淺談行政復議前置制度的重構

姜睿雅

（中共煙臺市委黨校，山東 煙臺264000）

淺談行政復議前置制度的重構

姜睿雅

（中共煙臺市委黨校，山東 煙臺264000）

行政復議前置制度的重構是行政復議體制改革的重要任務。針對目前我國行政復議的基本國情，要從設立復議委員會制度、廢除行政復議機關在行政訴訟中作被告等方面展開重構。

行政復議;行政訴訟;前置

行政復議和行政訴訟都是解決行政糾紛的重要途徑，二者功能的合理配置直接關系到行政救濟的效率和社會的穩定。但是，由于目前我國行政救濟制度設置的不合理，公民信訪不信法，進行行政復議體制改革迫在眉睫。

1 行政復議前置制度概述

行政復議前置制度的含義:所謂復議前置是指公民、法人或者其他組織對法律、法規規定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟途徑時應當選擇先向行政復議機關申請復議，對行政復議決定不服的，才可以向人民法院起訴。本文所稱行政復議前置原則是指行政復議前置的常規化，即只要提起行政訴訟的案件必須經過行政復議，當事人沒有相應的選擇權，只能按照程序進行救濟。

2 我國行政復議前置的現行規定

行政復議前置涉及行政復議與行政訴訟的銜接關系問題，我國行政訴訟法以及相關的法律法規對行政復議與行政訴訟銜接的規定具體分為以下幾種類型：

2.1 自由選擇型

是指公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵害其合法權益時，可以選擇行政復議，也可以不經復議直接向人民法院提起訴訟，即使經過復議的案件，如果不服復議結果仍然可以再提起訴訟。

2.2 復議前置型

是指行政復議應當作為行政訴訟的先行程序,即政訴訟的提起必須以經過行政復議程序為前提條件。[1]之所以要設置復議前置這樣的模式，是因為對于專業性和技術性很強的某些行業和領域內發生的行政爭議，由于行政機關具備相關的專業技術、設備和人員，所以能夠更為迅捷、快速的解決問題和爭議。

2.3 復議終局型

是指行政相對人就特定行政爭議向行政復議機關申請復議后,該行政復議機關作出的復議決定為終局性的,行政相對人必須遵從,不得再提起訴訟。[2]行政復議終局屬于法律的絕對保留事項，只能由全國人大及其常委會所制定的法律來加以規定。它可以具體劃分為單一性復議終局和選擇性復議終局兩種情形。所謂單一性復議終局，是指行政相對人對具體行政行為不服,只能通過行政復議進行救濟,對于行政復議機關作出的復議決定只能遵從,即使不服也不得提起訴訟。而第二種復議終局類型是選擇性復議終局。它規定，對于行政復議和行政訴訟這兩種爭議解決方式，行政相對人可以根據自己的需要，自由的選擇其中之一，但是，一旦選擇了行政復議，則不能對行政復議不服，再行提起訴訟，這種規定就客觀上造成了行政復議成為終局裁決的效力。

2.4 徑行起訴型

這種模式屬于法律的例外規定，即如果對于行政機關作出的具體行政行為不服，行政相對人可以直接向法院提起行政訴訟，從而維護自己的合法權益。在徑行起訴模式下，法院沒有規定行政相對人可以自行選擇提起行政訴訟或是行政復議，徑行起訴中，沒有關于行政復議前置的規定，但它規定行政相對人可以向法院提起行政訴訟。

3 行政復議前置制度之構建

3.1 實行行政復議前置原則的必要性

之所以要實行復議前置是因為我國現行復議前置制度存在很多的缺陷。

3.1.1 類型較多，復雜混亂

法律法規都規定了行政相對人維護合法權益的救濟類型，看似非常明確和清晰，實則非常混亂。原因在于我國法律法規較多，就目前我國的法制環境而言，當行政相對人的合法權益受到侵害時，不可能迅速而又正確的找到相應的救濟途徑，一旦行政相對人選擇錯誤，一是會增加當事人的救濟成本，二是會拖延救濟時間，降低了解決糾紛的效率。

