土壤污染修復(fù)工程PPP融資模式研究

伍春暉　羅小蘭

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土壤污染修復(fù)工程PPP融資模式研究

伍春暉羅小蘭

（金肯職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 南京 211156）

中國(guó)土壤修復(fù)資金供求存在巨大缺口，探索多元的籌資模式勢(shì)在必行。文章通過對(duì)當(dāng)前已有的土壤修復(fù)資金來源政府的財(cái)政資金和污染者付費(fèi)的資金的現(xiàn)狀進(jìn)行比較，結(jié)合當(dāng)前土壤修復(fù)市場(chǎng)私營(yíng)機(jī)構(gòu)參與可以有效緩解資金不足的局面，提出基于PPP模式的政府和私營(yíng)機(jī)構(gòu)合作的籌資模式的實(shí)現(xiàn)路徑——風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享。

土壤修復(fù)籌資；政府機(jī)構(gòu)；私營(yíng)機(jī)構(gòu)；PPP；實(shí)現(xiàn)路徑

中國(guó)的土壤污染包括農(nóng)業(yè)耕地污染、城市棕色地塊污染以及礦區(qū)土壤污染。據(jù)保守估計(jì)，若完成全國(guó)污染土地治理所需資金將超過數(shù)十萬億。土壤修復(fù)的市場(chǎng)空間如此之大，僅靠政府財(cái)政的支付已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足土地修復(fù)市場(chǎng)的需求，探索多元的籌資模式勢(shì)在必行。

1　土壤融資模式研究綜述

國(guó)外土壤修復(fù)起步于20世紀(jì)70年代，在土壤修復(fù)方面已經(jīng)取得了較大的成效，在資金籌措方面積累了許多成功的經(jīng)驗(yàn)和做法。美國(guó)按照“污染者付費(fèi)原則”由污染的責(zé)任方承擔(dān)修復(fù)資金；在無法確定責(zé)任人的情況下，修復(fù)資金通過“超級(jí)基金”籌集，這造成人們回避可能帶有污染問題的土地開發(fā)的情況；為促進(jìn)“棕地開發(fā)”，美國(guó)提出了將受到污染而沒能得到有效開發(fā)的土地出售給企業(yè)，并提供各種補(bǔ)貼和政策優(yōu)惠，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行土壤修復(fù)和土地開發(fā)。在英國(guó)，污染場(chǎng)地調(diào)查和識(shí)別的費(fèi)用由納稅人承擔(dān)；污染場(chǎng)地修復(fù)費(fèi)用按照“污染者付費(fèi)”的原則由污染者承擔(dān)，在污染者無法找到的情況下，修復(fù)費(fèi)用由納稅人負(fù)擔(dān)；除政府用稅收承擔(dān)污染場(chǎng)地修復(fù)的成本外，地方授權(quán)機(jī)構(gòu)和英國(guó)環(huán)境署也可以獲得其他資助來調(diào)查和修復(fù)污染。日本在土壤污染管理方面分為農(nóng)用地和城市工業(yè)場(chǎng)地土壤污染兩種情況，農(nóng)業(yè)用地的污染修復(fù)由政府組織實(shí)施，費(fèi)用由污染者承擔(dān)。對(duì)于城市用地污染，采取“以污染者負(fù)擔(dān)”原則，規(guī)定土地的所有者以及污染者有義務(wù)采取必要措施。

我國(guó)土壤修復(fù)起步較晚，針對(duì)土壤修復(fù)的資金研究更多地側(cè)重在礦山經(jīng)濟(jì)型價(jià)值的地塊，只是提出了以礦山環(huán)境恢復(fù)保證金制度為核心的多元融資方式；此外基于政府的角度提出借鑒美國(guó)超級(jí)基金成功經(jīng)驗(yàn)建立我國(guó)的政府性土壤修復(fù)信托基金,以有效解決制約我國(guó)土壤污染修復(fù)的資金瓶頸。本文擬對(duì)當(dāng)前已有的土壤修復(fù)資金來源進(jìn)行比較，參考美國(guó)超級(jí)基金的運(yùn)作，探索基于PPP模式的政府和私人部門合作的籌資模式的實(shí)現(xiàn)路徑。

