嚴(yán)密性原則檢視下的部門(mén)預(yù)算編制
——基于某行政單位的分析

顧德瑞,陳　敬

(1.武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢　430072；2.湖北省黃石地方稅務(wù)局，湖北 黃石　435000)

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嚴(yán)密性原則檢視下的部門(mén)預(yù)算編制
——基于某行政單位的分析

顧德瑞1,陳敬2

(1.武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430072；2.湖北省黃石地方稅務(wù)局，湖北 黃石435000)

摘要：部門(mén)預(yù)算作為公共預(yù)算的組成部分，在整個(gè)財(cái)政管理中占有極為重要的地位，對(duì)于實(shí)現(xiàn)公共資源特別是財(cái)政資金的優(yōu)化配置，起著關(guān)鍵性作用。做好部門(mén)預(yù)算，是行政事業(yè)單位完成工作規(guī)劃更好地服務(wù)廣大人民群眾的有力保障和重要支撐。作為預(yù)算原則之一的嚴(yán)密性原則，是控制部門(mén)預(yù)算過(guò)度膨脹的法器。結(jié)合嚴(yán)密性原則的要求，考察某行政單位預(yù)算編制工作的實(shí)際情況，著眼于其編制中存在的問(wèn)題，分析問(wèn)題，解決問(wèn)題，以期將嚴(yán)密性原則貫徹到整個(gè)部門(mén)預(yù)算編制的過(guò)程中，推動(dòng)部門(mén)預(yù)算制度的完善。

關(guān)鍵詞：嚴(yán)密性原則；部門(mén)預(yù)算編制；控“權(quán)”

一、問(wèn)題的提出

2013年財(cái)政部駐某省專員辦根據(jù)工作安排對(duì)10個(gè)省直預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行抽查,抽查情況表明,結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余現(xiàn)象普遍存在，而且數(shù)額較大，影響了財(cái)政資金使用的效率。抽查的10個(gè)單位全部存在年末結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余問(wèn)題，少數(shù)單位的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余金額占當(dāng)年總收入的15%以上。[1]據(jù)經(jīng)濟(jì)之聲報(bào)道，截至2014年10月，全國(guó)財(cái)政預(yù)算還有4萬(wàn)億沒(méi)花完。最新披露的10月財(cái)政收支顯示，1到10月，全國(guó)財(cái)政支出大約11.4萬(wàn)億元，完成預(yù)算74.2%。也就是說(shuō)，2014年預(yù)算支出還有四分之一沒(méi)有花掉。[2]根據(jù)財(cái)政部的數(shù)據(jù)顯示，2015年前三季度全國(guó)財(cái)政支出約為12萬(wàn)億元，而全年的財(cái)政支出預(yù)算17萬(wàn)億元之多，這意味著第四季度要多花掉超過(guò)1萬(wàn)億元。是出現(xiàn)全國(guó)范圍的“年底突擊花錢(qián)”現(xiàn)象，還是出現(xiàn)巨額的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余現(xiàn)象，有待我們進(jìn)一步關(guān)注。

“年底突擊花錢(qián)”或是“預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余”現(xiàn)象由來(lái)已久，備受人們關(guān)注和詬病。“年底突擊花錢(qián)”現(xiàn)象的存在、預(yù)算單位的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況反映著一個(gè)單位預(yù)算編制的質(zhì)量如何。如此大范圍、大數(shù)額、高比例的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余現(xiàn)象，說(shuō)明我國(guó)預(yù)算編制的質(zhì)量不高，甚至可以說(shuō)是粗制濫造。“預(yù)算是確保政府機(jī)構(gòu)的支出符合立法意圖和法律限制的最重要制度工具之一。因此，公共預(yù)算制度具有很強(qiáng)的限制性。”[3]“編制預(yù)算，其核心是一個(gè)決定需要籌資多少、支出多少的過(guò)程。”[4]《預(yù)算法》第1條*《預(yù)算法》第1條：“為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。”開(kāi)宗明義地表明了預(yù)算法的目的在于規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，而普遍存在的“年底突擊花錢(qián)”或是“預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余”現(xiàn)象，對(duì)于政府的收支行為，尤其是支出行為到底有多大程度的約束力，值得我們進(jìn)一步反思。本文試圖從部門(mén)預(yù)算編制的視角切入，探究其中的緣由，強(qiáng)化預(yù)算的約束力，并結(jié)合嚴(yán)密原則的要求，完善部門(mén)預(yù)算編制。

