大數據時代精準扶貧實踐探析

任亞杰,陳樹文,曹陽陽,李帥彤

(大連理工大學 公共管理與法學學院，遼寧 大連 116024)

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大數據時代精準扶貧實踐探析

任亞杰,陳樹文,曹陽陽,李帥彤

(大連理工大學 公共管理與法學學院，遼寧 大連 116024)

大數據時代的到來，要求運用大數據思維應對新常態下中國發展的新挑戰。在對以往扶貧開發工作的反思與總結后，國家提出以精準識別、精準幫扶、精準管理等為內涵的扶貧工作新機制。在對大數據與精準扶貧作簡要概述后，通過系統性分析大數據在精準扶貧中的作用，介紹了當前典型的精準扶貧實踐模式，并從其發展中得出啟示。

大數據；精準扶貧；實踐

中國對農村的扶貧開發嚴格說來是在改革開放以后，大致經歷了四個階段：扶貧推動階段(1978-1985年)、大規模開發式扶貧階段(1986-1993年)、八七扶貧攻堅階段(1994-2000年)、鞏固成果及綜合開發階段(2001年至今)。經過三十多年的努力，中國農村貧困人口已從改革開放初的2.5億減少到2015年的5575萬，扶貧工作可謂成效顯著。十八屆五中全會提出全面建成小康社會的要求，其中提到“到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。”而農村貧困人口的脫貧工作是全面建成小康社會最艱巨的任務。從目前扶貧人口的分布來看，大多在偏遠山區等，貧困地區和貧困人口內部出現分化，剩余的都是難啃的“硬骨頭”；從貧困人口的訴求來看，已從解決溫飽到脫貧致富、提高發展能力等多樣化訴求轉變。針對扶貧任務越來越艱巨，難度越來越大的現狀，2013年中央辦公廳根據習近平總書記提出的精準扶貧理念，在《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》中，把建立精準扶貧工作機制作為六項扶貧機制創新之一。國務院扶貧辦于2014年提出《建立精準扶貧工作機制實施方案》，至此拉開國家精準扶貧工作的序幕。

在信息化時代的今天，隨著互聯網技術和信息技術的飛速發展，不斷引發著人們工作、生活與思維的大變革。數據的集聚和信息存量的驟增促使大數據時代的到來，使數據從原本簡單的處理對象轉變為一種有利的數據資源。借用麥肯錫研究所對大數據的定義：一種規模大到在獲取、存儲、管理、分析方面大大超出了傳統數據庫軟件工具能力范圍的數據集合，并具有海量的數據規模、快速的數據流轉、多樣的數據類型和價值密度低四大特征。2015年9月，國務院印發《促進大數據發展行動綱要》，其中明確提出推動大數據的發展和應用。在扶貧領域，通過大數據助力精準扶貧是當前扶貧開發的新方向，有別于傳統的粗放式扶貧，它是利用大數據實現對扶貧對象的精確識別、精確幫扶和精確管理，并對扶貧工作進行精準考核，真正做到“扶真貧、真扶貧”。

一、精準扶貧的理論解析

精準扶貧是適應中國現實國情的減貧、治貧新方式。從理論上看，精準扶貧有科學而堅實的理論基礎，通過理論解析有助對精準扶貧的深入了解。

從公共管理學視角來看即中央和地方關系的改變。中國有著中央集權的傳統，但在改革開放以后，政府通過努力不斷將權力下放，打破了原有高度集中的中央-地方關系格局，使得地方政府職權不斷擴大。在扶貧領域就表現為事權的重心下移，監督權上移。一方面地方政府對扶貧資源擁有更多的自主權和支配權，且扶貧資源傳遞的層級在減少。中國的扶貧工作機制是從中央、省(市、區)、縣、市再到鄉村層層傳遞的，由縣級政府負責確定扶貧村和貧困戶，使得縣政府實際掌握著扶貧項目的審批管理權，因此縣的角色得到強化而市的事權角色得到弱化。這在一定程度上能減少資源在層層傳遞中造成的損耗，也能提高扶貧實施的效率。另一方面是加大了中央監督的可能性。通過為貧困村、貧困戶建檔立卡及在全國建立扶貧信息數據庫，使得中央政府對省、市扶貧工作的監管成為可能，而省市負責對縣鄉扶貧項目和資金的監管。這種層級管理模式符合目前國內行政治理中強化高層級政府對基層政府動態垂直監督，防止基層政府政策執行阻滯的趨勢。

