后巴黎時代應對氣候變化能力建設的中國路徑

■曾文革 馮 帥

后巴黎時代應對氣候變化能力建設的中國路徑

■曾文革 馮 帥

《巴黎協定》的達成昭示著后巴黎時代的到來。從《巴黎協定》的內容可知，其是各方利益博弈后相互妥協的產物，帶有濃重的發達國家利益訴求色彩，因此，《聯合國氣候變化框架公約》體系下的CBDR原則也受到較大程度的弱化，導致中國在能力建設上面臨形式、角色和立法的諸多挑戰。盡管中國已加強能力建設政策和立法制定，并大力實施能源節約制度和碳排放權交易制度，但其在立法規劃、立法科學基礎和立法內容等方面仍然存在不足。有鑒于此，中國應在能力建設的立法理念、立法方向、立法基礎、制度完善和《巴黎協定》的落實等方面不斷加大生態文明建設力度、完善INDC內容、加強組織機構能力建設、推進碳排放權交易立法并強化國際氣候立法的國內實施。

《巴黎協定》；后巴黎時代；應對氣候變化

曾文革，重慶大學法學院教授、博士生導師；

馮 帥，重慶大學法學院博士生。（重慶 400044）

能力建設（capacity-building）①是減弱氣候變化對發展中國家不利影響的重要保障，是發展中國家不斷提高履約能力的首要條件，也是發展中國家提升國際氣候談判地位的必然選擇。因此，《聯合國氣候變化框架公約》（United Nations Framework Convention on Climate hange，以下簡稱《公約》）、《京都議定書》（Kyoto Protocol）和“巴厘路線圖”（Bali Roadmap）等均對其進行了規定。②這些文件將中國納入發展中國家陣營，認為其應當接受發達國家的援助。然而，由于這些大會成果或過于原則化，或時限僅至2012年，或僅具有“決議”（decision）性質而無實際法律約束效力，因此，作為首個應對氣候變化的具有法律效力的全球性協定，《巴黎協定》的通過標志著應對氣候變化 “后巴黎時代”的到來，并對后巴黎時代的能力建設產生重大影響。

具體至中國而言，《巴黎協定》將中國置于“三元劃分”模式的第二梯次，構成對共同但有區別責任 （Common But Differentiated Responsibility,CBDR）原則的弱化，③進而影響中國能力建設的未來走向。［1］在《公約》中，能力建設規則設置的初衷即促進全球共同應對氣候變化，但在這一目標之前，需要為中國預留一定的發展時間和空間，然而，《巴黎協定》大大簡化了這一程序。能力建設處于應對氣候變化的關鍵一環，是締約方參與減排的重要依據之一，但是，在《巴黎協定》下，中國的能力建設將面臨艱難的路徑選擇問題。

由于《巴黎協定》于近日才得以達成，相關研究成果尚未完全跟進，且基本未涉及后巴黎時代的中國能力建設問題，但在《巴黎協定》的體制安排面前，中國的能力建設將面臨重大挑戰，其國內能力建設體系也逐漸暴露出潛在缺陷，并影響中國應對氣候變化的進程及其國家形象，因此，對該問題的研究已刻不容緩。鑒于此種考量，本文擬提出一種分析思路，以期拋磚引玉。

一、《巴黎協定》給中國能力建設帶來的挑戰

誠然，《巴黎協定》的達成具有劃時代意義。然而，從巴黎氣候變化大會的談判進程可知，各國在相關條文上雖已形成一些共識，但分歧依然明顯。作為發展中國家，中國面臨著來自發達國家陣營和部分發展中國家集團的內外壓力，這些壓力對中國的能力建設構成了較大挑戰。

（一）形式上從“他助”轉向“自助”

從2001年《IPCC第三次評估報告》可知，能力建設主要針對發展中國家和經濟轉型國家而言，主要形式有二，一是通過發達國家對發展中國家或經濟轉型國家的援助而進行能力建設，二是發展中國家或經濟轉型國家通過本國政策和立法強化自身能力建設，前者謂之“他助”，后者稱為“自助”。在《公約》和《京都議定書》中，相關資金和技術規則均指向發達國家對發展中國家的援助，側重于“他助”層面。盡管在后續《公約》締約方會議上達成的一些“決議”中，“他助”有弱化之趨勢，但其時因“決議”的軟法性質而未能發揮較大效用。然而，《巴黎協定》正逐漸打破這一平衡。

作為能力建設的主要方式之一，《巴黎協定》的資金規則第9條第4款和第9款強調應優先確保最不發達國家和小島嶼發展中國家有效獲取氣候資金資源；在能力建設規則第11條第1款中，《巴黎協定》認為尤其需要對最不發達國家和小島嶼發展中國家進行幫助；在透明度規則第13條第3款中，《巴黎協定》明確不應當對最不發達國家和小島嶼發展中國家造成不當負擔。這些條文將最不發達國家和小島嶼發展中國家從“兩方”中單獨抽出，④意味著國際氣候談判格局正在悄然發生變化，從之前的“發達國家締約方+發展中國家締約方”的“兩方”逐漸走向“發達國家締約方+發展中國家締約方+最不發達國家和小島嶼發展中國家締約方”的“三方”。再觀《公約》和《京都議定書》對“兩方”的劃分，其主要依據是各國的“能力”，也即能力建設的“他助”是指“能力強”的國家對“能力弱”的國家的援助。在“三方”格局下，很顯然，“能力弱”的國家指的是最不發達國家和小島嶼發展中國家，盡管中國因CBDR原則而不至于立即切斷了“他助”的可能性，但中國能力建設從“他助”轉向“自助”的趨勢卻十分明顯。此外，在《巴黎協定》文本之前的 “主席提案”（Proposal by the President）中，“能力建設”部分第74條第f款認為，應探索發展中國家締約方逐步自主建設和保持的能力。盡管“主席提案”并不具有法律約束效力，但其至少代表著一種發展趨勢，表明包括中國在內的發展中國家的能力建設將逐漸實現從“他助”到“自助”的轉變。