二、嚴(yán)密性原則嵌入部門(mén)預(yù)算編制的緣由：控“權(quán)”的缺位

“與公共財(cái)政相適應(yīng)，預(yù)算在凸顯其‘公共性’的同時(shí)，更多地表現(xiàn)出‘權(quán)力性’。踐行民主財(cái)政，實(shí)現(xiàn)人民對(duì)政府的控制，是現(xiàn)代預(yù)算制度的必然要求。”[5]“政府無(wú)論從事建設(shè)，或?qū)θ嗣裉峁┓?wù)，均須事先擬定計(jì)劃妥籌財(cái)源，以期順利推展。基于財(cái)政議會(huì)主義乃至財(cái)政民主主義立場(chǎng)，無(wú)論財(cái)政收入、支出、管理及營(yíng)運(yùn)等作用，均有服膺議會(huì)統(tǒng)制、受民選代議士監(jiān)督過(guò)問(wèn)之必要。”[6]然而，在世界大多數(shù)國(guó)家包括我國(guó)在內(nèi)，預(yù)算編制都是由政府主導(dǎo)的，在這一階段，立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)根本無(wú)法涉足，民眾也很難參與。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)有司法概算獨(dú)立以及立法概算獨(dú)立之實(shí)質(zhì)受尊重的情形[7]132，而大陸地區(qū)并沒(méi)有類似的制度對(duì)此加以保障，反倒是行政機(jī)關(guān)在一定程度上控制了立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的財(cái)源，這種過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府對(duì)預(yù)算控制而忽視議會(huì)主權(quán)和民主監(jiān)督的做法違背了預(yù)算的憲法精神[8]，不利于預(yù)算民主的實(shí)現(xiàn)。

對(duì)于部門(mén)預(yù)算編制而言，其嚴(yán)格實(shí)行“二上二下”*“一上”：部門(mén)編報(bào)預(yù)算建議數(shù)，“一下”：財(cái)政部門(mén)下達(dá)控制數(shù)，“二上”：部門(mén)上報(bào)預(yù)算，“二下”：財(cái)政部門(mén)批復(fù)預(yù)算。的編制程序，由于缺乏科學(xué)的支出評(píng)審制度，財(cái)政部門(mén)只能以設(shè)定限額的方法控制各預(yù)算執(zhí)行部門(mén)報(bào)“天書(shū)”，這很容易使預(yù)算管理改革回到基數(shù)法預(yù)算的老路上，而限額指標(biāo)的確定目前只是財(cái)政部門(mén)一家核準(zhǔn)，各預(yù)算執(zhí)行部門(mén)僅僅是站在自身立場(chǎng)上討價(jià)還價(jià)，人大等監(jiān)督機(jī)構(gòu)也被排斥在部門(mén)預(yù)算編制過(guò)程之外，只能在審批環(huán)節(jié)面對(duì)擬定好的預(yù)算草案，至于社會(huì)公眾的參與則更沒(méi)有形成必要的機(jī)制。因此，部門(mén)預(yù)算編制的科學(xué)性極易遭到質(zhì)疑，很難得到社會(huì)各界的普遍理解與支持，難以形成社會(huì)共識(shí)。這也直接導(dǎo)致了部門(mén)預(yù)算編制缺乏社會(huì)公眾意愿的真實(shí)關(guān)切，無(wú)法避免部門(mén)利益凌駕于社會(huì)利益之上的現(xiàn)象的出現(xiàn)。[9]也就是說(shuō)在部門(mén)預(yù)算編制的過(guò)程中只有行政機(jī)關(guān)“一家獨(dú)大”，權(quán)力幾乎不受任何制約，處于一種真空狀態(tài)。