從經濟學視角來看精準扶貧就是要做到效率最大化，即將扶貧資源配置的最優化。一方面是投資決策優化，另一方面是投資結果優化。這兩點要求扶貧工作的開展和扶貧工作的結果都要符合成本效益原則。任何一項政策的實施都有可能帶來外部性，因而產生社會成本。如精準扶貧要求建檔立卡，對貧困村、貧困戶實施動態管理，這種定期調整機制意味著扶貧工作組需要花費不少行政成本，可能就會擠占本屬于貧困戶的扶貧資源。因此，精準扶貧過程中要控制好政策成本并使實施的效益最大化。

二、大數據在精準扶貧中的實踐解析

1.精準識別

精準識別顧名思義就是通過一定方法、程序和指標將真正貧困的人定位、識別出來。以往由于受人力、物力、財力所限，對貧困人口采取人工數據采集，抽樣調查，以樣本估算按比例確定貧困數，這種粗放的方式會出現數據偏差，著眼于貧困縣、貧困村使得貧困對象泛化，真正的貧困人口并沒有受益而非貧困人口擠占扶貧資源的問題。

中國在2011年的《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020年)》中明確提出建立健全扶貧對象識別機制，做好建檔立卡工作。在大數據時代，基于云計算、物聯網，輕而易舉能夠獲得海量數據，改變傳統依靠樣本數據分析的局面，取而代之的是全覆蓋式大數據分析，能為精準識別貧困戶帶來極大便利。通過為貧困戶建檔立卡摸清貧困戶的狀況，將其基本信息和動態情況都錄入信息管理系統中，一方面能夠根據貧困戶致貧原因開展針對性的脫貧方式，另一方面利于上級實時對扶貧成效進行監督指導。在精準識別貧困戶的過程中，需要多維度進行綜合識別，即收入只是參考的一方面，因為對家庭收入的統計調查難以做到真實可靠，應將住房狀況、勞動力狀況、子女教育狀況等指標均納入參考范圍內，通過全方位的評估定位確保精準識別，確認的貧困戶需在村進行公告，并通過村民監督防止數據造假。不斷對扶貧數據庫進行完善更新，并與其它系統聯網進行數據共享，建立的數據信息系統越完善，其預測出的扶貧需求就越可靠，就能極大提高效率并且避免資源浪費。

2.精準幫扶

精準幫扶指的是將扶貧資源配置在最需要幫扶的貧困戶身上，改變貧困狀態幫扶提高貧困人口的生存、生產能力。精準幫扶的前提是精準辨別貧困戶的致貧原因、貧困類型，它為精準幫扶提供可靠依據。由于中國不同貧困地區差異化的社會經濟發展狀況，同一地區內結構分化情況也比較突出，導致當前扶貧工作面臨著更為復雜、艱難的形勢，只有在精確識別致貧原因的基礎上才能做到“對癥下藥”，為每個貧困戶制定特定的可量化、能落實的一系列幫扶措施，做到“藥到病除”。

產業扶貧一直是中國扶貧開發的主要模式，簡單地講產業扶貧就是圍繞某種資源、產品或服務，建立一套完整的經營方式、組織形式及生產鏈條，實現“輸血型”向“造血型”轉變，使貧困群體逐漸擺脫貧困[1]。受地理位置等因素影響，貧困地區處在社會資源極度匱乏的狀態，而大數據助力產業扶貧就是通過打通扶貧系統與國家其他系統的連接，將當地的氣象、農業、水利等相關部門的數據及科研機構的數據共享，獲取貧困地區氣候、水質、土質等信息，為制定更全面的扶貧政策和實現因地制宜的發展提供數據基礎。根據貧困地區具體情況開發符合市場需要的特色產業，培育扶持龍頭企業和農村經濟合作組織，通過干部駐村指導貧困戶參與其中。例如電商扶貧就是順應“互聯網+”的社會發展新常態，開辟以電商發展帶動農村經濟發展的新路徑。電商扶貧實現了將貧困地區地理位置的劣勢與自然資源豐富的優勢進行互補，通過促進產業發展提高農民收入。而旅游扶貧是另一種借助互聯網、大數據的扶貧舉措。立足于大數據，依靠信息技術不斷發展創新模式，以滿足市場的多樣化需求實現旅游產業的信息化。

