PPP模式研究及其對我國水利基礎設施建設的啟示

周　玄，王　通

PPP模式研究及其對我國水利基礎設施建設的啟示

周玄1，王通2

（1.水利部海河水利委員會，天津300170；2.中原工學院法學院，河南鄭州451191）

通過對國內(nèi)外有關PPP模式文獻的歸納總結，得出PPP模式的基本結構，進而分析了應用PPP模式的優(yōu)點和面臨的難點，結合我國現(xiàn)階段PPP模式的發(fā)展特點和相關成功案例，提出了水利基礎設施建設應用PPP模式的建議，對我國水利事業(yè)發(fā)展具有一定的參考意義。

PPP模式；融資；水利建設

1　PPP模式綜述

PPP是英文Public-Private Partnerships的簡寫，字面直譯是公私伙伴關系，也稱PPP模式或PPP融資（本文稱PPP模式）。

1.1國外論述

關于PPP模式的概念，英國財政部《公私伙伴關系——政府的舉措》（2000年出版）提出PPP模式包含3個主要內(nèi)容：國有行業(yè)中引入私人部門所有制；鼓勵私人投資，利用私人部門的管理技術優(yōu)勢和財力支持來鞏固公共項目；擴大政府服務的出售范圍，開發(fā)政府資產(chǎn)的商業(yè)潛能［1］。

加拿大PPP國家委員會認為PPP模式是公共部門和私人部門之間的一種合作經(jīng)營關系，它建立在雙方各自經(jīng)驗的基礎上，通過適當?shù)馁Y源分配、風險分擔和利益共享機制，最好地滿足事先清晰界定的公共需求［2］。

歐盟委員會在《公私伙伴關系與共同體公共合同與特許法律綠皮書》（2004年發(fā)布）中指出PPP模式是指公共部門與私人部門之間的一種合作關系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項目或服務［2］。

1.2國內(nèi)論述

我國對PPP模式的研究歷時較短，但近些年相關的研究大幅增加，財政部政府與社會資本合作中心（PPP中心）副主任焦小平認為，PPP不僅是政府的融資手段，更多的是一種公共產(chǎn)品公共服務新的市場供給方式；著名PPP和項目管理專家王守清教授認為，PPP模式就是政府將某些專業(yè)領域的事情交給最擅長的企業(yè)，從而發(fā)揮企業(yè)的能動性和創(chuàng)造性；中國投資協(xié)會副會長袁英華認為，PPP模式有利于盤活社會存量資本，激發(fā)民間投資活力，緩解財政支付壓力，同時也有利于政府更好轉(zhuǎn)變職能，推進財稅體制改革。

經(jīng)過對PPP模式的相關文獻歸納，總結得出：目前多數(shù)學者認為PPP模式的概念有廣義和狹義之分，廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的合作關系［3］；狹義的PPP模式則指各種公私合營項目投資建設模式，主要包含BOT、TOT、DBFO等模式，見表1。這里主要討論的是狹義的PPP模式。

表1　PPP主要模式及內(nèi)容

2　PPP模式的基本結構

PPP模式的組織結構比較復雜，沒有一個固定的標準形式，無論國內(nèi)外對PPP的理解有何不同，但PPP模式是一個基于政府組織和社會資本共同參與并且參與各方均能取得收益的融資模式，這一點是沒有爭議的。如圖1所示，政府組織和社會資本在特許經(jīng)營協(xié)議下共同出資參與成立PPP項目公司，公司通過金融機構（可以由政府組織提供擔保）融資貸款，經(jīng)過前期咨詢和建設，項目完工后由運營商（可以是PPP項目公司或者委托的運營公司）在特許經(jīng)營協(xié)議的范圍內(nèi)對社會提供公共服務，同時接受政府組織和社會監(jiān)管機構的監(jiān)督約束，由社會公眾（消費者）提供消費支出，最終收益共享。

