構建具有科學性和可操作性的慈善組織認定標準

文｜俞祖成

上海外國語大學國際關系與公共事務學院副教授、日本同志社大學社會創新研究中心特別研究員

構建具有科學性和可操作性的慈善組織認定標準

文｜俞祖成

上海外國語大學國際關系與公共事務學院副教授、日本同志社大學社會創新研究中心特別研究員

《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》）已經正式實施，受到社會各界的廣泛關注。在筆者看來，《慈善法》能否順利實現其立法宗旨，很大程度上將取決于能否順利建立并有效推行“慈善組織認定制度”。

根據目前的制度安排，慈善組織認定制度共分為兩部分，即增量組織的登記制度和存量組織的認定制度。

增量組織—登記制度

關于增量組織，《慈善法》實施后擬成為慈善組織的，應當由申請人確定一種組織形式（基金會、社會團體或社會服務機構）后，直接向縣級以上人民政府民政部門申請法人登記，并在辦理法人登記的同時，同步確認其慈善組織屬性。換言之，申請人登記慈善組織，需要在申請書中按照慈善組織的認定標準對組織宗旨和業務范圍等進行陳述，同時根據其所選擇的法人類型提交相應的申請材料。

根據《慈善法》第九條的規定，慈善組織的認定標準包括7條：1.以開展慈善活動為宗旨；2.不以營利為目的；3.有自己的名稱和住所；4.有組織章程；5.有必要的財產；6.有符合條件的組織機構和負責人；7.法律、行政法規規定的其他條件。

在此基礎上，民政部針對增量組織專門出臺了《民政部關于慈善組織登記等有關問題的通知》，其中明確指出：登記管理機關應該根據《慈善法》第八條、第十條的規定受理慈善組織的設立申請，并根據申請人所選的基金會、社會團體或社會服務機構組織形式，按照有關登記管理條例規定的條件要求發起人提交申請材料。申請材料中，必須包括設立申請書應當明確提出設立慈善組織的意愿，以及該組織符合《慈善法》規定的慈善組織宗旨、業務范圍等情況的說明等內容。

簡而言之，針對增量組織，《慈善法》及其配套政策將“法人登記和慈善屬性認定”這兩個環節合二為一，從而要求社會組織在登記時就要表明自己從事慈善活動、成為慈善組織的意圖。

存量組織—認定制度

關于存量組織，民政部根據《慈善法》的相關規定，制定出臺了《慈善組織認定辦法》（以下簡稱《認定辦法》），明確規定《慈善法》公布前已經設立的基金會、社會團體、社會服務機構（民辦非企業單位）等非營利性組織，如果有意申請認定為慈善組織的，則必須向其登記管理部門（縣級以上人民政府民政部門）提交認定申請。

概括而言，存量組織的認定程序包括前置程序和認定程序。關于前置程序，《認定辦法》第六條規定：“申請認定為慈善組織，社會團體應當經會員（代表）大會表決通過，基金會、社會服務機構應當經理事會表決通過；有業務主管單位的，還應當經業務主管單位同意。”

關于認定程序，《認定辦法》第四條規定了慈善組織的認定條件，包括：申請時具備相應的社會組織法人登記條件；以開展慈善活動為宗旨，業務范圍符合《慈善法》第三條的規定；申請時的上一年度慈善活動的年度支出和管理費用符合國務院民政部門關于慈善組織的規定；不以營利為目的，收益和營運結余全部用于章程規定的慈善目的；財產及其孳息沒有在發起人、捐贈人或者本組織成員中分配；章程中有關于剩余財產轉給目的相同或者相近的其他慈善組織的規定；有健全的財務制度和合理的薪酬制度；法律、行政法規規定的其他條件。在此基礎上，《認定辦法》第七條對申請認定為慈善組織的基金、社會團體和社會服務機構應向民政部門提交的申請材料進行了進一步規定。

根據前述不難發現，我國的慈善組織認定標準顯然傾向“原則化”，迄今為止仍未出臺相關的具體操作標準或參考標準。尤其是有關“以開展慈善活動為宗旨”的具體認定，極有可能交由民政部門自由裁量。而在鄰國日本，2008年開始實施的公益法人制度則較好地解決了這個問題，其經驗和做法值得我們參考和借鑒。

他山之石

2006年，日本政府進行了公益法人制度改革并于2008年開始實施新公益法人制度。在新制度中，將法人設立和公益認定進行分離，并盡可能地通過法律法規將法人設立要件和公益認定標準進行明文化，從而最大限度限制政府部門的自由裁量權并極大提高認定申請的可預見性。

關于公益法人的公益認定標準，《關于公益社團法人和公益財團法人的認定等法律》（以下簡稱《公益認定法》）第五條對其進行了詳盡規定，同時出臺一系列的配套政策并就每條認定標準制定具體的操作辦 法。

值得關注的是，日本公益法人認定標準第一條規定公益法人必須“以實施公益目的事業為主要目的”，試圖以此認定公益法人的公益性。一目了然，這條標準須解決“如何認定公益目的事業”這個核心問題。

關于公益目的事業的界定，《公益認定法》第二條規定其必須滿足兩大要件，即“屬于《公益認定法》所規定的有關學術、技藝、慈善及其他公益的事業”（要件①）以及“屬于有助于增進不特定多數人之利益的事業”（要件②）。

在此基礎上，《公益認定法》以盡可能窮盡之方式列舉出23種公益目的事業類型，幾乎涵蓋了日本所有的公益事業類型，申請法人很容易從中找到符合自身要求的公益事業類型。

與要件①相比，要件②顯然難以通過法律條文作出具體規定，因為如何清晰界定“不特定多數人的利益”與“特定少數人的利益”之間的界限，一直困擾世界各國立法者。

鑒于此，日本公益認定機關除了要求申請法人在申請材料中就其公益事業的公益性做出說明之外，還在汲取各方智慧的基礎上開發出一套“公益目的事業評價指標”。這套評價指標體系分為“事業目的評價”（確認申請法人是否明確表明將增進不特定多數人的利益作為法人的主要目的）和“事業合目的性評價”（確認申請法人的事業內容及其實施方式的合理性）。

關于后者，又將其分為若干次級評價指標，包括事業受益機會的開放性、確保事業質量的實施方式、事業審查或選考的公正性以及其他要素。當然，這套指標僅為公益認定機構（第三方合議制機構）提供參考，具體的認定則須根據個案進行酌情處理。

（本文轉編自公眾號“公益慈善學園”）