在現(xiàn)有的政治生態(tài)和制度體系下，部門(mén)預(yù)算編制階段，立法權(quán)、司法權(quán)、民眾參與權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約是嚴(yán)重缺位的。面對(duì)行政機(jī)關(guān)為部門(mén)預(yù)算編制鑄起的“銅墻鐵壁”，如何打開(kāi)一個(gè)“缺口”，保障部門(mén)預(yù)算編制的科學(xué)、合理與有效就成為一個(gè)無(wú)法回避的問(wèn)題，而嚴(yán)密性原則可以擔(dān)此重任。“嚴(yán)密性(genauigkeit)原則是與編制預(yù)算相關(guān)的原則，要求在編制預(yù)算之際，盡可能正確地估算預(yù)計(jì)的收入與支出。換一個(gè)視角來(lái)理解，可以認(rèn)為該原則是要求盡可能減少預(yù)算與決算的差距。”[10]即，“編制預(yù)算時(shí)，在可預(yù)見(jiàn)的限度內(nèi)盡可能正確的估算會(huì)計(jì)年度內(nèi)之收支，使預(yù)估與結(jié)果之間的落差最小。”[7]42其本質(zhì)在于滿足政府實(shí)際需要的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格控制財(cái)政支出的規(guī)模，進(jìn)而約束國(guó)家權(quán)力，保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。提及嚴(yán)密性原則，人們更多將其作為預(yù)算的目標(biāo)，并認(rèn)為其遙不可及。但嚴(yán)密性作為預(yù)算編制的原則，有其必要性和可行性，并具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。預(yù)算編制如不嚴(yán)密、精確，嚴(yán)重時(shí)將使立法機(jī)關(guān)之審議陷入空洞化與形骸化，并使法定預(yù)算喪失應(yīng)有之約束力。[7]42對(duì)于部門(mén)預(yù)算而言，嚴(yán)密性原則可以起到制約行政機(jī)關(guān)預(yù)算編制權(quán)，控制部門(mén)財(cái)權(quán)過(guò)度膨脹的效果。當(dāng)然僅僅依靠單一的原則孤軍奮戰(zhàn)很難達(dá)到有效制約行政機(jī)關(guān)權(quán)力的效果，而原則是可以通過(guò)制度被實(shí)踐的[11]。所以，必須將貫徹嚴(yán)密性原則的各項(xiàng)措施制度化，建立相應(yīng)的配套規(guī)范，通過(guò)制度化和配套規(guī)范來(lái)保障嚴(yán)密性原則實(shí)現(xiàn)控權(quán)的目的。正如前面所述，嚴(yán)密性原則嵌入部門(mén)預(yù)算編制最重要的原因在于，部門(mén)預(yù)算編制階段，制約行政權(quán)力各種權(quán)力(利)和控制“行政權(quán)力”的各項(xiàng)手段是嚴(yán)重缺位的。

三、嚴(yán)密性原則檢視下的部門(mén)預(yù)算編制：以某行政單位為分析樣本

嚴(yán)密性原則作為一個(gè)重要標(biāo)尺，可以通過(guò)它發(fā)現(xiàn)部門(mén)預(yù)算編制中存在的種種問(wèn)題，衡量部門(mén)預(yù)算編制的效果。本部分主要以某行政單位為分析樣本，借助嚴(yán)密性原則這一分析工具，發(fā)現(xiàn)部門(mén)預(yù)算編制中存在的問(wèn)題。某行政單位的部門(mén)預(yù)算主要分為向上級(jí)上報(bào)的本級(jí)預(yù)算和下屬單位編制的各單位預(yù)算。該行政單位按照上級(jí)的工作安排，每年年底開(kāi)始編制下一年度的本級(jí)部門(mén)預(yù)算，至次年四月份完成整個(gè)預(yù)算的編制上報(bào)，期間經(jīng)歷“二上二下”*“二上二下”是指預(yù)算的編制需經(jīng)過(guò)“第一次上報(bào)上級(jí)—上級(jí)下達(dá)控制數(shù)—第二次上報(bào)上級(jí)—上級(jí)下達(dá)批復(fù)”這一流程。的編制過(guò)程。在編制本級(jí)預(yù)算一上的同時(shí)，下屬各單位開(kāi)始編制下一年度的預(yù)算，同樣按照“二上二下”的流程向市局報(bào)送。該行政單位在上級(jí)二下確定的市本級(jí)預(yù)算總數(shù)范圍內(nèi)，確定下屬各單位的預(yù)算。