3.1.2 兩者有先后之分，影響了各自救濟功能的發揮

選擇何種救濟方式實質是選擇行政手段解決還是司法手段解決的問題。新體制的設立應當涵蓋兩種手段，窮盡救濟途徑。在自由選擇型和徑行起訴型之中，行政相對人都可以不經復議直接起訴，這樣一來，行政手段就無法發揮其職能，畢竟對于一些特殊領域其專業性和技術性較強，由專業的工作人員主持復議工作，可能就可以把糾紛消滅在萌芽狀態，也不必走上訴訟之路；在復議終局型中，經過復議的案件即發生法律效力，也不能再提起行政訴訟，實質是剝奪了行政相對人的訴權，也違背了司法最終解決原則。同時，也為行政機關濫用權力提供了便利條件，最終使行政復議制度形同虛設，無法發揮其行政救濟和行政內部監督的功能。

3.1.3 兩者的受案范圍不一致，導致救濟手段無法對接

行政復議的受案范圍要大于行政訴訟的受案范圍，實踐中，部分不屬于行政訴訟受案范圍而可以提起行政復議的行政爭議會因此只能采取行政復議的方式解決，使得行政復議成為事實上具有終局效力的裁決。

3.2 實行行政復議前置原則的配套機制改革

行政訴訟實行行政復議前置原則，進行行政糾紛一律復議前置制度改革，不可能是單兵突進，必須對行政復議體制全面改革，其中最重要的就是設立復議委員會制度和廢除復議機關在行政訴訟中作被告的規定。

3.2.1 設立復議委員會制度

設立復議委員會制度對確保復議決定的公正性起著至關重要的作用，并且我國的專利復審委員會、商標復審委員會在實際運行中也發揮了重要的作用。對于復議委員會的設立，其成員可由本部門實際經驗豐富的公務人員以及聘請非公務人員即社會中比較公正有威望的人士、專家學者以及法律人士共同組成，其中非公務人員的比例不得少于三分之二，以確保公正。行政復議委員會的職責就是受理復議申請、審查被申請的具體行政行為的適當性和合法性，并據此作出初步的復議決定。這個決定，應當送交行政復議機關的負責人簽署后，以行政復議機關的名義作出復議的最終決定。在這個過程中，行政復議負責人只有基于重大的政策考量才允許改變初步決定，并且要在復議決定書上說明理由。這種改革模式符合復議公正的要求，使得復議機關增強了相對獨立性和專業性，又考慮到了行政領導負責制的影響，沒有沖擊到現有的機構改革活動。可以說,這種新型的行政復議委員會模式是一種適應行政復議制度司法化發展方向的、適合我國國情的并且具有較大可行性的改革模式。[3]

3.2.2 廢除行政復議機關在行政訴訟中作被告的規定

我國《行政訴訟法》第 25條 ：“經復議的案件，復議機關決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關是被告；復議機關改變原具體行政行為的，復議機關是被告。”正是因為這一規定，復議機關抱著“都是一家人，多一事不如少一事”的心態作出復議決定，使得維持的案件在復議案件中占比較重，未能充分發揮行政復議的高效、便捷和專業的功能以及對行政案件內部監督的作用。另外，行政復議的解決爭議救濟制度的性質，決定了復議機關帶有準司法性質，要在復議活動中處于居中裁判的位置。直接將行政復議機關的行為納入法院司法審查的做法，忽視了行政復議行為與行政訴訟行為同樣具有居中裁判的本質屬性，與法理不符。 如果廢除行政復議機關在行政訴訟中作被告的規定，這就涉及到復議決定效力的問題。據此，應當立法規定，對于行政爭議，如果爭議雙方中有任何一方不執行行政復議決定所規定的義務，則另一方有權向法院申請強制執行，法院也應當根據當事人的申請予以執行。相反，如果爭議雙方均未在法定期限內提起行政訴訟，則行政復議決定發生法律效力。

總之，在行政復議前置問題上，正確梳理行政訴訟和行政復議的先后關系，重構目前的行政復議前置模式，對于行政爭議的解決和社會大局的穩定都具有重大的現實意義。要結合我國目前的實際國情和司法發展方向，完善相關制度，彌補制度缺陷，循序漸進，穩步發展。

［1］楊海坤,章志遠.中國行政法基本理論研究[M].北京:北京大學出版社,2004：508.

［2］祝賀.行政復議與行政訴訟銜接問題的研究[D].廣西:廣西民族大學,2013：7.

［3］劉飛.行政復議體制改革的模式及路徑探析[J].前沿,2007（9）.

［4］郜風濤，主編.行政復議法教程[M].中國法制出版社,2011：374.

［責任編輯：李書培］