（二）角色上從“接受方”轉向“接受方”與“施予方”并立

受“他助”形式影響，于《公約》生效后的很長一段時間內，中國在能力建設上處于 “接受方”地位，具言之，至少在國際法依據上，中國的能力建設應當主要是接受發達國家的援助。這種模式是由國際氣候談判的利益集團劃分所決定的，其時中國正處于“77國集團+中國”陣營，《公約》通過締約方歷史排放理論確立了歐盟和“傘形集團”的減排要求，同時基于公平原則將“77國集團+中國”置于能力建設的被動接受方，目的是待這些國家能力建設完成至一定階段時，再適當參與減排，以共同應對氣候變化。就中國目前的經濟發展進程和能力建設狀況來看，距實現這一目標尚需一段時間。然而，《巴黎協定》大大加快了這一進程。

在巴黎氣候變化大會上，《公約》締約方在“三集團”的基礎上組建了 “雄心壯志”聯盟（High Ambition Coalition），且有意無意將中國和印度等發展中國家排除在外。鑒于近年來“77國集團+中國”的部分成員在對待中國減排義務問題上更趨向于歐盟與“傘形集團”的立場，因此，這不得不令人懷疑，該聯盟是否主要針對中國等發展中國家。在此情形下，中國不僅需要面對歐盟和“傘形集團”的“外部”壓力，更要面對來自“77國集團+中國”的“內部”壓力。這一點在《巴黎協定》的減排條款中得到了印證，其在第4條第4款和第6款中指出，中國等發展中國家根據自身情況確定并提高其減排目標，并逐步實現絕對減排或限制減排，而最不發達國家或小島嶼發展中國家可編制、通報其國內溫室氣體低排放的計劃與行動。可見，中國正處于從無強制減排階段向絕對減排或限制減排階段的過渡時期。如前所述，能力建設指向的是減排責任，在中國減排責任被加大的同時，按照《公約》的邏輯，中國的能力建設定是已發展至一定程度，而根據《巴黎協定》的能力建設條款可知，“能力強”的國家需要向“能力弱”的國家進行支助，由此，中國不僅從發達國家締約方處得到的援助會減少，而且還需對其他“能力更弱”的國家進行支助，其能力建設的“接受方”的國際法地位也將逐步轉向“接受方”和“施予方”并立的局面。

（三）立法上從“被動調整”轉向“主動促進”

《公約》和《京都議定書》均將中國置于“接受方”地位，并要求發達國家對其進行援助，因此，在能力建設上，中國側重于“調整”型立法，也即中國僅需在能力范圍內與其他國家一起應對氣候變化，其時能力建設立法并無強制性保障機制和措施，如《節約能源法》第8條指出國家應促進節能技術創新與進步，從某種意義上而言，采取此種立法模式彰顯著中國在能力建設立法上的寬松環境。盡管《公約》體系下的部分決議要求中國參與減排，但由于決議的軟法性效力，這一訴求并未對中國能力建設立法造成過多沖擊。然而，《巴黎協定》正在改變這一狀況。

《巴黎協定》的重大意義之一即在于其具有法律約束力，與之前達成的“決議”具有本質區別。就國際氣候立法而言，《巴黎協定》屬于框架性協定，相關減排議定書和技術規則將隨之重新制定，然而，就《巴黎協定》第2條而言，其要求將全球平均氣溫升幅控制在工業化前水平以上2℃之內，并努力限制在1.5℃之內，這與之前各國提交的“國家自主貢獻”文件所指向的2.7℃目標相比嚴格了很多，據此多出的150億噸的減排任務分擔也成為國際社會的關注焦點。根據相關數據顯示，2013年中國溫室氣體排放量占全球溫室氣體排放量的29%，若后續談判圍繞這一數據而進行立法，中國的減排任務之大將會空前。［2］誠如德國社會學家尼古拉斯·盧曼所言，為了應對社會不斷增加的復雜性，法律開始逐漸演化。［3］(P122-137)接著，在“結構耦合”（structural coupling）理論基礎上，盧曼指出，如果沒有與社會其他功能系統結構進行耦合，現代意義上的法律將會崩潰。［4］(P385)按照該理論，在《巴黎協定》對中國的減排責任和資金、技術的受援助程度構成較大挑戰的情況下，為了促進人類價值的實現，［5］(P2)相關國內立法必然面臨著重構的命運，以適應社會的發展變化。因此，在具有法律約束力的《巴黎協定》面前，中國在能力建設上將逐步轉向主動性的“促進”型立法，并對國內能力建設立法提出更高期待和要求。

二、應對氣候變化能力建設的中國進程及其存在的問題

自氣候變化問題進入國際社會視野時起，中國一直積極探索能力建設的實施路徑，加強能力建設政策及法律法規的制定，并大力推行能源節約制度和碳排放權交易制度。然而，客觀而言，中國現有能力建設的進程仍存在立法規劃難以有效實現、立法科學基礎薄弱和立法內容尚存缺陷等問題。

