對法治的幾點思考與認識

胡九龍

在推進全面建成小康社會的進程中，全面深化改革與全面依法治國，被視為“鳥之兩翼”、“車之雙輪”。放到國家現代化進程中來看，全面依法治國、建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家，無疑是事關國家能否成熟定型和長治久安的一場廣泛而深刻的變革。法治作為一個宏大的理論和實踐命題，必將持續不斷地引發思考和討論。

法治進步首先來自以憲法為統領的法制的不斷完善

“法者，治之端也。”作為法律和制度完善的成果，完備的法制是實現法治的先決條件，也是衡量法治進步的首要標準。推動中國特色社會主義制度更加成熟定型，既是法治的目標，也是法制建設的新開端。法律一旦形成，即具有穩定性、保守性。但是，社會是不斷發展變化的，黨的先進性也要求黨審時度勢提出新的執政主張。現在，我們黨已經掌握了法治的規律，善于把自己的新主張通過法定程序上升為國家法律，然后用法制引領、推動和保障治國行為，完全有能力抓緊解決我國法律體系與“四個全面”戰略布局、五大發展理念仍不完全相適應的問題。而此時也提示我們要更加全面地審視現有法律體系的不足：2015年股市異常波動反映的是我國金融監管法律和體制不完全適應國情特別是不能充分合理地適應和引導市場的弊端;不但我國的經濟立法工作仍有欠缺，民法、刑法和訴訟法等在體現和適應現代市場經濟發展要求方面仍然具有巨大的完善空間;在社會領域，很多方面立法仍然空白，包括社會保障、醫療、教育和公共住房等方面，還沒有基本法律制度。

面對仍然緊迫和繁重的法制建設形勢與任務，區分輕重緩急的標準就在于“四個全面”這個大局的需要，而取舍的尺度則要與五大發展理念對齊。

當前，完善法制的首要任務仍然是完善憲法和鞏固憲法地位，在憲法中把“四個全面”戰略布局和五大發展理念作為黨領導人民推動中國特色社會主義道路、理論體系和制度發展的最新成果固定下來，從而增強憲法的法制力量，推進我國法治進程。這是因為“四個全面”戰略布局是著眼于中國“兩個一百年”的奮斗目標，五大發展理念是“四個全面”實踐層面的行動指南和貫穿其中的發展綱領的靈魂，以此為依據完善憲法，才最能顯示憲法與歷史相呼應、與規律相契合、與人民期待相一致的屬性，才能使憲法更加符合國情、符合實際、符合時代要求。進而，要在憲法指導下，以“四個全面”和五大發展理念的精神要義為遵循，加快各項法律法規的立、改、廢、釋工作，更加有力保障實現中華民族偉大復興的中國夢，更加充分體現好、維護好、發展好人民的共同意志、民主權利和根本利益，更加堅定捍衛我國邁向現代化的社會秩序和價值理念。這是增強我國憲法法律安定性、筑牢社會安全感的必要之舉、關鍵之舉。

進一步而言，法制建設盡管緊迫，但只要堅持“四個全面”戰略布局和五大發展理念，堅持以憲法為統領，依靠保障立法質量、避免立法沖突的長效機制，走科學立法、民主立法的正確道路，就可以做到“立善法于天下”。

法治成果需要堅實寬厚的觀念共識支撐

社會轉型時期，面對多變思想觀念和多元利益訴求，唯有法治能夠調和鼎鼐、凝聚共識。這里所說的共識，不是一般意義上的科學或者常識，而是政治意義上的人民共同意志。法治脫離不了政治，人心則是最大的政治，離開人心向背談法治沒有意義。

全社會普遍樹立民主意識、法治思維是共識之基。民主是法治的前提，也是法律的基礎。法治思維的核心要素包括：憲法權威，即以憲法為最高行為準則，尤其維護憲法規范公共權力以保障公民權利的核心價值;理性思維，即理性的價值判斷與利弊權衡;平等意識，即通過使每個人都受制于法律實現自己不受制于任何個人;契約精神，包括協商意識、信用體系和權責利對等原則;秩序觀念，既包括確信尊法守法可以獲得秩序紅利，也包括對秩序敗壞的畏懼。樹立法治思維更多地要靠政府徙木立信式的法治實踐。通過法治實踐，確立以法治思維為基礎的廣泛的社會信任關系，尤其是建立政府與社會之間、社會強勢群體與弱勢群體之間的互信。從這個意義上說，法治的過程，就是通過樹立法治思維，促進積極的政府與社會及社會間的合作，以促進社會整體利益的不斷實現。

人民對黨的愛戴與信任是共識之核。這種愛戴和信任來源于人民對美好生活的期盼和黨不斷通過治國理政的實踐活動兌現對人民的莊嚴承諾。在期盼與踐諾的整體對應中，信任有增有減，從而導致共識有強有弱。黨員在對待人民群眾的期盼時，要有群眾利益無小事的敬畏之心;而人民則不能拿一時一事來以偏概全，要充分看到黨和政府為促進人民群眾整體利益而做出的全部的和持續的努力。

全黨上下的“三個自信”和“三嚴三實”是共識之魂。換言之，堅守“三個自信”、堅持“三嚴三實”構成了黨執政的定力。這是保證我國上下一心、堅定不移邁向法治以及實現中國夢的壓倉石。黨的信仰如果坍塌，法治就會脫離中國特色社會主義的軌道;黨的紀律如果渙散，法治就會被腐敗吞沒。如果黨這個中心搖擺了、軟弱了甚至瓦解了，人心就會四散、法治就會敗壞。從這個意義上講，全面從嚴治黨對全面依法治國起著內在決定性作用，黨紀嚴于國法則是具體的實踐。

