕地，節約集約用地

堅守耕地紅線，必須大力推進節約集約用地。按照“管住總量、嚴控增量、盤活存量、節約集約”的原則，充分利用閑置土地，提高土地利用效率，保障必要的建設用地。建立完善節約集約用地的標準體系，認真落實土地管理經濟調控政策。全面落實調整新增建設用地土地有償使用費，提高城鎮土地使用稅以及將土地出讓收入納入地方財政預算等各項規定，充分發揮市場機制配置資源的基礎性作用。

（五）提高技術手段，加強耕地質量保護

耕地質量保護和數量保護密切相關，在農產品數量既定的情況下，耕地質量的好壞在一定程度上決定著農業生產對耕地數量的需求，直接影響農業生產的發展。為了保護耕地，防止土地質量下降，要采取以下幾項措施：一是防止水土流失；二是防止耕地鹽堿化；三是防止耕地污染；四是保護耕作層。

土地是民生之本、發展之基、財富之母。土地問題事關國家糧食安全，事關經濟社會可持續發展，事關社會穩定和國家長治久安，保護耕地是我們需要長期堅持的一項國策。“國家興亡，匹夫有責”，作為國民一份子，本文僅以一己之見對保護耕地談談想法，還需社會各界有識之士共同舉力，謀劃、保護好我們僅存的耕地資源，更好地開發利用我國的耕地資源，促進經濟發展，盡早實現國家強盛、人民富裕。

（作者單位為朝陽市公共資源交易中心）

［1］ 鮑海君.土地整理與耕地保護［J］.中國地質大學學報（社會科學版），2007（06）.

［2］ 邵建英，陳美球.耕地保護的外部性分析［J］.廣東土地科學，2006（03）.

［3］ 劉宏業.論城市化建設與耕地保護［J］.河北建筑工程學院學報，2007（03）.