高速鐵路站區土地綜合開發方案探討

付良玉 焦道娟

(中鐵二院工程集團有限責任公司， 成都 610031)

高速鐵路站區土地綜合開發方案探討

付良玉 焦道娟

(中鐵二院工程集團有限責任公司， 成都 610031)

高速鐵路提高了區域整體的可達性，增進了城市與區域之間人才、信息、資本的流動，對振興地方經濟有著重要的催化和促進作用。但高速鐵路的建設和運營耗資巨大，存在較大資金虧損，融資難度較大。為促進鐵路的可持續發展，吸引社會資本投入鐵路建設，文章從站區土地綜合開發彌補鐵路虧損的角度進行分析研究，以川南城際鐵路沿線站點土地綜合開發為例，提出站區土地開發業態、開發規模、建設時序、投融資模式的綜合開發方案，以綜合開發效益彌補鐵路虧損，外部效益內部化，為鐵路建設的可持續發展奠定堅實的基礎。

高速鐵路； 虧損 ； 綜合開發； 可持續

1 引言

高速鐵路具有速度快、運輸能力大、安全性能高、環境污染小的特點，是國家重要的基礎設施和民生工程，是資源節約型、環境友好型運輸方式。早在2000年，中國政府為建設跨世紀的現代鐵路，提出了加快改革與發展的總體目標和基本思路，即“一個目標，兩大任務，三個立足”。其中“兩大任務”，一是加快鐵路建設，擔負起拉動國民經濟發展的重要責任；二是實現扭虧增盈，成為我國交通戰線扭虧增盈的突破口。實現鐵路的扭虧增盈，走可持續發展道路，一直是鐵路建設致力解決的問題。本文以川南城際鐵路土地綜合開發為例，從國家政策中尋求支持，在實際運作過程中發現并解決問題，并從開發業態、開發規模、建設時序、投融資模式等幾方面提出綜合開發具體方案，最終以綜合開發收益彌補鐵路虧損，外部效益內部化實現鐵路可持續發展。

2 政策支持

面對鐵路發展的新形勢新要求，為全面實現中長期鐵路網規劃發展目標，國發〔2013〕33號《國務院關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》明確提出“加大力度盤活鐵路用地資源，鼓勵土地綜合開發利用。支持鐵路車站及線路用地綜合開發。按照土地利用總體規劃和城市規劃統籌安排鐵路車站及線路周邊用地，適度提高開發建設強度。創新節地技術，鼓勵對現有鐵路建設用地的地上、地下空間進行綜合開發。”

國辦發〔2014〕37號《國務院辦公廳關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》明確了站場周邊的綜合開發“在扣除站場用地后，同一鐵路建設項目的綜合開發用地總量按單個站場平均規模不超過50公頃控制，少數站場綜合開發用地規模不超過100公頃。”“鐵路建設項目配套安排的土地綜合開發所需新增建設用地指標，經省級人民政府嚴格審核后，暫由國土資源部予以計劃單列。”

國家相關政策的提出，為鐵路車站進行綜合開發提供了強有力的依據，也為川南城際鐵路如何以土地綜合開發彌補鐵路虧損，走可持續發展道路指明了方向。

3 土地綜合開發存在的問題

3.1 與地方政府規劃的銜接

原城市規劃一般都未考慮鐵路和站場用地或規劃的用地功能與鐵路實際線位與站場不相符合，土地綜合開發方案應與城市規劃相銜接，在與城市發展方向保持一致的前提下對原規劃進行調整，調整方案既要滿足鐵路的技術要求，又要與城市功能定位相符合，這樣才具備一定的可操作性。土地綜合開發方案研究一般由鐵路建設單位或者鐵路局委托，政府參與性較弱，一般較難收集相關基礎資料，難以得到地方政府認可，大大影響其操作性。

3.2 取得土地綜合開發權存在一定難度

按照國家相關文件，新建鐵路站場地區綜合開發用地采用市場化方式供應，供地價格按出讓時的市場價確定。鐵路和車站尤其是高速鐵路進入城市后，勢必會導致土地增值。如武廣高速鐵路長沙南站，在高速鐵路站建設之前地價約為250萬/畝，高速鐵路通車后，地價上漲到800萬/畝，上漲了3.2倍，可以看出高速鐵路站對土地增值帶動作用非常明顯。