圖1　PPP模式的基本結構及項目運營流程

3　PPP模式的優(yōu)勢和難點

3.1優(yōu)勢

PPP模式是一種政府組織和社會資本之間資源優(yōu)化的項目運作模式，相對于傳統(tǒng)的政府主導的投資模式有著許多優(yōu)勢：①有效減輕政府組織的財政負擔，政府組織通過授予特許經(jīng)營權與社會資本合作開展公共基礎設施建設，較大程度上可以減輕政府組織的財政負擔；②公共基礎設施竣工后交給更為專業(yè)的運營公司來管理，必將使運營公司積極提高資金使用效率和社會綜合管理水平，使公共基礎設施發(fā)揮更大的社會效益和經(jīng)濟效益；③政府組織與社會資本合作，可以給予社會資本更多的政策支持和貸款擔保等優(yōu)惠條件，為社會資本參與基礎設施建設、提高盈利水平提供保證；④政府組織將部分基礎設施的建設和運營交給社會資本運作，可以騰出更多的精力，更好地履行公共服務和社會監(jiān)管職責。

3.2難點

由于PPP模式比較復雜、項目涉及的金融資本比較大而且建設運營期限較長，其運營存在著一些難點：①資金管理方面，PPP項目的建設資金較大，需要多種渠道籌集，而且不同資金的融資成本也不盡相同，因此要在統(tǒng)籌兼顧好資金使用效率的同時提高資金的風險控制水平；②運營監(jiān)管方面，PPP項目的許可經(jīng)營期限一般較長，運營商要積極地做好社會服務，同時要做好公司的效益管控，如果運營商管理不善，勢必影響公共服務質(zhì)量，因此政府組織要全程監(jiān)管項目的建設和運營，以確保充分發(fā)揮其社會公共服務職能。

4　我國現(xiàn)階段PPP模式的特點

從20世紀80年代起，一部分外資開始進入我國，參與公共基礎設施建設，我國就開始進入PPP模式的探索階段。歷經(jīng)30年的探索，積累了豐富的實踐經(jīng)驗，近幾年PPP項目開始進入新的熱潮。2013年，中共十八屆三中全會決定允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營；2014年，國務院印發(fā)《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，提出要建立健全政府和社會資本合作（PPP）機制；2014年，財政部發(fā)布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（以下簡稱《通知》），提出PPP模式是指在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。2014 年12月，財政部政府和社會資本合作（PPP）中心成立，標志著我國對PPP模式的探索已經(jīng)進入到制度和體制建設階段。

《通知》對PPP模式進行了描述：PPP模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。同時，指出了目前適用于PPP模式的范圍：城市基礎設施及公共服務領域，優(yōu)先選擇收費定價機制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目［4］。

從目前我國PPP模式的最新規(guī)定來看，我國的PPP模式主要是BOT模式。相對于其他模式來說，較為傳統(tǒng)的BOT模式也有著自身的特點，更符合我國國情和實際情況：一方面政府組織除提供政策和資金支持以外，更主動地參與到項目的前期咨詢、建設運營等各個環(huán)節(jié)，并且主動承擔一部分風險，降低了社會資本的風險度；另一方面對于一些公益性程度高、后期收益較低的項目，政府會為企業(yè)提供一定的財政補助，用于彌補差額。也就是說，在政府組織降低財政壓力同時社會資本也減少了風險。

5　我國PPP模式應用案例簡述

5.1深圳沙角B電廠

深圳沙角B電廠是深圳經(jīng)濟特區(qū)電力開發(fā)公司（深圳市能源集團有限公司前身）與香港合和電力（中國）有限公司于1985年合作興建的，裝機容量為2×35萬kW，1988年正式投入商業(yè)運行。1999年，項目運營10年后移交深圳市廣深沙角B電力有限公司，目前深圳能源集團股份有限公司和廣州發(fā)展實業(yè)控股集團股份有限公司分別持有其64.77％、35.23％的股權。

項目合作期間，前期和建設時由雙方共同負責融資和建造，運營時由香港合和電力（中國）有限公司獨立負責，整體收益率在38％左右。該項目是我國第一個PPP項目，屬于傳統(tǒng)的BOT項目，合作期間引進了很多先進的技術和管理經(jīng)驗，取得良好的經(jīng)濟效益和社會效益。