（一）應對氣候變化能力建設的中國進程

盡管中國屬于發展中國家，其國內立法和政策與發達國家相比尚有一段差距，但其在應對氣候變化方面所作出的努力卻是有目共睹。

1.制定能力建設政策方案

作為遭受氣候變化不利影響較為嚴重的發展中國家，中國面臨著提升可持續發展能力的“發展型”需求和應對新增氣候變化風險的“增量型”需求。［6］在這兩種需求交織下，中國能力建設政策方案的制定和實施無疑是平衡二者的重要組成部分。在結合國民經濟和社會發展規劃的同時，中國已采取一系列措施，從中央到地方均開展了能力建設政策方案的制定工作，并已基本形成了自上而下的能力建設政策體系，為增強應對氣候變化的能力提供了政策保障。

2007年，國務院發布《中國應對氣候變化國家方案》，自此，應對氣候變化在中國受重視程度實現了質的飛躍，并已作為國家政策之一。據不完全統計，僅2008年至2012年期間，國家和部門層面的應對氣候變化政策便已達到117項，省級行動方案和規劃為52項。［7］其中，在國家層面上，專門性應對氣候變化的政策有8項，包括《“十二五”國家應對氣候變化科技發展專項規劃》等，對應對氣候變化的目標、原則和措施等進行了統籌協調；在地方層面上，因地理位置差異和經濟發展水平不一，應對氣候變化的政策往往具有其特殊性，以滿足各地區的不同需求，如天津和江蘇等省市將海岸帶作為能力建設的重點領域，而安徽和重慶等易傳播疾病風險的省市將公共衛生作為能力建設的主要方面之一。［8］

2.完善能力建設立法體系

正如美國法理學家博登海默所指出，政策與法的主要區別在于“法”與“非法”的界限，政策是尚未被整合進法律中的政府慣例，［9］(P464-466)政策只有被融入立法中，才有可能實現法治建設。［10］因此，相較于政策而言，立法的價值在于為整個社會設置普遍遵守的行為模式，表現為一種常態管理，是長時效的。［11］

基于這一原理，在國家政策基礎上，中國的能力建設立法也在不斷完善中，在國家層面先后制定、修訂了《草原法》、《水土保持法》、《農業法》、《大氣污染防治法》和《大氣污染防治行動計劃》等專門性法律法規，涵蓋農林業、大氣污染等領域，對農林業生態保護和大氣污染防治等問題進行了細致規定。相對而言，地方層面的能力建設立法發展較為緩慢，但也對其地區特殊性問題進行了討論，如2010年《青海省應對氣候變化辦法》作為全國第一部地方政府部門規章對青海省氣象災害預防、建筑采暖能耗等問題進行了規定。考慮到現有能力建設立法內容涵蓋有余但體系性不足等特點，2009年，全國人大常委會開始探索制定一部較系統的氣候變化應對法，并已經過討論、論證形成了較全面的文本草案。此外，被稱為“史上最嚴格環保法”［12］的2015年《環境保護法》強調了對大氣、水和土壤等的保護，加大了違法處罰力度。由上可知，相關能力建設立法已分別從國家層面和地方層面對減緩氣候變化、適應氣候變化的污染防治等問題進行了規定。

3.推行能源節約制度

20世紀80年代后期，中國開始將降低能源消耗、推進清潔生產作為國內產業政策的一部分，并先后制定、修訂了《節約能源法》、《清潔生產促進法》和《可再生能源法》等法律法規，堅持節能優先，以轉變增長方式、調整經濟結構和加快技術進步為根本，以法治為保障，加快開發新能源和可再生能源，大力發展電力、太陽能等產業，為能源節約與利用、新能源開發使用等指明了方向，通過逐步轉變生產和消費方式，形成能源節約機制，逐漸走向能源節約型社會。

1991年至2005年，通過制定能源效率標識、引進先進能源技術、加強節能重點工程建設等措施，中國以年均5.6%的能源消費增長速度支持了國民經濟年均10.2%的增長速度，其中，煤炭使用年均降低4.1%。據計算，在上述15年間，中國累計節約和少用能源約8億噸標準煤。根據另一份調查結果顯示，在2005年至2013年間，中國單位GDP能耗降低了26.4%，碳排放強度降低了28%，減少的二氧化碳排放量約為23.5億噸以上。［13］在節約能源的同時，中國還注重對能源結構的改善，2005年中國可再生能源利用量已達到1.66億噸標準煤，相當于減排3.8億噸二氧化碳。［14］(P321)可見，通過調整經濟結構、提高能源效率，開發可再生能源，中國為減緩全球溫室氣體排放的增長速度做出了顯著貢獻。

4.實施碳排放權交易制度

21世紀初，為了進一步平衡經濟發展與環境保護之間的關系，中國發布了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》和《溫室氣體自愿減排交易審定與核證指南》，開始施行碳排放權交易機制。現今，中國低碳省區和城市試點已有42家，另外，北京、上海和深圳等7個省市還開展了碳排放權交易試點，并已全部上線交易。2014年，中國又開啟了低碳工業園區和社區試點工作。根據中國十三五規劃進程，中國碳消費量有望在2030年見頂，煤炭消費則有望在2025年見頂。［15］