土地收入是地方財政重要的收入來源之一，鐵路建設單位以車站建成前的地價獲得土地將對地方財政收入有一定影響，因此在取得土地綜合開發權方面與地方政府矛盾較大，存在一定難度。

3.3 土地綜合開發業態選擇

近年來，由于國家對房地產市場的調控，房地產市場下行趨勢逐步加大，傳統的房地產開發盈利空間越來越小，風險較大，鐵路建設單位在取得土地后盈利存在一定的風險。因此綜合開發應該多方面考慮，做好市場調查，進行多元化的開發，使土地綜合開發能真正產生效益以彌補鐵路虧損。

3.4 解決方案

土地綜合開發最大的問題是建設單位如何在公平公正的市場環境下取得土地的開發權并且盈利，最終實現彌補鐵路虧損。在對國內先進城市開發經驗學習的基礎上發現采用利益共享機制是解決爭端較好的辦法，即充分發揮建設單位和省市各方積極性，合理劃分省市補虧責任；土地綜合開發的凈收益按補虧責任由各有關方共享，并應首先用于彌補鐵路建設及運營的資金缺口，支持鐵路可持續發展。各方共享鐵路建設帶來土地增值紅利的同時，共同承擔鐵路建設與運營的資金缺口。

3.4.1 利用土地指標單列調動地方積極性

依據國家相關文件，為鐵路建設項目配套安排的土地綜合開發項目所需建設用地指標由國土資源部予以計劃單列。隨著城鎮化的積極推進，各城市的發展速度較快，用地指標遠遠滿足不了發展要求。指標單列的綜合開發不僅不占用城市土地指標，同時有利于站區功能的塑造，帶動城市發展，為地方政府未來招商引資奠定基礎。因此，指標單列對調動地方參與綜合開發的積極性有較大作用。

3.4.2 明確開發主體

綜合開發應首先明確開發主體，即由建設單位與沿線市出資人代表成立由建設單位主導的合資開發公司，負責對該市行政區域內依法取得的鐵路站場紅線外土地進行開發，建設單位在合資開發公司的股權比例由建設單位與沿線市雙方協商確定(市級出資比例應低于50%)，并按股比分享開發凈收益。

由于利益共享，風險共擔，政府成為綜合開發的重要組成部分，綜合開發方案也將得到政府有關單位的大力支持，在基礎資料完備，現狀調研充分的基礎上，開發方案更具備可操作性。

3.4.3 業態選擇

在土地綜合開發業態選擇方面，應根據具體的市場環境，做好地產策劃，一方面除傳統地產開發外，可以根據站區周邊特色，旅游、礦產和產業布局等方面，提出不同的業態布局，包括休閑商業、度假居住地產、酒店地產、養老地產、文化創意、莊園地產和新農村社區旅游地產等。另一方面，結合車站貨運功能，發展現代物流倉儲功能等，進行多元化的開發。

4 以川南城際鐵路瀘州站綜合開發方案解析為例

4.1 鐵路建設背景

川南城際鐵路包括內自瀘和自宜段，全線長約220.65 km，共設站14個，設計行車速度250 km/h。項目投資預估算總額約為309.5億元，項目資本金占總投資的50%，中鐵總和四川省分別出資10%、90%，其中四川省出資部分由自貢、瀘州、內江、宜賓四市政府和四川鐵投、四川路橋建設股份有限公司(四川路橋)六方共同出資，并組建川南城際鐵路有限責任公司。通過對鐵路建設和運營成本的相關測算，資金缺口較大。

項目從2013年8月開始引資，反響冷淡，一直沒有社會資本問津，開展因難。國辦發[2014]37號等相關文件的頒發，明確以土地綜合開發支持鐵路建設，彌補鐵路虧損，外部效益內部化。國家層面政策的支持使融資困難的川南鐵路看到曙光。

4.2 編制過程

為了加強綜合開發的可操作性，項目組、川南城際鐵路有限責任公司與四市政府相關部門對各站點現狀進行踏勘，并在城市未來的發展方向、周邊規劃情況、用地權屬、地價和物業售價等方面進行座談，收集相關資料，解決了開發過程中與地方規劃不銜接的問題。