(一)部門(mén)收入來(lái)源不確定

某行政單位的預(yù)算收入來(lái)源大體可以分為兩部分，一部分是上級(jí)單位的撥款，大約占預(yù)算收入的20%左右，另一部分是同級(jí)政府的財(cái)政撥款，其中地方財(cái)政撥款大約占預(yù)算收入的80%以上。由于本級(jí)政府的財(cái)政撥款與當(dāng)年完成的工作任務(wù)相關(guān)，只能在該年度終了時(shí)才能確定該年度工作任務(wù)的完成情況，而某行政單位編制其部門(mén)預(yù)算的時(shí)間要早于該時(shí)間，所以不能較為準(zhǔn)確地對(duì)本級(jí)政府的財(cái)政撥款進(jìn)行預(yù)估，同時(shí)還需與財(cái)政部門(mén)溝通協(xié)調(diào)，并沒(méi)有用預(yù)算的形式將其制度化，大大削弱了預(yù)算的效力，造成部門(mén)實(shí)際超預(yù)算支出或預(yù)算與決算脫節(jié)等問(wèn)題。

(二)缺乏合理的核定標(biāo)準(zhǔn)

首先，人員核定標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議。該系統(tǒng)本身存在大量的勞務(wù)派遣人員，編制預(yù)算時(shí)對(duì)這些人員是否應(yīng)加以考慮，如果加以考慮，應(yīng)當(dāng)采用哪些科目，并無(wú)確切的標(biāo)準(zhǔn)。其次，現(xiàn)行的核定標(biāo)準(zhǔn)一定程度上仍然采用了基數(shù)法。20世紀(jì)80年代末至90年代中期，我國(guó)就在部分省級(jí)財(cái)政如安徽、河南、湖北、云南以及深圳等地區(qū)開(kāi)始試行零基預(yù)算制度，但該行政單位對(duì)各下屬單位預(yù)算的核定，有相當(dāng)部分是在承認(rèn)各下屬單位以前年度支出事實(shí)的基礎(chǔ)上，根據(jù)歷年的決算數(shù)據(jù)倒推出來(lái)的。第三，上級(jí)下發(fā)的核定標(biāo)準(zhǔn)，由于對(duì)基層單位的現(xiàn)實(shí)情況缺乏全面深入的了解，某些項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際脫節(jié)，不符合基層單位現(xiàn)實(shí)需要。這樣的核定標(biāo)準(zhǔn)，由于不是根據(jù)各單位實(shí)際需要計(jì)算出來(lái)的，沒(méi)有充分考慮到影響預(yù)算收支規(guī)模及其變動(dòng)的諸多因素，因此無(wú)法真實(shí)反映單位的職能大小和權(quán)責(zé)輕重，也不能反映出各單位需要和實(shí)際耗用的真實(shí)水平，缺乏科學(xué)性和合理性，還有可能導(dǎo)致各單位受到不公平的待遇。

(三)科學(xué)評(píng)審機(jī)制缺失，項(xiàng)目支出編制混亂

“當(dāng)前，我國(guó)預(yù)算資金撥付的無(wú)償性和稀缺性的特征仍十分明顯，項(xiàng)目支出能夠達(dá)到什么樣的績(jī)效，如何考核，項(xiàng)目撥款與支出績(jī)效之間是否存在必要的激勵(lì)關(guān)系等問(wèn)題還沒(méi)有在項(xiàng)目立項(xiàng)和審批中得到充分的重視并建立完善的評(píng)審制度。加之，預(yù)算執(zhí)行單位和財(cái)政部門(mén)都缺乏項(xiàng)目預(yù)算管理的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，雖然目前財(cái)政部門(mén)和預(yù)算執(zhí)行單位相繼建立了各自的項(xiàng)目庫(kù)，但由于缺少科學(xué)的審核程序和評(píng)審辦法，沒(méi)能夠真正發(fā)揮遴選、排序、審查的應(yīng)有作用。”[9]以某行政單位為例，首先，不論是向上級(jí)上報(bào)的預(yù)算，還是下屬各單位向本級(jí)上報(bào)的預(yù)算，都經(jīng)常實(shí)行“編天書(shū)”的方法，進(jìn)行“模糊化”處理，有意使審批者看不明白，難以掌握全局。編制預(yù)算時(shí)，有時(shí)隨意夸大項(xiàng)目的規(guī)模，隨意編列項(xiàng)目，擴(kuò)大預(yù)算支出數(shù)額；除此之外，對(duì)于各項(xiàng)目的實(shí)施依據(jù)、實(shí)施內(nèi)容、具體開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)以及最終的實(shí)施效果也缺乏認(rèn)真細(xì)致的論述，使得在預(yù)算執(zhí)行時(shí)缺乏相應(yīng)的依據(jù)。其次，對(duì)項(xiàng)目的支出編制比較粗糙，質(zhì)量低下。項(xiàng)目的支出編制沒(méi)有按照要求細(xì)化到具體的支出方向，比如信息化建設(shè)、維修經(jīng)費(fèi)等預(yù)算只是確定預(yù)算總數(shù)，沒(méi)有細(xì)分到商品采購(gòu)、勞務(wù)支出等具體的經(jīng)濟(jì)分類，給單位留有很大的調(diào)劑空間。