除此之外，中國還發布了《清潔發展機制項目運行管理辦法》等文件，通過實施清潔發展機制（Clean Development Mechanism,CDM）⑤將經核證的碳減排量（Certified Emissions Reductions,CERs）轉讓給發達國家，以獲取額外資金和先進友好環境技術。總體而言，CDM項目合作可以降低溫室氣體的減排經濟成本，再加上中國一貫堅持的經濟、社會與環境可持續發展理念驅動，中國對CDM項目合作尤為重視，設立了專門管理機構和CDM基金。據統計，2009年，僅中國參與的CDM項目所產生CERs成交量就占了全球的84%，［16］注冊項目數占全球注冊項目總數的58%，其項目注冊數和年減排量均位居世界第一。截至目前，國家發展和改革委員會批準的CDM項目共計5073項，其中已經獲得CERs簽發的中國CDM項目達到1468個。［17］與國內層面的節約能源不同，CDM項目是在國際層面加強能力建設的重要途徑，通過CDM項目合作形式，中國將獲取的資金和技術用于支持能力建設，為全球溫室氣體減排做出了巨大貢獻。

作為世界第二大經濟體，中國在能力建設方面的一舉一動均受到國際社會的廣泛關注，面臨如此壓力，中國仍努力探索能力建設的可行性途徑，制定、頒布了能力建設政策和立法，并大力實施能源節約制度和碳排放權交易制度，為響應全球應對氣候變化宗旨提交了一份滿意的答卷。

（二）中國應對氣候變化能力建設存在的問題

毋庸置疑，中國在能力建設方面的成就舉世矚目，對實現“控制全球平均升溫較工業化水平前2℃以內”的目標具有重要意義，也為促進《公約》和《京都議定書》內容的有效落實做出了貢獻。然而，受制于中國發展中國家性質和立法水平較低等因素，中國在能力建設上仍有待于完善。

1.立法規劃難以有效落實

作為融國際技術轉讓、國際投資于一體的國際商事交易，碳排放權交易需要穩定、明確、長期有效的法制環境。［18］然而，無論是從傳統的環境與資源保護立法來看，還是從新近的碳排放權交易立法來看，現有能力建設立法內容均存在落實難的困境。其一，關于傳統的環境與資源保護立法。傳統環境與資源保護立法體系主要包括能源立法、農林業立法等，但從現有法律條文的表述來看，“鼓勵”、“支持”或“引導”等詞出現的頻率非常之多。一般而言，這種表述往往出現在行政指導性文件之中，發揮引導作用。由于缺乏國家強制性，現有環境與資源立法的實效性將大打折扣，難以實現立法初衷。新《環境保護法》雖淡化了各單行法的“引導性”規定，大多數條文具有強制約束效力，但由于其是統領能源、資源、環境等的一般法，所以相關條文還是較為原則，缺乏專業性和具體性。其二，關于碳排放權交易立法。如前所述，中國碳排放權交易立法起步較晚，其主要以《碳排放權交易管理暫行辦法》為核心，再輔以兩個部門規章——《清潔發展機制項目運行管理辦法》和《中國清潔發展機制基金管理辦法》，在這三部法律文件基礎上，北京、上海等7個碳排放權交易試點均制訂了《北京市碳排放權交易管理辦法》、《上海市碳排放管理施行辦法》等地方政府規章。從這些試點方案和管理辦法的內容來看，其對超碳排放配額的處罰措施主要限于罰款、企業信用不良記錄、不得享受優惠政策等，而后兩種約束方式并不具有實際法律效力，難以有效落實立法規劃，另外，就超額碳排放行為的罰款責任方式而言，其屬于行政處罰范疇，不利于實現“持續削減碳排放總量”的目標。［19］

2.立法科學基礎較為薄弱

作為司法與執法的前提和依據，立法須具備充分的科學性和可靠的現實基礎，其中，立法的科學性要求其具有規律性、有序性與和諧性。［20］然而，就中國現有能力建設立法體系的制定來看，其仍落后于能力建設政策體系的出臺，主要表現在以下兩點：其一，在有序性方面，中國能力建設立法呈現出較為混亂的態勢。立法有序性要求法律具有確定性、連續性和可預測性等特點，然而，中國現有能力建設的文件仍主要表現為國家和地方政策，立法數量較少，盡管有學者將散見的環境與資源保護方面的法律法規劃分為減緩型氣候變化立法和適應型氣候變化立法，［21］但這種劃分方式僅作為學理上的研究和分析，并不十分穩定，雖然中國環境與資源保護立法中均有能力建設的影子，但客觀而言，這種立法模式過于分散和混亂。另外，在碳排放權交易立法方面，目前由發展和改革委員會發布的《碳排放權交易管理暫行辦法》所規定事項較為原則化，缺乏具體的、專業性的實施細則來規定該交易的具體運行過程，導致碳排放權交易機制仍不完善。其二，在和諧性方面，中國能力建設立法出現了立法斷層。立法和諧性要求立法者審時度勢，實現氣候正義，以確保法律和社會之間的適應關系。現今，在中國，作為碳排放權交易市場的重要主體，企業在減排方面缺乏應有激勵，更毋言科學合理的利益補償機制。可見，在和諧性上，中國現有能力建設立法也存在較大缺失。長此以往，碳排放權交易市場的發育將走向遲緩，難以實現市場交易的可持續發展。