依據對相關資料的分析，川南城際鐵路未來將重點開發內江北站、三元站、自貢東站、瀘州站、臨港站和宜賓東站，川南城際公司已與四市政府關于開發站點籌備成立投資公司，以推動各站點的具體開發。新投資公司共擔風險，共享紅利，由于四市政府為公司主要成員，在取得土地所有權上具備較大的便利性，解決了開發過程中難獲土地開發權的問題。

內江北站和宜賓東站與成渝高速鐵路和成貴高速鐵路共站，發展相對成熟，周邊價值較高用地已拍賣完畢，三元站、自貢東站和臨港站離城市建成區較遠，需要一定的市場培育期，因此將瀘州站作為首期重點開發站點，以獲得土地綜合開發的啟動資金，本文以瀘州站的具體開發方案為例對綜合開發業態選擇、開發規模和效益測算等方面進行解析。

4.3 瀘州站土地綜合開發方案

4.3.1 現狀條件分析

瀘州站位于瀘州市西北面，距離市中心約4 km，距廈蓉高速和隆納高速互通立交約6 km，站前道路城市內環線已建成，長途客運站、公交樞紐站和西南商貿城位于站區南面，距站區約3 km。站區南面有少部分相對集中的村落，有一定拆遷量，現狀用地平整，整體建設條件較好。

瀘州站距高速出入口較近，對外交通便利；周邊基礎設施已初步形成，前期投資較小，并且距發展良好的西南商貿城較近，已具備較高的開發價值，如圖1所示。

圖1 瀘州站區位示意圖

4.3.2 規劃條件分析

瀘州站位于瀘州城北片區的中心區域，是北部副中心的重要組成部分、北部新城的主體。

城北新城規劃形成“山水映新城、一核帶雙心、三軸貫兩區、一脈串多點”的功能布局結構，如圖2所示。

圖2 瀘州市城北新城控規劃地布局圖

瀘州站位于規劃“一核”的核心區，是交通樞紐公共綜合核心，該核心為片區乃至瀘州市重要的對外交通門戶，未來將有較大的人流聚集，具備較好的開發條件及潛力；站點周邊用地主要以商業、商貿、居住及文化娛樂等用地為主，綜合開發選擇商業、商貿、居住等傳統開發業態與規劃功能定位相吻合。

4.3.3 綜合開發方案

原控規預留的鐵路客運站用地與最新鐵路站場沖突較大，開發方案結合最新線位和站場平面對局部用地進行調整，將原部分鐵路客運站用地調整為商業、商務和批發市場用地，并對周邊路網進行調整。

通過相關分析，瀘州站緊靠站前廣場南側用地的商業價值較高，開發方案將其規劃為商業服務業設施用地，主要用來發展零售商業、商務辦公、旅館、休閑娛樂、旅游服務、餐飲等，并同時結合長途客運站、公交樞紐站和發展成熟的西南商貿城擴展部分批發市場；城市內環線即千鳳路以南土地已出讓，建議在線路北側臨近擬選址建設的農民公寓和總部基地發展居住功能用地，作為總部基地功能的重要補充。

瀘州站重點開發用地99.39 hm2，約 1 491畝，其中商業服務業設施用地66.59 hm2，開發規模為234.07萬m2，包含零售商業用地、批發市場用地、餐飲用地、旅館用地和商務用地。居住用地面積為32.8 hm2，開發規模為98.40萬m2，如圖3所示。

圖3 瀘州站綜合開發方案

4.3.4 分期建設

考慮到建設資金和融資困難以及周邊市場容納能力，建議瀘州站 1 491畝用地分兩期開發。

一期開發緊鄰站前廣場東側的商業地塊，用于開發建設沿街商業、商業綜合體等；商務辦公用地用于開發建設甲級寫字樓；餐飲用地用于開發建設美食步行街、中檔餐廳、便利快餐店、咖啡館等；居住用地用于開發建設精品生態住宅小區。

二期建設其余的商業項目，重點開發建設沿街商業、中型超市、商業綜合體等集中商業以及四星級及以上城市酒店、城市快捷連鎖酒店等；另外結合西南商貿城建設批發市場等；商住用地用于開發建設中檔住宅小區、沿街商業、酒店式公寓等。

4.3.5 效益測算

瀘州站物業按照兩期建設，首期物業于2016年開工建設，二期物業在首期后三年，即2019年開工建設。考慮盡可能減少項目公司自籌資金以及銀行貸款壓力，同時更大程度利用銷售收入再投資，每期工程考慮按3年滾動開建。

