對鄉村兩級債務的成因與化解對策的探討

陶云

摘 要：當前鄉村兩級債務沉重、化解困難，已日益成為社會主義新農村建設繞不開的“絆腳石”，有的已嚴重影響到鄉鎮運轉和基層干部的工作積極性，甚至影響農村社會的穩定。應該引起各級政府及有關部門的高度重視。必須采取加大清收力度、出賣閑置資產、盤活現存資產、強化鄉村財務監督機制等辦法予以化解，以免影響農村稅費改革的成果。

關鍵詞：鄉村債務；成因；對策；探討

近年來，隨著農業稅的取消，從根本上切實減輕了農民的負擔，促進了農村經濟的健康發展和社會穩定。但稅費改革后出現的鄉村兩級不良債務問題，隨著農業稅的取消也日益尖銳，一些地方的債務還在繼續擴張，已成為制約農村經濟健康發展，影響農村社會穩定的一個嚴重問題。如不及時采取措施解決，不僅會拖跨鄉村集體經濟組織，加重鄉鎮財政及農民負擔，而且會擾亂農村經濟秩序，影響農村稅費改革的深化和農村基層政權的鞏固。

一、鄉村兩級不良債務的成因分析

鄉村不良債務形成時間較長，原因比較復雜。從實際情況看，形成鄉級債務的主要原因是：發展農業生產形成的債務；盲目興辦企業和農業基地負債；為完成各項升級達標活動而負債；財政收不抵支形成的債務。

形成村級債務形成的主要原因有：興辦鄉村公益事業形成的債務；為保鄉村運轉形成的債務；其它負債，主要包括：一是村級為支付代課教師、護林員、防疫員工資形成的掛帳負債；二是一些部門達標升級訂閱報刊雜志、會議費、辦公經費等非生產性開支造成的負債。另外，稅費改革前，多年來因人走地荒、自然災害、建設用地、遷移扶貧等因素，造成農業稅收任務“空掛”，鄉村為了完成當年的財政收入任務，就向信用社貸款或用集體資金等墊交稅費而形成的債務也較多。

二、鄉村兩級債務構成情況分析

鄉村兩極債務是指鄉鎮政府組織及其所屬單位和農村集體經濟組織在發展建設過程當中長期形成的債權與債務的總稱。近年來，隨著農村稅費改革的推行，進一步理順了分配關系，規范了政府行為，取消了不合法不合理的政府性收費，從而根治了農村“三亂”，切斷了鄉鎮組織和農村集體經濟組織試圖通過增加農民負擔，收取不合理費用償還債務的來源，鄉村兩極債務問題，作為農村稅費改革后的一個新的突出問題浮出了水面。鄉村債務的特點主要表現在四個方面：

（一）鄉村負債面寬，新債繼續增加

主要是鄉鎮為保運轉、彌補支出缺口、解決增人增支、支付以前年度貸款利息等問題向銀行、私人借款及賒欠所致債務累積時間長且呈逐年上升趨勢。鄉村債務跨越年度大，累積時間長，到目前情況看，絕大部分鄉村還沒有找到化解債務的有效途徑。

（二）化解十分艱難

一是受經濟發展水平的限制和可用財力增長緩慢的原因，特別是稅改后，鄉村可用財力減少，財政供需矛盾尖銳，沒有化解的資金來源。二是新官不理舊債，化解債務沒有責任約束，目標任務不明確，甚至助長了一些鄉鎮的繼續舉債行為。三是化解債務目前缺乏政策和必要的配套措施，影響化解進展。四是債權回收難度很大，因企業破產、人走債留、債權關系不清、尾欠稅費暫緩清收、撤區并鄉、機構變更、人員變動等諸多因素，影響清收。

（三）潛在危害較大

有增無減的債務包袱，加重了鄉鎮財政的運行負擔，直接影響到鄉村的正常運轉，擾亂了農村的經濟秩序。而且因債務問題容易引發不穩定因素，有損政府形象和干群關系。

三、化解鄉村債務的對策探討

稅費改革后，特別是隨著農業稅的取消，如不從根本上解決農村債務的出路問題，必然會導致舊債未還又添新債，從而影響改革成果，筆者認為化解鄉村兩極債務的途徑主要有：

（一）認真清理核實，分類化解債務

從總體上講，農村財務管理是比較混亂的，因此要化解農村債務，應在對已有的債務進行清理核實的基礎上分別尋找化解債務的辦法。首先對非常債務要進行剝離。對村直接借貸形成的歷史債務，凡不是為農民辦事的，應當按照“誰受益、誰負擔”的原則落實債務人，不能將債務轉嫁給村集體；對確屬用于集體生產公益事業、借貸手續齊備、使用開支合理的，可用村集體經濟收入和按規定清收的村提留尾欠數逐步償還；其次，對不正常的高息貸款要按國家規定的同期利率重新計算債務利息，由此可甩掉部分不合理的農村債務。再次，對少數干部貪占挪用提留款的，應堅決追回，情節嚴重的還應追究行政、法律責任。

（二）加大清收力度，償還部分債務

對于農村債權的清收工作，應區別不同的情況采取不同的措施。首先針對不同的債權類型分別征收。對農戶欠款，要合理分類，區別對待。對有償還能力的農戶，可通過各種辦法，多途徑地宣傳說服教育，促其主動償還；對極少數的“釘子戶”可運用法律手段進行清收；對確因生活貧困當年無法償還的，可與農戶協商制訂還款計劃，分期償還；對不符合政策的債務，要予以核銷（尤其是改革前向農戶強行集資攤派的不合理負擔），不得再向農民追繳。

（三）出賣閑置資產，減輕債務負擔

對鄉鎮、村組的集體企業，可進行公開拍賣變現，另外，對當前已被合并的鄉鎮的資產，特別是閑置的有形資產，采取可租、可賣等方式盤活閑置資產，由此所得收入可用于償債，以減輕償還債務的壓力。

（四）盤活鄉村資產，拍賣債權還債

搞好鄉村清產核資，尤其是查清因舉債而形成的固定資產，要將資產分門別類，本著“剝離有效資產、處置呆滯資產、盤活存量資產、優化資源配置”的原則，對鄉鎮閑置資產進行拍賣，將拍賣資金用于還債。對村組現有的資產如集體林木、“四荒地”、企業廠房、設備、存留物資等通過租賃、承包、轉讓、拍賣等形式加以利用和變現，做到“宜租則租、宜賣則賣”，將閑置資源充分利用起來，并轉化資源的最大效益。

（五）強化鄉村財務監督機制

一是落實民主議事制度，實行事前監督。凡是涉及村民利益的重要事項和較大村財務支出事項，都通過村民或村民代表民主議事會的形式，由村“兩委”、村黨風廉政監督小組和村民代表共同討論，民主決策后組織實施，監督小組提前介入進行監督。二是落實村賬鎮建制度，實行事后監督。由鄉鎮經管站派專業財會人員負責各村財務賬冊的建立，進行會計監督，有的鄉鎮還建立審計站，在村上財務進行審計，從中及時發現并糾正村級財務管理存在的問題。三是落實村務公開制度，加強群眾監督。由村黨風廉政監督小組在鄉鎮紀檢監察組織的指導下直接參與村務公開工作，并以村財務收支作為重點開展村務公開，增強了村務公開的真實性和透明度。