3.節能立法內容仍有待于加強

我國的能源法制體系經歷了從無到有、從側重開發利用轉向利用與保護并重的過程，但能源節約制度仍存在諸多缺陷需要厘清和檢視。首先，未明確應對氣候變化的內容。節約能源是應對氣候變化的重要手段和途徑之一，更是有效控制溫室氣體排放的重要方式之一，在應對氣候變化時，節約能源應處于優先地位，［22］但現有能源節約立法基本未將其與應對氣候變化及能力建設掛鉤。其次，未充分體現農村節能內容。《節約能源法》對農村節能的規定僅體現在第59條，過于簡單，不似工業節能、建筑節能等用專門章節加以強調。鑒于農村能源利用技術欠發達，能源浪費現象較為嚴重，因此，將其進行專門規制應是《節約能源法》需重點考慮的方向之一。再次，未充分調動公眾參與。若公眾無法充分參與，則節能目標將成為空中樓閣。由于立法缺失，公眾仍存在重開發、輕節約的傾向，僅將能源節約作為緩解能源供需矛盾的權宜之計。而且，作為比事后監督更為重要的事前參與和預防，現有節能法基本未加以涉及。最后，未清晰界定政府的監管職能。中國節能法將監管職能賦予國家發展和改革委員會、國務院和地方政府等多個部門，未明確各部門之間的分工與協調，也未明晰各部門的權利義務，造成監管體制混亂和執法障礙。

4.碳排放權交易立法內容尚存缺陷

現今，中國碳排放權交易市場剛剛起步，在為全球減排行動作出巨大貢獻的同時，也暴露出現有機制的不足。其一，到目前為止，北京、上海等7個碳排放權交易試點地區尚未實現互連，呈現出碎片化的狀態。企業是參與碳排放權交易的重要主體，但試點地區現有的碳排放權交易還主要依賴于當地政府，行政干預力度過大，缺乏市場機制的主導作用，易衍生“權力尋租”⑥現象。因此，現階段，中國通過市場化配置環境資源的進程較為緩慢，難以形成統一的全國性碳排放權交易市場。［23］(P102-113)其二，作為全球CDM項目的最大供應方，中國在國際CDM項目合作上缺乏定價權。中國國內碳排放權交易市場的交易活動主要以企業履行社會責任所自愿減排的項目為主，采取協議定價模式，而不是由市場供應鏈所決定。換言之，中國碳排放權交易價格是由雙方商討后議價而成，且往往以低于國際水平出售給發達國家，可見，在碳排放權交易價格方面，中國的市場權力極為匱乏。［24］因此，真正意義上的市場價格機制還遠沒有形成，中國碳排放權交易總量也十分有限。其三，由于缺乏完善的立法體系，中國碳排放權交易市場發展舉步維艱。企業是否履行法律規定的責任，應當有可靠的第三方中介機構來加以核實，而中國碳排放權交易機制的中介機構服務體系還很缺乏，使得很多工作難以有效開展。而且，鑒于碳排放權交易市場的經濟屬性，其應與財政、金融等活動掛鉤，但目前中國對此考慮得并不充分，對碳排放權交易市場的運行造成極大限制。另外，從各試點省市公布方案來看，其均將碳排放強度指標 （單位生產總值的二氧化碳排放）作為總體目標，而不是以碳排放總量指標（二氧化碳的絕對減排量）作為基礎，因此，這對企業未來絕對減排量的界定極為困難。

中國正處于工業化經濟發展的攻堅期，面臨著資源“瓶頸”性約束和大氣環境污染兩大難題，［25］(P378)卻仍然以積極參與者和支持者身份積極應對氣候變化。然而，鑒于其發展中國家性質，中國能力建設的立法規劃仍有待落實，立法科學基礎尚待加強，極具發展潛力的能源節約制度和碳排放權交易制度也還需進一步完善。

三、后巴黎時代中國應對氣候變化能力建設的實施路徑

在后巴黎時代，中國能力建設的形式、地位和立法方式均受到較大挑戰，在此背景下，中國能力建設進程所存在的問題也更為集中地凸顯出來。對此，中國需要統籌能力建設政策和立法，確立能力建設的立法理念和方向，夯實能力建設的立法基礎，充實能力建設的法律制度，并強化國際氣候立法的國內實施。

（一）加大生態文明建設力度，明晰能力建設的立法理念

在國家“十三五”規劃中，生態文明建設被首次列入中國的五年規劃，并在此基礎上首次提出了“綠色”發展理念。習近平總書記也強調，走向生態文明新時代，建設美麗中國，是實現中華民族偉大復興的中國夢的重要內容。生態文明建設要求尊重和保護自然環境，科學有效防御氣象災害，積極倡導低碳生活方式，大力改善大氣污染狀況，而這也正是適應氣候變化的重要舉措。［26］

因此，現階段，為了進一步明晰能力建設的立法理念，中國需要逐步加大生態文明建設力度，并努力做到以下三點:一是高度重視氣候安全。重視氣候安全就需要充分認識氣候規律，并增強氣候災害風險的應對能力。由此，中國需要將氣候安全作為經濟社會可持續發展戰略的重要組成部分，調整優化產業結構，大力開發和利用太陽能、風能等新型能源，構建氣象防災減災體系，修訂氣象災害防御標準，加強氣象災害風險的科學研究，并注意提升全民氣象防災意識。二是合理開發利用氣候資源。氣候資源包括光資源、水資源、太陽能資源等，能力建設要求充分利用這些氣候資源發展現代農業，將氣候資源納入生態管控制度，建立氣候承載評估制度和基于氣候承載的產業結構調整制度等，并逐步實現建立“資源節約型、環境友好型和氣候安全型”城市和國家的宏偉目標。［27］三是加快生態保護紅線立法制定工作。