根據測算，瀘州站物業投資總計149.75億元，年均投資額21.39億元。除了建設第一年全部依賴自有資金及借貸資金解決,2019年借貸資金比例超過50%外，其余年度主要以銷售收入再投入滿足建設資金需求。通過綜合開發，瀘州站將實現凈利潤202.8億元，效益較好。(本次效益測算是在市場穩定，住宅物業全部售完，商業物業部分售出，其余商業出租獲利的情況下進行測算。)

通過類似的測算，川南城際鐵路全線開發12個站，綜合開發累積稅后總利潤為650億元，綜合開發具有較強的盈利能力。在將票價提高到0.48元/人公里時，通過綜合開發效益對鐵路的補貼，川南城際鐵路全投資稅前財務內部收益率由0.63%增加致4.96%，補虧作用明顯。

5 結束語

川南城際鐵路由鐵總、省市共同出資，鐵路的建設與運營存在較大資金缺口，彌補鐵路虧損以實現鐵路的可持續發展是國家和地方共同的責任，鐵路建設想通過客票收回投資并盈利難度極高，對社會資本吸引力有限，融資困難。但是在與城市相關規劃相銜接，對市場做好充分調查的前提下，進行土地綜合開發是彌補鐵路虧損的重要手段，具備較高的可操作性，也是吸引社會資本進入的重要砝碼。

現代鐵路建設應在國家相關政策的支持與地方政府利益共享的前提下，通過土地綜合開發彌補鐵路虧損，外部效益內部化，使鐵路扭虧增盈成為可能，為鐵路建設的可持續發展奠定堅實的基礎。

[1] 國發[2013]33號，國務院關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見[S]. Guo Fa [2013] No. 33，State Council on the Reform of the Railway Investment and Financing System to Accelerate Railway Construction[S].

[2] 國辦發[2014]37號，國務院辦公廳關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見[S]. Guo Ban Fa [2014] No. 37 ，Opinions of the State Council on Support for Railway Construction and Implementation of Integrated Land Development[S].

[3] 鐵總辦[2014]257號，鐵路土地綜合開發實施辦法[S]. Tie Zong Ban [2014] No. 257，Railway land Comprehensive Development and Implementation Measures[S].

[4] 粵建規函[2012]793號，珠三角城際軌道站場TOD綜合開發規劃編制技術指引(試行)[S]. Yue Jian Gui Han [2012] No. 793，Pearl River Delta Intercity Rail Station TOD Comprehensive Development Planning Technical Guidelines (Trial) [S].

[5] 秦云，董丕靈，俞明健.城市軌道交通線路規劃與城市空間綜合開發利用的思考[J].城市軌道交通研究，2006,6(3)：9-11. QIN Yun, DONG Piling,YU Mingjian.Thinking of Urban Rail Transit Route Planning and Urban Space Comprehensive Development and Utilization [J]. Urban Rail Transportation Research，2006,6(3)：9-11.

[6] 郭亮.城市規劃交通學[M].南京：東南大學出版社，2010. GUO Liang. Urban Transportation Planning Studies [M]. Nanjing: Southeast University Press， 2010.

[7] 孔令斌.城市發展與交通規劃：新時期大城市綜合交通規劃理論與實踐 [M].北京：人民交通出版社，2009. KONG Linbin，Urban Development and Transportation Planning: New Era Metropolitan Transportation Planning Theory and Practice [M]. Beijing: China Communications Press，2009．

Discussion on Land Comprehensive Development Plan in High-speed Railway Station Area

FU Liangyu JIAO Daojuan

(China Railway Eryuan Engineering Group Co.,Ltd.,Chengdu 610031,China)

High-speed railway improves the region’s overall accessibility and enhances the flow of personnel, information and capital between city and region, develops the local economy and has an important catalytic and promoting role. But high-speed railway construction and operation is extremely costly with large fund loss and financing difficulty. taking land integrated development of stations along southern Sichuan intercity railway for example, the comprehensive development scheme including land development commercial activities, development scale, time sequence of construction, investment and financing mode is put forward in this paper, which will eventually benefit from the comprehensive development to make up the railway losses, and to achieve sustainable development of the railway.

high-speed railway； loss； comprehensive development； sustainable

2015-09-06

付良玉(1982-)，女，工程師。

1674—8247(2016)02—0090—05

F301.2

A