(四)主觀認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)，預(yù)算編制參與度不高

首先，各單位對(duì)預(yù)算本身的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)。很多單位對(duì)于部門(mén)預(yù)算的認(rèn)識(shí)還僅僅停留在“要錢(qián)”階段，“多立項(xiàng)多要錢(qián)”的預(yù)算編制思想泛濫，爭(zhēng)著上項(xiàng)目、跑項(xiàng)目，項(xiàng)目支出預(yù)算編制的主觀隨意性比較大[9]。簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是為了多獲取財(cái)政資金而編制預(yù)算，沒(méi)有考慮預(yù)算的科學(xué)性、合理性和有效性，存在搞政績(jī)工程、搞形式主義，應(yīng)付上級(jí)檢查，為了預(yù)算而預(yù)算等現(xiàn)象。在這種情況下，預(yù)算編制部門(mén)難以調(diào)動(dòng)各個(gè)職能部門(mén)積極參與，更沒(méi)有條件對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行必要的調(diào)研、論證，使預(yù)算無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的作用。其次，各單位對(duì)預(yù)算編制的重視程度不夠。基層預(yù)算單位普遍認(rèn)為部門(mén)預(yù)算編制屬于財(cái)務(wù)部門(mén)的工作，不愿意參與，使得預(yù)算編制的參與度極低，造成編制部門(mén)預(yù)算時(shí)無(wú)法及時(shí)收集到相應(yīng)的基礎(chǔ)信息資料，無(wú)法根據(jù)本單位、本系統(tǒng)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃合理地編制部門(mén)預(yù)算，而只能憑借以往編制的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合往年的財(cái)務(wù)決算數(shù)據(jù)資料進(jìn)行大體的估算，或象征性地征詢各業(yè)務(wù)部門(mén)的意見(jiàn)，進(jìn)行粗略測(cè)算。這嚴(yán)重影響了部門(mén)預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性。

四、嚴(yán)密性原則無(wú)法嵌入部門(mén)預(yù)算編制的原因探討

通過(guò)嚴(yán)密性原則的檢視，我們發(fā)現(xiàn)部門(mén)預(yù)算編制存在著諸多問(wèn)題，這些問(wèn)題的存在嚴(yán)重影響了部門(mén)預(yù)算的科學(xué)性、合理性和有效性。這也說(shuō)明了嚴(yán)密性原則并沒(méi)有在部門(mén)預(yù)算編制過(guò)程中得到很好的貫徹和落實(shí)。到底是什么原因，阻礙了嚴(yán)密性原則嵌入部門(mén)預(yù)算編制？也許規(guī)范體系的缺乏、政府部門(mén)的雙重目標(biāo)取向、政策過(guò)程與預(yù)算過(guò)程的分離等可以解開(kāi)這一謎團(tuán)，解答我們的疑惑。