為維護國家和區域安全與可持續發展，中國十八屆三中全會明確提出了劃定生態保護紅線的目標。目前，國家層面的生態保護紅線立法正征求意見，而區域層面的立法工作雖已開展，但進展緩慢。因此，中國需要細致研究生態保護紅線的立法內容，嚴格劃定生態保護紅線區域，以高標準、嚴要求對紅線區域進行保護，并設置生態補償機制和紅線區域產業退出制度等，同時將紅線區域的監督管理納入政府績效考核和自然資源資產的離任審計。

（二）完善INDC減排目標，確立能力建設的立法方向

“國家自主貢獻預案”（Intended Nationally Determined Contributions,INDC）是于2013年華沙氣候變化大會上各方提出的“自下而上”的減排承諾機制，根據該機制，各方應自主提交一份國家應對氣候變化的減排目標方案，這與《京都議定書》所確立的“自上而下”的減排承諾模式具有本質區別。就國內層面而言，INDC的法律屬性雖暫難以確定，但其將是各國減排行動和氣候立法的主要依據仍不容置疑。在 《巴黎協定》下，中國無法獨善其身，需要不斷加大減排力度。2015年6月30日，中國向《公約》秘書處提交了 《強化應對氣候變化行動——中國國家自主貢獻》，明確了到2030年“單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降60%~65%，非化石能源占一次能源消費比重達到20%左右”的自主減排目標。⑦

然而，就INDC內容來看，其還有繼續完善的空間。一方面，中國INDC應擴充減排溫室氣體的類型。中國INDC確立的減排承諾對象為二氧化碳，也即其60%~65%的減排目標僅指二氧化碳的減排量，而不包括二氧化硫和甲烷等溫室氣體。反觀其他國家的INDC，大部分《公約》締約方均將溫室氣體類型擴展至二氧化碳、甲烷和氧化亞氮等，甚至包括《京都議定書》所確立的氫氟碳化物、全氟化碳和六氟化硫等六類溫室氣體。據悉，全球僅中國單就二氧化碳進行了減排承諾，而對非二氧化碳類溫室氣體的關注程度還不夠。［28］另一方面，中國INDC應充分闡述中國溫室氣體減排目標實現的難度。中國的INDC就行動目標、政策措施和談判意見等進行了闡釋，基本未涉及中國減排目標實現的難度。中國現正處于并將長期處于發展中國家階段，其國內經濟發展與碳排放短期內無法完全脫鉤。INDC文件缺乏減排難度的闡述將把中國推向減排制高點，中國可能因此而面臨更高的期待和要求。因此，中國應在充分性、實現目標能力等方面借鑒和總結國外相關經驗，不斷完善INDC內容，進而確立能力建設的程度、階段和方向，確保能力建設立法的科學性和現實性。

（三）加強組織機構建設，夯實能力建設的立法基礎

政府機構在節能減排方面的作用無可替代。由此，2013年，國務院總理李克強任應對氣候變化工作領導小組組長，并增加了部分職能部門。目前，中國已初步建立了由國家應對氣候變化領導小組統一領導、國家發展和改革委員會歸口管理、有關部門和地方分工負責、全社會廣泛參與的應對氣候變化管理體制和機制。［29］然而，領導機構雖已完善，但辦事機構及其管理體制仍然缺乏，且在運行過程中的法律依據和支撐較為薄弱。

對此，中國可以從三方面進行考慮。一是制定一部法規或規章。⑧明確國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組的法律地位，規定中央政府和地方政府在應對氣候變化方面所應采取措施的責任，實現應對氣候變化與節能減排的銜接，明確農村節能的重要性，確立應對氣候變化的基本政策及相應激勵與懲罰措施，建立氣候治理的執政問責機制，規范辦事流程，使氣候變化問題真正進入國內法調控領域。二是建立溫室氣體排放統計考核體系。編制溫室氣體排放清單，制定專門條文規范溫室氣體排放統計考核程序和評價機制，建立低碳行業標準標識制度，完善部門分工合作機制，并培養專業技術人員，強化能力建設的人才隊伍建設。三是建立政府、民間組織、企事業單位和公民四位一體的氣候變化協同應對機制，在明確政府監管職能的同時，鼓勵社會各界廣泛參與能力建設的行動，具體方式包括正式參與和非正式參與兩種，使企事業單位、社會團體和個人明晰自身權利和義務，以共同應對氣候變化。

（四）推進碳排放權交易立法，充實能力建設的法律支撐

中國碳排放權交易市場發育遲緩，主要原因在于相關體制缺失導致地方政府和企業缺乏減排意愿。因此，要從根本上實現碳排放權交易市場升級、充實能力建設的法律制度還需要對碳排放權交易相關立法進行補充和完善。

首先，確立碳排放權交易立法原則。這些立法原則應當包括逐步推進原則、獎懲相結合原則、公開透明原則等。其中，逐步推進原則主要是考慮到中國碳排放權交易起步較晚，短期內難以一步到位；獎懲相結合原則主要是考慮到企業積極性和法律約束效力，企業減排積極性可以通過經濟激勵、通報表揚等形式進行，法律約束效力可以通過經濟制裁、行政處罰甚至刑事處罰等予以維護；公開透明原則主要考慮到市場信息的推廣和市場監督的確立，以杜絕違反碳排放權交易立法的不法行為，提高碳排放權交易立法體系的公眾認可度。

