強化水利國有資產管理與預算管理初探

陳德柱，曲　楠

強化水利國有資產管理與預算管理初探

陳德柱，曲楠

（水利部海河水利委員會，天津300170）

通過對水利國有資產管理和行政事業單位預算管理的現狀與問題分析，提出強化水利國有資產管理與預算管理的應對措施。

資產管理；預算管理；水利

水利國有資產是指國家以各種形式投資及其收益、撥款、接受捐贈、憑借國家權力取得或者依據法律認定的，由水利單位占有、使用、經營的各種形態的財產或財產權利。水利國有資產既是國有資產的重要組成部分，又是水行政主管部門履行職責、保證以水資源可持續利用支撐國民經濟和社會可持續發展得以實現的重要物質基礎。

繼部門預算、國庫集中支付和政府采購“三大改革”之后，國有資產管理成為改革關注的重點。國有資產管理相對滯后，已經影響了財政改革的進一步深化。2006年5月，財政部公布了《行政單位國有資產監督管理暫行辦法》和《事業單位國有資產監督管理暫行辦法》（以下簡稱兩個《辦法》）。兩個《辦法》明確提出，行政事業單位國有資產管理活動應當遵循資產管理與預算管理相結合的原則。而現行的行政事業單位預算管理無論在編制還是在執行環節，都與現有資產運作和管理存在一定程度的脫節現象，缺乏科學性和規范性。因此，對水利國有資產管理與預算管理進行研究，以期提升水利國有資產與預算管理水平。

1　水利國有資產管理和行政事業單位預算管理的現狀與問題分析

1.1水利國有資產管理現狀分析

（1）資產管理責任意識有待加強。實際工作中，資產管理的重視程度有待加強，資產管理的宣傳力度有待進一步強化。①管理認識上存在誤區，認為資產管理是單位領導和資產管理者的責任，忽視了資產使用人的責任，不少資產使用人對資產的保管、使用責任心不強，造成辦公設備損壞、丟失。②一些單位房屋出租存在未履行審批手續的現象。③個別單位的資產報廢、出售不辦理有關手續，形成事實上的盤虧。

（2）資產管理人員素質有待提高。自兩個《辦法》頒布以來，國家陸續出臺了國有資產的相關配套制度，資產信息化的管理手段不斷強化，這對資產管理人員的綜合管理能力提出了更高的要求。從行政事業單位水利國有資產專業管理隊伍來看，資產管理人員只能應付日常的國有資產登記、核對、處置上報和管理任務的上傳下達，對建立資產使用效益評價機制及進行行政事業單位國有資產監管等方面的工作開展就心有余而力不足。按照國有資產管理機構及職責的要求，應當在財務部門內部設置國有資產管理機構或崗位，配備專人負責國有資產管理工作。但鑒于目前水利行政事業單位機構設置和編制人數的限制，許多單位資產管理崗位人員配備不齊且不固定，人員變動較大，資產管理業務不熟悉，資產管理專業化水平不高。

（3）部分事業單位對所屬企業監管不到位。受工作目標考核影響，一些企業會計核算不規范，收入與成本不配比、成本核算不實，內部控制制度不健全，發生重大事項不向出資人報告，事業單位疏于對所屬企業的監管或缺乏監管手段。甚至個別企業還存在出資資本不實，出資資本長期不到位的現象。

（4）報廢處置的設備缺乏技術鑒定。有的單位在對擬報廢處置的設備審批過程中，僅對所屬單位上報材料的完整性、合法性、合理性進行審核，不少報廢的設備缺乏專家鑒定，資產處置缺乏公平、公正性。

同時，水利國有資產管理體制與運行機制上存在著事、企不分，監管與運營職責不清；財務管理與資產管理制度缺位；企業管理體制落后、投融資能力弱等問題。另外，國有水利經營性資產規模小、布局結構不合理。在資產配置環節，由于缺乏必要的審批控制，資產配置存在較大的隨意性，超編、超標現象嚴重；基礎管理工作比較薄弱；部門、單位之間資產配置不公平，誰占有的資產存量越大、誰獲取的預算資源就越多的現象十分普遍。

水利國有資產管理的以上現狀，對預算管理工作形成了極大的制約，具體表現在：

（1）資產管理無法滿足預算支出績效考評的需要。開展預算支出績效考評，要求準確計量為完成績效目標耗費的所有成本，包括資產的耗費。由于資產管理弱化，加之現有財務會計制度的缺陷等原因，目前我們還不能準確核算單位提供公共服務所耗費的成本情況，影響了預算支出績效考評的準確性。