2　我國(guó)土壤修復(fù)資金來源現(xiàn)狀

2.1政府的財(cái)政資金

我國(guó)土壤修復(fù)示范項(xiàng)目多表現(xiàn)為政府采購(gòu)?fù)寥佬迯?fù)服務(wù)，資金主要來源于中央財(cái)政專項(xiàng)資金以及地方政府相關(guān)財(cái)政資金。政府通過中央財(cái)政撥款，或配合地方政府融資平臺(tái)發(fā)行債券融資、取得銀行貸款等模式，用以支付相關(guān)治理費(fèi)用。政府的財(cái)政資金在我國(guó)土壤污染防治資金保障體系中具有基礎(chǔ)性地位。但政府財(cái)政資金的最大缺陷就是資金的有限性，與市場(chǎng)巨大的資金需求之間有著巨大的資金缺口；對(duì)于中央財(cái)政撥付的土壤修復(fù)?？?，地方政府配套投資積極性不高，導(dǎo)致沒有發(fā)揮財(cái)政資金的效率。

2.2污染者付費(fèi)的資金

根據(jù)“誰污染，誰治理”的基本原則，理應(yīng)由土壤污染者承擔(dān)治理責(zé)任和治理資金。但是與土壤污染有關(guān)的當(dāng)事人可能是土地所有者，土地使用者或污染者，但土壤污染有累積性、滯后性、不可逆轉(zhuǎn)性等特點(diǎn)，土壤污染相對(duì)欠缺生產(chǎn)過程的監(jiān)控，污染防治還需依靠企業(yè)的良心和責(zé)任心，所以污染者難以界定；此外，我國(guó)缺乏相關(guān)土壤污染防治的相關(guān)立法，對(duì)土壤污染責(zé)任承擔(dān)的規(guī)定不明確，責(zé)任如何認(rèn)定、責(zé)任如何追究等問題都有待解決。此外，污染者承擔(dān)的付費(fèi)能力有限，一旦污染的治理資金超出了污染者的承擔(dān)能力，最終的治理資金還是要通過政府渠道來解決。

2.3民間資金進(jìn)入土壤修復(fù)領(lǐng)域的趨勢(shì)

土壤修復(fù)具有明顯的公益性，社會(huì)效益高于經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)其初期建設(shè)的投資巨大，單靠運(yùn)營(yíng)過程中的收入難以彌補(bǔ)。因此，有必要在土壤污染修復(fù)的建設(shè)中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，拓寬融資渠道和發(fā)展多元化的投資主體。私人企業(yè)參與土壤污染修復(fù)就是一種很好的方式，可以有效緩解建設(shè)資金不足的局面。

在土壤污染修復(fù)市場(chǎng)，一些環(huán)保企業(yè)已開始積極探索PPP模式。例如，2014年，湖南湘潭市岳塘區(qū)政府和湘潭城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展集團(tuán)合資成立湘潭發(fā)展投資有限公司，與湖南永清投資集團(tuán)共同出資1億元組建“湘潭竹埠港生態(tài)環(huán)境治理投資有限公司”，共同推進(jìn)該區(qū)域工業(yè)場(chǎng)地土壤修復(fù)工程。修復(fù)完成后，原工業(yè)場(chǎng)地將打造為多功能的生態(tài)新城，土地增值后得到重新利用，永清集團(tuán)將在土地交易盈利中獲得相應(yīng)的治理收益。2015年全國(guó)土壤修復(fù)合同簽約額達(dá)到21.28億元，全國(guó)從事土壤修復(fù)業(yè)務(wù)的企業(yè)數(shù)量增長(zhǎng)至900家以上，合同額比2014年的12.74億元增長(zhǎng)67%。企業(yè)的數(shù)量在2014年的基礎(chǔ)上翻了將近一番。隨著“土十條”的日益臨近，將大力促進(jìn)土壤修復(fù)行業(yè)的正規(guī)發(fā)展，也將會(huì)吸引更多的外資企業(yè)或國(guó)際上知名的大型金融集團(tuán)的資金投資于中國(guó)的土壤修復(fù)行業(yè)，民間資金進(jìn)入土壤修復(fù)領(lǐng)域乃大勢(shì)所趨。

3　PPP融資模式的實(shí)現(xiàn)路徑

PPP（Public-Private Partnerships）融資模式是公共部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)為了提供公共服務(wù)，以合同的形式確立的，基于風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的長(zhǎng)期合作機(jī)制。私營(yíng)機(jī)構(gòu)參與某個(gè)項(xiàng)目時(shí)，政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私營(yíng)機(jī)構(gòu)，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式是一種充分利用政府和私營(yíng)機(jī)構(gòu)各自優(yōu)勢(shì),發(fā)揮資源最大化效益的伙伴關(guān)系，是以各個(gè)參與方“雙贏”為理念的現(xiàn)代融資模式。