其次，明晰碳排放權交易立法要素。這些要素主要包括碳排放權交易所涉及的法律行為、碳排放權交易的主客體、碳排放權交易方式、碳排放權交易總量控制、碳排放權交易初始分配、碳排放權交易定價和評價等法律制度，［30］其中，碳排放權交易所涉及的法律行為包括國家行政許可和指導、第三方核證主體的審評和確認、市場中介機構的信息提供及碳排放權交易 （包括CDM項目交易）四種；碳排放權交易的主體包括一級市場主體和二級市場主體等；碳排放權交易的客體包括二氧化碳、甲烷等經 《京都議定書》所確立的六種溫室氣體；碳排放權交易方式包括碳期權、期貨交易和投資等；碳排放權交易總量控制要求采取適中原則，在達到應對氣候變化效益的同時考慮企業的減排成本；碳排放權交易初始分配可以采取先免費分配再有償分配的途徑；碳排放權交易定價主要包括一級碳排放權交易市場的初始定價和二級碳排放權交易市場按需求及碳金融衍生品的定價；［31］而碳排放權交易評價主要是交由公正的第三方核證機構予以執行。

（五）強化國際氣候立法的國內實施，推進《巴黎協定》的全面落實

對于參與國而言，國際制度并不僅僅是外在的東西，而是深入到國家機器的運作方式和程序中，并成為國家機器的組成部分。［32］(P32-40)這一理論置于氣候變化領域同樣適用。在后巴黎時代，面對《巴黎協定》帶來的諸多挑戰，中國需要加快國內立法與國際氣候立法的有效銜接，以全面推進《巴黎協定》的落實，具言之，中國可以從以下四方面進行考慮。

一是加強與發達國家、其他發展中國家和國際組織的合作。作為發展中國家，中國仍處于資金、技術的“受援助”地位，但作為大國，中國可以適當對其他更不發達國家施以 “援助”，以實現資金和技術的“引進來”與“走出去”。同時鑒于國際組織的相對中立性和客觀性，中國可以與其合作以傳遞中國立場和觀點，進而應對氣候變化。

二是跟進傳統資源與環境立法。對傳統資源與環境立法予以跟進，需要貫徹落實《科學技術進步法》、《清潔生產促進法》和《循環經濟促進法》等的各項規定，保障外商投資企業經營管理自主權，維護投資各方合法權益不受侵犯，大力推動應對氣候變化的國際和區域科學研究與技術開發計劃，［33］以環保手段“綠化”《對外貿易法》，實現能源的高效利用和安全供給，建立能源安全與風險防范機制，推進可再生能源和新能源的開發利用，并建立政府宏觀調控和市場機制相結合的管理模式，同時完善林業碳匯、陸地碳貯存和吸收匯機制，加大執法力度，完善執法體制等。

三是推進CDM項目的立法工作。對CDM項目進行立法主要是指在 《清潔發展機制項目運行管理辦法》的基礎上制定高位階的行政法規，將涉及CDM的外資和技術引進、項目審批與監管、違規處罰等問題納入其中，［34］使其更具權威性和法律約束力。

四是推動碳捕獲與封存（Carbon Capture and Storage,CCS）⑨的國內立法研究工作。作為應對氣候變化的重要途徑之一，CCS的域外立法已臻完善，［35］但中國的CCS立法尚未啟動，未來的CCS立法需要在低碳經濟、風險為本、利益衡平等立法理念和環境安全、公眾參與、國際合作等立法原則的基礎上，明確二氧化碳的法律定性，確立CCS申請核準管理制度，制定CCS風險評估、管理、應急和轉移機制，尤其側重對CCS泄漏與突發事件的風險預防和應對措施，并對CCS責任主體進行行政、刑事責任追究，［36］同時建立CCS多元化融資機制，加強CCS與排污權交易等法律制度的銜接。［37］

作為經濟轉型期的發展中國家，中國在應對氣候變化的責任承擔方面是有一定的預期的，并提交了INDC文件，明確了自身在減排方面的宏偉目標。然而，《巴黎協定》的通過，大大加快了中國溫室氣體減排責任承擔的進度，中國能力建設的形式、角色和立法也隨之發生動搖。對此，中國應在加快生態文明建設力度、完善INDC內容、加強組織機構能力建設等方面積極應對，以確立能力建設的行動方向并促進其角色轉型。

四、結論

2015年12月12日達成的《巴黎協定》帶有濃重的發達國家利益訴求色彩，與《公約》不同，協定加大了中國在應對氣候變化方面的責任，對中國能力建設的形式、地位和立法等帶來了諸多挑戰。盡管自《公約》達成開始，中國便積極制定能力建設政策、完善能力建設立法并加大能源節約制度和碳排放權交易制度的實施，為全球應對氣候變化做出巨大貢獻。然而，受發展中國家性質和立法水平等因素影響，中國在能力建設制度上的不足也逐漸凸顯：一是能力建設立法多采用指導性用語，淡化責任追究力度，導致立法規劃難以有效落實；二是能力建設立法在有序性與和諧性方面存在不足，表明立法科學基礎較為薄弱；三是農村節能、公眾參與和政府監管等方面存在缺漏，映射出節能立法內容仍需加以完善；四是中國CDM項目缺乏定價權，碳排放權交易市場較為混亂，暴露出中國碳排放權交易立法尚存缺陷。