（2）資產管理還沒有形成實物配置標準、費用定額和預算定額的有機結合。

1.2行政事業單位預算管理現狀分析

經過多年來的部門預算改革，預算管理工作模式已經發生了重大變化。預算管理不再是僅憑財務部門自己努力就能完成的工作，而是需要與業務部門、資金使用者、其他相關管理部門相互合作、相互配合才能完成的任務。這些部門、單位對預算的責任更大。如，在項目預算編制上，由資金使用單位、部門先提出申請，編制項目任務方案；在預算執行上，資金使用單位、部門和人員是直接的執行者和管理者，相當部分的費用支出財務部門往往是在發生支出后才知道結果。

1.3問題分析

綜合以上分析，本研究認為水利國有資產管理以及預算管理有以下3個問題需要展開進一步研究。

（1）有些單位和部門，對各項水利事業需要分別投入多少數量的資產沒有準確的界定和掌握，在進行項目預算時，大多憑經驗和估測。

（2）水利國有資產重投入輕管理。水利國有資產的形成需要有相應的資金保證，由于公益水利活動的排他性和非競爭性，財政部門一般會盡可能地滿足所需資金需求。但是，一旦資金被撥付給水利部門后，其使用過程的管理以及使用之后的處置卻存在一定程度的漏洞。2007年上半年的資產清查中，就發現了相當數量的長期掛帳損失，充分說明水利國有資產投入以后的管理相當薄弱。

（3）水利部門的預算與績效考核脫節。目前經營性資產的績效評價比較規范，可根據財政部2001年發布的“水利管理行業企業績效評價標準值”（大型企業）來進行，但行政事業性資產的績效評價由于其產出不易計量，還缺乏一套符合水利特點的預算項目績效評價指標體系，所以項目評價只能從預算基礎工作、預決算之間差異、預算支出的合理性、預算批復程序的合規性等方面來進行。

2　強化水利國有資產管理與預算管理的應對措施

2.1加大資產管理的宣傳和培訓力度

加大資產管理的宣傳和培訓力度，強化全員的參與意識，使得全委上下人人樹立資產管理意識，自覺遵守資產管理制度，維護資產的安全高效，形成良好的資產管理氛圍。具體做法是將近年頒布的資產管理辦法發布在內部信息網絡平臺上，讓大家充分了解文件、掌握政策，加大資產管理方面的宣傳報道力度。加大國有資產管理業務培訓工作力度，進一步提高水利國有資產管理人員的業務素質。

2.2建立健全資產管理與預算管理相結合機制

水利事業性活動的業務性較強，并且各項業務相對獨立。因此，可以借鑒作業預算的做法，在衡量每項業務活動需要投入多少資源（即作業動因率）的基礎上，根據活動的產出要求決定資源投入。

加強資產管理與預算管理相結合研究，合理確定資產總量、增量、預算保障能力以及與單位自身履行職能的需要，為海委機構能力建設提供堅實的物質支撐和服務。①結合實際，要深刻了解國家關于水利事業發展的方針政策，深刻了解水利行業發展的規律與特點，深刻了解各項財政資金管理的規定，配合水利部做好事業單位資產配置標準研究和制定工作；②在部門預算的新增資產審核環節，依據財政部印發的《中央行政單位通用辦公設備家具購置費預算標準》審核資產購置預算；③進一步規范資產處置管理，推行資產處置進場交易，利用中央級行政事業資產處置平臺促進廢舊電子設備再回收，按規定督促上繳資產管理事項收入，并按規定將其收支編入部門預算。

2.3進一步規范國有資產管理事項審核審批等管理

加強資產管理重點環節監管工作，進一步規范資產事項審核審批的事前、事中和事后管理。①建立重要資產管理事項事前通氣制度，各單位重大投資事項事前要與企業主管部門及時通氣，以便于在政策上把關。②要抓好事中集體決策、可行性研究、資產的公開處置等制度的落實工作，嚴格按照制度操作。引入專家評審機制，確保資產使用、處置環節的公平、公正、公開，有效提高資產管理的科學性。③建立對已審批事項的事后追蹤問效制度。對審批事項進行后續檢查，督促有關單位完成已審批的資產管理事項的賬務處理等后續工作。

2.4繼續加強對事業單位投資企業的監管工作

進一步加強對外投資的規范管理，突破管理形式和運行機制，改變以往的運行模式，落實水利部對外投資的指導意見，提高企業經營管理水平。①逐步建立健全分級負責、權責對等的事業單位所辦企業監管體制和運行機制；②建立企業重大事項的審批、備案和集中報告制度，督促事業單位切實履行出資人職責，進一步理順事業單位與所辦企業的關系；③繼續開展企業績效評價及企業經營業績考核，考核結果與人事部門的年終考核、與企業負責人的年薪緊密關聯，初步建立起企業負責人獎懲機制，促進企業的健康發展；④加強對企業內部法人治理結構、財務管理和風險控制的指導工作。

TV-9；F407.9

A

1004-7328（2016）04-0065-03

10.3969/j.issn.1004-7328.2016.04.021

2016—03—10

陳德柱（1964—），男，高級經濟師，主要從事水利財務管理工作。