3.精準管理

精準管理指的是將人、資金、信息流統統納入到管理信息系統中，實行全面、動態的管理。扶貧模式的多元化對扶貧的管理工作提出了更大的挑戰，因此必須進行精準管理。首先通過廣泛的數據收集建立科學系統的貧困戶識別系統，構建扶貧數據庫，全面掌握與管理扶貧對象的基本資料。其次，動態調整管理保證扶貧對象有進有出。因為扶貧是一個動態變化的過程，在采取扶貧措施的過程中有一部分人會擺脫貧困，而有一部分人由于因病致貧等原因又陷入貧困，所以脫貧者要及時退出系統才能確保新的貧困人口進入系統中。借助大數據，由扶貧數據收集到數據分析的轉變才得以實現，從數據系統中預測扶貧需求，這種變化較好地解決了以往靜態、滯后的目標瞄準問題，同時對貧困人口的動態變化能夠準確掌握。除此之外通過數據系統準確掌控、管理每筆資金的流向，保證資金專款專用，謹防擠占、挪用現象的發生。這樣不僅能提高資金使用的透明度，還能提高資金、資源的配置效率。最后是對駐村干部的管理，通過將駐村干部的幫扶過程對接到管理系統中，一方面利于管理機構對幫扶過程實時了解、監督并可及時糾正，另一方面也有利于后期對幫扶工作進行考核評估[2-8]。

4.精準考核

精準考核是指對貧困戶的識別、幫扶和管理的成效進行量化評估和考核。通過對信息系統的監測，考核下級部門在貧困戶識別過程中的準確性，考核管理環節中資金和項目的使用與落實情況，考核駐村干部扶貧工作和減貧成效。以往單一的扶貧考核機制易造成扶貧工作者產生急功近利的思想，過于重視短期內貧困戶生活狀況的改善，而忽略其長期發展及生存、生活能力的提高。建立精準的考核機制，靈活、多維地評價扶貧成效，既扶貧又扶智，既要幫助貧困戶增加收入又要幫助其提升生活能力，既重當前扶貧成效又重長遠發展能力。考評主體除了上級領導部門，還要重視扶貧團隊成員及扶貧對象的評價意見，從全方位系統的進行考核。

三、大數據時代精準扶貧實踐探索——隴南模式的電商扶貧

甘肅省于2015年提出建立精準扶貧大數據管理平臺，由省扶貧辦牽頭主辦，通過發改委、住建、水利、農牧等相關廳局的配合，利用大數據和互聯網技術建設的省、市、縣、鄉、村五級互聯互通的扶貧網絡，全方位全過程的監管扶貧情況和扶貧成效。精準扶貧大數據管理平臺中涉及精準扶貧方案的23個省直相關行業部門，將“1+17”各項政策措施設計成信息采集表，分成縣、村、戶級數據結構嵌入到大數據平臺中，將每一個貧困人口的信息都精準鎖定，通過完善每一個貧困戶的相關信息，精準掌握貧困戶的情況。通過大數據管理平臺了解貧困群眾的“需求清單”，以保障因戶施策的扶貧措施落到實處。

隴南市作為甘肅省貧困問題最嚴重的地區之一，是甘肅扶貧攻堅的主戰場，如何更有效地進行扶貧是難題。2013年底，隴南市以發展農產品電子商務為突破口，通過建立網銷體系探索扶貧開發的新模式——電商扶貧。電商扶貧是在大數據時代充分運用產業和扶貧大數據并結合電商大數據開辟出的扶貧新路子，利用電子商務對接廣大市場需求，突破貧困地區地理位置和市場的局限。2015年1月，國務院扶貧辦將隴南市列為全國首個電商扶貧的試點市，加快了隴南電商扶貧的發展速度，并逐步形成具有鮮明特色的隴南模式。

(1)政府大力支持引導。隴南市政府在其9縣區1365個建檔立卡的貧困村中，選取了450個進行電商試點，通過建設物流基地，加大網絡寬帶接入，開展網點建設、人員培訓、產業培育等工作，積極推動試點村電商產業的建設發展。此外試點地區還組建不同層級的電商協會，負責制定電商扶貧相關政策，并對各方工作進行協調指導，引導扶貧工作穩步推進。通過加強與外界的溝通聯系，爭取各方的支持和幫助，持續加大扶貧惠農金融資金信貸額度。

(2)市場推進。隴南市的成縣建立了隴南電子商務產業孵化園基地，引進多家物流公司入駐，不斷完善分發和配送的產業鏈。其以18 個縣鄉電商服務中心為基地，加快了農戶與服務業商的合作，開展網絡購物、供銷、運輸、配送，減少中間環節，促進網絡銷售和傳統銷售雙向聯動發展[6]。截至2015年12月，隴南市共開辦7466家網店，累計實現銷售額已高達24億元。

(3)多渠道運營，拓寬路徑。借助國內營銷平臺和自建平臺實現多渠道運營。隴南市有政務微博、政務微信公眾平臺、政務網站及眾多個人微博微信，這些平臺組成了隴南微媒體矩陣，通過充分運用這些平臺宣傳隴南良好生態及優質的特色產品，涌現出了“核桃書記”“愛心蘋果”等典型事例。成縣在已有互聯網的基礎上通過引進大數據、物聯網等技術，依托當地基地平臺，加強電商服務與農業合作社聯系，建成了螞蟻市集、隴南美商城等第三方交易平臺，不僅擴大了網上營銷市場，而且豐富產品交易平臺。