補齊法治“短板”應從體制上實現奉法者的馬太效應

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”之所以難，恐怕與法的剛性直接相關。法的剛性就在于其非黑即白、非錯即對。從這個意義上講，法的實行是帶有“極”的性質的，它在保護奉法者的同時絕不可能也庇護違法者。法的這種“極”的性質符合馬太效應。法治應該實現奉法者在力量和利益上的馬太效應。

首先，嚴格執法、公正司法才能維護法律的權威、發揮其治理功能。嚴格執法主要是要求政府毫不搖擺地在法治軌道上工作，通過創新執法體制、透明執法程序、推進綜合執法、嚴格執法責任、完善執法監督來保證政府始終在權責統一、權威高效的依法行政體制下運行;同時，還要在解決執法不規范、不嚴格問題的基礎上向更加積極的文明執法和法律服務的高度去提升。公正司法主要是要求黨和政府通過完善司法體制，確保審判機關和檢察機關依法獨立行使審判權和檢察權，并通過推進以審判為中心的訴訟制度改革，健全律師執業權利保障體系，促進法官、檢察官專業化、職業化建設等系統改革措施，加快構建獨立、開放、透明、利民的司法體制。

同時，要認識到法治不彰的一個重要表現和原因在于一定程度上存在奉法者與違法者力量上旗鼓相當、利益上各有得失、道義上沒有明顯勝負。理論上，造成這種“平衡”的是制度缺陷，典型的如等級制度、種姓歧視和保留特權;實踐中，更普遍的則在于執法和司法過程中的權力濫用。今日中國早已沒有不受法律約束的特權階層，但特權思想仍有殘余，遏制特權滋生的法律仍有待完善;與此同時，當務之急則是必須通過嚴格執法和公正司法使奉法者在力量上、利益上都形成壓倒優勢，實現馬太效應。盡管多數情況下法律制裁的是違法的少數人，但是如果允許法不責眾的情況就會破壞法律的權威，也會逆轉法治的馬太效應。沒有道德的法律難成良法，沒有法律推行的道德難成善治。道德不彰模糊了社會的道義標準，給“潛規則”留下空間，也讓堅守道義高度的人孤立無援，使大多數人在面臨道義選擇和道德拷問時茫然失措、趨利避義，進而加劇社會道德水準的滑坡。因此，必須從體制上解決好依法治國和以德治國的有機結合問題。

歸根結底，治國必先治吏，實現奉法者的馬太效應必先始于治吏。建立健全從嚴治黨的體制機制，就是黨領導和推動法治體制完善的一項重大工程。通過完善黨領導下的科學立法、嚴格執法、公正司法和黨及全體黨員帶頭守法的體制機制，特別是落實黨員領導干部帶頭守法的要求，實現全黨在思維和行為方式上的轉變，達到法大于權、權受制于法的狀態，才能不斷擰緊伸張法治、立威立信的“閥門”。

法治與改革共同構筑成熟穩定的國家形態

改革的目的是發展，法治的目的也是發展;發展，既要靠改革的力量，也要靠法治的力量。凡屬重大改革都要于法有據。這讓一部分人陷入了法治與改革孰先孰后、孰緩孰急的苦惱當中，甚至由此作繭自縛。

法治和改革的共同核心價值追求在于保證國家治理體系的成熟和穩定，減少國家和社會在發展變遷中造成的不確定性，規避顛覆性錯誤。由于我們有時對困難估計不足、對問題準備不足、承認和糾正錯誤的意愿不足，因此，改革更加需要在法治的軌道上進行，在法律框架內設定改革議題、步驟和條件，并獲得保障，才能增強改革謀定而動的全面性和久久為功的持續性。

法治和改革是互為破立關系的，其辯證統一不是看一時一事，而是指在一個特定歷史階段之內的相輔相成。改革和法治基于現狀、面向未來，都有破與立這辯證統一的兩面。改革“破”的一面，即打破體制機制束縛和固化的利益藩籬，必須經由法治“立”的一面來承認其成果，這樣建立起來的新的體制機制與利益格局才能獲得合法性;法治“破”的一面，即廢除和修改不合時宜的法律規章，必須借助改革“立”的一面來提供動力，以改革之名順應人心和大勢，才能沖破層層阻力。改革與法治的破立結合，奠定了國家治理體系的基石，使得形形色色的假改革不得而行，使得立法更加趨于善治。

法治和改革不存在先后及速度之爭，二者關系就像兩條腿走路一樣。至于先邁哪條腿、前腳走多快，則要圍繞全面建成小康社會這個共同戰略目標的需要。目前，簡政放權不僅是改革的“當頭炮”，而且對我國市場經濟體制改革至關重要。改革的這一步已經邁出，但是法治的腳步還沒有完全跟上來。這就使法治和改革在時序上構成了暫時矛盾，而矛盾的主要方面是要用法治手段自上而下傳導改革力量，把簡政放權推向基層政府，并依靠法治做好三件事：加強事中事后監管、壓縮自由裁量權、化解懶政怠政。

為了解決好在具體問題上的矛盾，使立法更好地適應經濟社會發展和全面深化改革的要求，《立法法》做了重要完善，即：除完善在特定情況下由全國人大及其常委會特別授權國務院制定行政法規先行先試的授權立法制度外，同時新增規定，全國人民代表大會及其常務委員會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定，從而使改革于法有據變得更加靈活可行，使法治對改革的保障作用更加具體務實。

（作者：北京市政府研究室副主任）

責任編輯：魏曄玲