有鑒于此，中國需要回歸到能力建設的立法理念、立法方向、立法基礎、制度完善和《巴黎協定》的實施等方面，在國家“一帶一路”戰略與亞洲基礎設施投資銀行的推動和影響下，逐漸探索符合中國國情的法律路徑和制度完善建議，全面推進《巴黎協定》的落實，不斷促進國際氣候立法的國內實施，進一步加強中國能力建設的發展，逐步強化中國在國際氣候立法中的作用，為以后的國際氣候談判做準備，也為能力建設的國際氣候合作提供新的思路和方法，維護發展中國家利益及中國負責任的大國形象，進而推動全球氣候治理朝著合理、有效、有序的方向發展。

注釋：

①根據2001年《IPCC第三次評估報告》的術語表，能力建設是指“在氣候變化中，開發發展中國家和經濟轉型期國家的技術技能和機構運轉能力，使這些國家參與從各個層面的氣候變化適應、減緩和研究并執行京都機制等工作”。如無特別注明，本文所指“能力建設”均為應對氣候變化領域的能力建設。

②《公約》第9條明確指出，應當設立附屬科技咨詢機構，幫助發展中國家締約方加強應對氣候變化能力建設的需要；《京都議定書》在第10條第2款e項中亦強調，應加強各締約方特別是發展中國家締約方在人才和機構能力方面的建設，并幫助發展中國家締約方培訓此方面的專家；“巴厘路線圖”試圖通過減緩、適應、資金和技術等不同角度對發展中國家締約方的能力建設進行重申或推進，并要求發達國家締約方以可測量、可報告和可核實的方式對發展中國家締約方的能力建設進行扶持。

③自2012年“德班決議”采用了“適用于所有締約方”（apply to all parties）的表述開始，針對CBDR原則的未來走向，學術界展開了激烈討論，多數學者預測在《巴黎協定》中CBDR原則很有可能會被重釋——僅強調共同責任而忽視有區別的責任，抑或被“優惠待遇”或“差別待遇”原則所取代。然而，從《巴黎協定》內容來看，其依然將發達國家與發展中國家區分開了，在一定程度上堅守了CBDR原則，并未走向另一極端。但是，《巴黎協定》將中國、印度等發展中國家與不發達國家、小島嶼發展中國家剝離開，將中國等發展中國家置于三元劃分模式的第二“梯次”，導致發達國家降低了對發展中國家的責任承擔，并要求中國等發展中國家承擔相應責任，構成對CBDR原則的弱化。

④在巴黎氣候變化大會之前，參加氣候變化談判的陣營基本上可以概括為“兩方三集團”，其中，“兩方”指的是南北兩方，即發達國家與發展中國家；“三集團”指的是歐盟、以美國為首的“傘形集團”和“77國集團＋中國”等三個利益集團。“三集團”的劃分主要是為了解決各國的減排義務分配問題。一般而言，三集團因立場差異代表著國際社會的三種不同觀點，其中，歐盟認為，所有的經濟體國家，包括美國、中國和印度等均應承擔減排義務，并主張為“基礎四國”設定一個減排峰值；“傘形集團”的成員多為排放大國，其認為中國、印度等發展中國家應承擔強制性的量化減排義務，并主張應建立“自主承諾+公開評議”的國際框架；“77國集團＋中國”一直是CBDR原則的堅定守護者，認為發達國家應履行《公約》和《京都議定書》所確立的減排責任。參見姚瑩著：《德班平臺氣候談判中我國面臨的減排挑戰》（《法學》2014年第9期）。

⑤CDM是《京都議定書》確立的三機制之一，另外兩種機制分別為聯合履約機制 （Joint Implementation,JI）和排放貿易機制（Emissions Trading,ET）。一般來說，CDM主要包括如下潛在項目：改善終端能源利用效率；可再生能源；替代燃料；碳匯項目等。

⑥所謂的“權力尋租”，是指握有公權者以權力為籌碼謀求獲取自身經濟利益的一種非生產性活動。

⑦《強化應對氣候變化行動——中國國家自主貢獻》在第一部分“中國強化應對氣候變化行動目標”指出，中國二氧化碳排放2030年左右達到峰值并爭取盡早達峰；單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%，非化石能源占一次能源消費比重達到20%左右，森林蓄積量比2005年增加45億立方米左右。

⑧如日本的《地球溫暖化對策推進法》，該法由日本國會于1998年10月通過。參見孫磊著：《日本應對氣候變化的法律對策》（《科協論壇》2008年第3期）。

⑨CCS是指將二氧化碳從工業或相關能源的源分離出來，輸送到一個封存地點，并保持長期與大氣隔離的過程，是應對氣候變化能力建設的重要一環。（國家發展和改革委員會能源研究所課題組 《中國2050年低碳發展之路——能源需求暨碳排放情景分析》，科學出版社2009年版，第122頁）

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【責任編輯：宋 晴】

D922.683

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1004－518X（2016）04－0146-12

教育部重大課題攻關項目“構建公平合理的國際氣候治理體系研究”（15JZD035）、國家社會科學基金項目“我國農業貿易生態化轉型的法律保障研究”（12BFX143）、中央高校基本科研業務費資助重慶大學重大項目“中國——東盟自由貿易區農業貿易法律問題研究”（0226005201021）