隴南的電商扶貧通過將貧困人口的大數據與農產品大數據進行產業對接，再將供應側的農產品大數據與需求側的消費者大數據對接，設計向貧困人口傾斜的產品供應鏈，打破地理位置和資源條件的限制，以此實現精準扶貧的目標。

四、啟示與展望

基于大數據、物聯網、云計算等在中國的興起與發展，國家提出在相關領域通過互聯網+戰略實現創新性發展。在扶貧領域借助大數據，運用互聯網思維信息化手段實現精準扶貧，然而隨著全國范圍內精準扶貧工作的開展實施，既有一些地方實施順利的良好經驗可以借鑒，也有實施中遇到的困境需要反思改進。

從國內精準扶貧的實踐探索中可以看出，扶貧首先需要政府重視，并且要集多方之力共同努力才能較快發展。其次在信息時代需要充分挖掘各種信息、數據、資源，讓其為我所用。最后是發展一定要結合實情、因地制宜，切不可一刀切。實踐中困難總是有的。首先在識別貧困戶的過程中，標準的確定會使得在臨界標準的家庭難以納入系統，及在多維識別中對收入的精確測定成本很高，對一些非量化標準的衡量會降低識別精準度。其次是貧困戶的動態變化與考察、建檔立卡周期長之間的矛盾。利用信息系統提高識別精度、識別效度、識別效率需要在一步步的發展中不斷完善。最后是大數據助力精準扶貧需要整合多部門數據資源，需要部門間協調合作，以及后續配套保障制度的落實[9-11]。

精準扶貧是在2014年提出的，而大數據戰略在2015年才得以確立，二者在中國的發展不過短短幾年。因此，當前各地均處于實踐探索階段，只有在發展中不斷總結反思，突破重重困境探索合適的發展路子才能完成扶貧開放的重任。

[1] 胡振光.參與式治理視角下產業扶貧的發展瓶頸及完善路徑[J].學習與實踐，2014(4)：99-107.

[2]鄧維杰.精準扶貧的難點、對策與路徑選擇[J].農村經濟，2014(6)：78-81.

[3]鄭瑞強，曹國慶.基于大數據思維的精準扶貧機制研究[J].貴州社會科學，2015(8)：163-168.

[4]劉解龍.經濟新常態中的精準扶貧理論與機制創新[J].湖南社會科學，2015(4)：98-125.

[5]葛志軍，邢成舉.精準扶貧：內涵、實踐困境及其原因闡釋—基于寧夏銀川兩個村莊的調查[J].貴州社會科學，2015(5)：157-163.

[6]馬合肥.精準電商扶貧的隴南模式[J].法制與社會，2016(1)：215-217.

[7]左停，楊雨鑫，鐘玲.精準扶貧：技術靶向、理論解析和現實挑戰[J].貴州社會科，2015(8)：156-162.

[8]唐麗霞，羅江月，李小云.精準扶貧機制實施的政策和實踐困境[J].貴州社會科學，2015(5)151-156.

[9]嚴俊乾.“大數據”助力精準扶貧[J].經濟管理，2016(1)：35-36.

[10]王雨.打造大數據平臺助力精準扶貧[N].甘肅日報，2015-10-09(4).

[11]田野.當精準扶貧遇上“互聯網+”——隴南市全面推行“電商扶貧[J].甘肅農業，2015(13)：34.

(責任編輯 董邦國)

Targeted Poverty Alleviation Practice in Big Data Era

REN Ya-jie, CHEN Shu-wen, CAO Yang-yang, LI Shuai-tong

(School of Public Management and Law,Dalian University of Technology,Dalian Liaoning 116024,China)

The arrival of the big-data-based era requires the use of big data thinking to cope with the new challenges in the new normal development of China. Having reflected and summarized the work with respect to poverty alleviation and its development in the past, our country has produced a new mechanism for anti-poverty work covering accurate recognition, targeted help, precise management, etc. After an overview of the big data and targeted poverty alleviation, through a systematic analysis of the roles of big data, this paper introduces the current typical practice mode of targeted poverty alleviation, and draws inspirations from its development.

big data; targeted poverty alleviation; practice

2016- 06 -17；最后

2016-07-15

任亞杰(1992-)，女，河南洛陽人，大連理工大學公共管理與法學學院碩士研究生，主要從事社會保障與人力資源管理研究。

陳樹文(1955-),男，遼寧桓仁人，教授，博士，主要從事社會保障與人力資源研究，E-mail：chensu@dlut.edu.cn。

2096-1383(2016)06-0573-04

C913.7

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