5.2北京地鐵4號線

北京地鐵4號線于2004年開工，2009年通車試運營，工程總投資157億元，由京投公司（北京市政府國有獨資企業(yè)）出資2％、香港地鐵公司和首創(chuàng)集團分別出資49％，三者共同組建了京港地鐵公司（PPP項目公司）。建成通車后，京港地鐵公司負責運營管理和部分資產(chǎn)的更新維護，通過地鐵票款和商業(yè)經(jīng)營取得收益，30年（2009—2039年）特許經(jīng)營期后，將按照約定分別移交給北京市政府有關部門和4號線公司［4］。

該項目是我國城市軌道交通領域的首個PPP項目，也是我國探索PPP模式的一次新的突破，不僅減輕了政府組織的投資壓力，也提升了城市基礎設施建設主體的多元化，引入競爭機制，提升了管理和服務水平。目前，北京地鐵4號線日均客流量已超過100萬人次。從實際運營情況來看，該項目實施效果良好。

6　我國水利基礎設施建設引入PPP模式的建議

近年來，我國加快水利改革發(fā)展步伐，2014年水利建設投資達到4 881億元，其中中央投資1 627億元，剩余資金除地方投資、社會投資之外大部分是銀行貸款。2014年，國務院確定在“十三五”結束前，我國要開工建設172項重大水利工程，今后一段時期，水利基礎設施建設資金需求量更大，資金缺口壓力也會更大。因此，要積極引入PPP模式，大力吸引社會資本投入。

由于水利基礎設施建設相對于其他行業(yè)具有很強的公益性，且投入資金大、建設周期長、盈利水平比較弱，目前主要以政府主導的投資模式社會資本參與度不高，因此要順利推行PPP模式就要從以下幾方面努力：

（1）提高資金支持力度。水利基礎設施建設占用資金大、時間長，政府要積極拓寬社會資本的融資渠道，降低融資成本，減輕企業(yè)在還貸方面的壓力。

（2）加大政策支持力度。積極利用建設用地政策、金融政策和稅收政策向社會資本提供更大的優(yōu)惠力度，提高參與水利基礎設施建設的積極性。

（3）合理劃分項目內(nèi)容。對于水利基礎設施建設中運營收益較高的部分，合理分配收益；對于收益一般但社會公益較高的部分，可以不參與收益分配或給予適當?shù)难a貼。

（4）在選取合作的社會資本時，要充分考核其治理結構、專業(yè)水平、經(jīng)營業(yè)績和誠信記錄等，同時要全程參與合作過程，強化監(jiān)督管理，確保水利基礎設施運營期間充分發(fā)揮公共服務職能。

（5）做好風險管控。水利基礎設施建設投資成本高，融資風險較大，參與合作的雙方要建立合理的風險分擔機制，同時政府組織做好在社會資本違約時能及時做好接手和后續(xù)的運營管理工作。

（6）靈活運用PPP模式。由于我國各地水資源分布不均、水情不同，各地的融資環(huán)境也不盡相同。因此，在研究PPP合作協(xié)議時要靈活運用，確保項目發(fā)揮積極的經(jīng)濟效益和社會效益。

2015年5月，國家發(fā)改委、財政部、水利部聯(lián)合發(fā)文，確定黑龍江奮斗水庫等12個項目為第一批社會資本參與重大水利工程建設運營試點項目，這必將為PPP模式在水利基礎設施建設的應用提供寶貴的實踐經(jīng)驗。

［1］朱占波.城市生活垃圾處理的公私合作（PPP）模式研究［D］.重慶：重慶大學，2008.

［2］張衛(wèi)山.論中國公共基礎設施公私伙伴關系的民法調(diào)整［D］.長沙：湖南大學，2011.

［3］韓晴.國外基礎教育公私合作研究及啟示［D］.南京：南京師范大學，2011.

［4］郭上.北京地鐵4號線PPP模式案例分析［J］.中國財政，2014（9）：32-33.

TV-9；F407.9

A

1004-7328（2016）04-0068-03

10.3969/j.issn.1004-7328.2016.04.022

2016—03—10

周玄（1985—），女，經(jīng)濟師，主要從事水利財務管理工作。