3.1政府部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

要通過PPP模式成功吸引民間資本的投資，首要就是合理分擔(dān)土壤修復(fù)項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)。在PPP模式下，由私營(yíng)機(jī)構(gòu)參照政府的土壤修復(fù)需求，與政府共同組建特殊目的公司SPC（Special Purpose Company），以協(xié)議為基礎(chǔ)，參與到土壤修復(fù)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理中來。在公共部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)的合營(yíng)合作中，政府主要承擔(dān)一些不可分散風(fēng)險(xiǎn)如政策風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)、由于金融市場(chǎng)利率變動(dòng)而導(dǎo)致的一些非正常風(fēng)險(xiǎn)；私營(yíng)機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、成本超支風(fēng)險(xiǎn)以及一些市場(chǎng)環(huán)境的正常變動(dòng)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。因此，政府給予參與土壤修復(fù)的私營(yíng)機(jī)構(gòu)一定的政策支持，并通過完善的法律和法規(guī)制度對(duì)各自的責(zé)任義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定，同時(shí)又鼓勵(lì)私營(yíng)機(jī)構(gòu)發(fā)揮積極性，采用先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)降低從修復(fù)項(xiàng)目的背景調(diào)查與論證、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目施工、項(xiàng)目后管理整個(gè)土壤修復(fù)流程的風(fēng)險(xiǎn)，提高土壤修復(fù)的效果和效率。這將促進(jìn)初期民間資本的成功引入，切實(shí)保障投資者的地位，增強(qiáng)投資者的信心。

3.2政府部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)的利益共享

要通過PPP模式成功吸引民間資本的投資，其次要能預(yù)期投資項(xiàng)目的投資收益。但由于土壤修復(fù)持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，在短期內(nèi)，私人部門無法獲得收益，政府可對(duì)其進(jìn)行一定的補(bǔ)貼以控制經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。民間資本投資的首要目標(biāo)還是逐利性，對(duì)于城市棕色地塊及礦區(qū)土地污染修復(fù)，通過修復(fù)后土地商業(yè)化規(guī)劃利用及開發(fā)，實(shí)現(xiàn)土地的增值，對(duì)于土地增值所創(chuàng)造的收益可通過事先預(yù)定一個(gè)轉(zhuǎn)讓給土壤修復(fù)的投資企業(yè)獲益期限，待到期后收歸政府；或者對(duì)于土地增值的收益按照一定的比例在政府和私營(yíng)部門之間進(jìn)行分配，實(shí)現(xiàn)利益共享。對(duì)于耕地的修復(fù)，它的盈利模式是決定了PPP模式能否得到執(zhí)行的根本。由于耕地的商業(yè)化運(yùn)作前景不明朗，吸引民間資本的動(dòng)力不足，更需要我們創(chuàng)新對(duì)農(nóng)業(yè)耕地的籌資模式。有鑒于此，我們可以借鑒美國(guó)超級(jí)基金的運(yùn)作，建立PPP模式下的公私合營(yíng)的土壤修復(fù)信托基金。政府性投資的資金來源主要是財(cái)政撥款、環(huán)境行政收費(fèi)、政策性銀行農(nóng)業(yè)貸款、行政罰款和環(huán)境稅費(fèi)，這些資金都是長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金，符合土壤修復(fù)資金的要求。民間資本則吸引環(huán)保治理企業(yè)、大型農(nóng)業(yè)企業(yè)、金融企業(yè)等以債權(quán)或股權(quán)的形式投資耕地修復(fù)項(xiàng)目。以修復(fù)后的耕地在生態(tài)化經(jīng)濟(jì)作物種植、生態(tài)養(yǎng)殖、美麗鄉(xiāng)村農(nóng)家樂旅游等項(xiàng)目的未來收益作為保證吸引民間資金；此外還可以以基金的未來收益發(fā)行債券，進(jìn)一步擴(kuò)大融資的范圍，增加基金的現(xiàn)期收入，兩者共同作用來填補(bǔ)耕地修復(fù)的資金缺口。

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(責(zé)任編校：何俊華)

2016－06－12

江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“土壤污染修復(fù)的可持續(xù)性籌資管理研究”（項(xiàng)目編號(hào)2015SJD304）階段性成果。

伍春暉（1983—），女，漢族，湖南邵陽人，講師，碩士，金肯職業(yè)技術(shù)學(xué)院，研究方向?yàn)樨?cái)務(wù)管理。羅小蘭（1979－）女，漢族，江蘇興化人，副教授，碩士，金肯職業(yè)技術(shù)學(xué)院，研究方向?yàn)樨?cái)務(wù)管理。

F253.7

A

1673-2219（2016）10-0087-02