(一)規(guī)范體系的缺乏

《預(yù)算法》中涉及預(yù)算編制的總共有 16條，其中涉及部門(mén)預(yù)算編制的有5條，對(duì)部門(mén)預(yù)算編制的時(shí)間(31條)、要求(32條、36條、37條)、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的處理(42條)等進(jìn)行了規(guī)定。雖然部門(mén)預(yù)算編制承載著諸多技術(shù)因素，但不能僅僅依靠純技術(shù)手段來(lái)規(guī)制部門(mén)預(yù)算編制，而置一些重要的原則和制度而不顧。《預(yù)算法》作為規(guī)制預(yù)算的法律，其應(yīng)對(duì)部門(mén)預(yù)算編制的原則、主體、內(nèi)容、程序等部門(mén)預(yù)算的核心內(nèi)容加以規(guī)定，但事實(shí)上其并未對(duì)這些內(nèi)容予以呈現(xiàn)，作為預(yù)算編制最重要原則之一的嚴(yán)密性原則也未曾提到，也就是說(shuō)嚴(yán)密性原則并未入法，沒(méi)有法律上的約束力。《預(yù)算法》第37條第2款規(guī)定：“各級(jí)預(yù)算支出的編制，應(yīng)當(dāng)貫徹勤儉節(jié)約的原則，嚴(yán)格控制各部門(mén)、各單位的機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和樓堂館所等基本建設(shè)支出。”財(cái)政部關(guān)于編制中央部門(mén)預(yù)算的通知(2010-2015)中都強(qiáng)調(diào)厲行節(jié)儉。所以，不論從法律層面，還是從規(guī)范性文件層面都強(qiáng)調(diào)部門(mén)預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)貫徹勤儉節(jié)約，勤儉節(jié)約是中華民族的傳統(tǒng)美德，充其量是一個(gè)道德要求，雖然寫(xiě)入了《預(yù)算法》，在規(guī)范性文件中也多次強(qiáng)調(diào)，但其缺乏適用于預(yù)算的理論基礎(chǔ)和歷史淵源，不具有實(shí)質(zhì)的約束力。而嚴(yán)密性原則是預(yù)算的內(nèi)置性原則，既有理論上的依據(jù)，又有重要的現(xiàn)實(shí)意義。其不僅能夠促進(jìn)部門(mén)預(yù)算編制科學(xué)、合理、有效，而且能夠切實(shí)反映各個(gè)部門(mén)的實(shí)際需要。通過(guò)以上分析可知，到目前為止，嚴(yán)密性原則還只停留在理論層面，而沒(méi)有規(guī)范體系保障其實(shí)現(xiàn)。因此，在政府部門(mén)編制部門(mén)預(yù)算時(shí)，根本不會(huì)考慮它的適用。

(二)政府部門(mén)的雙重目標(biāo)取向

人民通過(guò)代議制審議的形式賦予政府財(cái)政資金，在于促進(jìn)社會(huì)福利最大化，作為具體執(zhí)行的各職能部門(mén)應(yīng)當(dāng)服務(wù)于這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。然而政府部門(mén)也存在著自身的部門(mén)利益，有著部門(mén)利益最大化的沖動(dòng)。[12]在社會(huì)福利最大化和部門(mén)利益最大化的雙重目標(biāo)取向下，很可能導(dǎo)致政府部門(mén)的政策搖擺不定，影響部門(mén)預(yù)算編制的進(jìn)程和質(zhì)量。再者，“與人類的欲望相比，資金總是稀缺的，因此預(yù)算變成了資源分配的機(jī)制”[13]。政府部門(mén)作為一個(gè)利益主體，在部門(mén)利益最大化的驅(qū)動(dòng)下，很可能將預(yù)算編制僅僅作為獲取更多財(cái)政資金的手段。

(三)政策過(guò)程與預(yù)算過(guò)程的分離

“在不同的國(guó)家，政策過(guò)程與預(yù)算過(guò)程之間的整合程度與整合方式都是不一樣的。只有在政策過(guò)程和預(yù)算過(guò)程高度整合的情況下，資源配置才有可能取得效率。如果政策過(guò)程完全不受預(yù)算過(guò)程約束，那么，政策制定者在制定政策時(shí)就可以完全不考慮政策成本。反之，如果預(yù)算過(guò)程完全不受政策過(guò)程的約束，那么政策就無(wú)法落實(shí)，資金的分配就會(huì)完全不受戰(zhàn)略計(jì)劃的引導(dǎo)并陷入混亂，稀缺的財(cái)政資源或許就不能被配置到那些社會(huì)最需要的方向上去。在兩這種情況下，資源的配置效率都很難提高。同樣地，只有在政策過(guò)程和預(yù)算過(guò)程是高度整合的情況下，對(duì)支出總額的財(cái)政控制才能實(shí)現(xiàn)。如果政策制定完全不受預(yù)算過(guò)程的約束，那么，政治家在制定政策或者法律時(shí)就不會(huì)認(rèn)真地考慮政策或法律的成本。在這種情況下，公共支出的膨脹就是不可避免的。”[14]再者，政府制定短期預(yù)算，無(wú)法對(duì)政策和計(jì)劃的長(zhǎng)期成本進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，也無(wú)法對(duì)政策作出回應(yīng)。[15]

黨作為國(guó)家政策的主導(dǎo)者，其作出的決定或者決議，決定著國(guó)家未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)的發(fā)展方向。近幾年來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)每年大約在11、12月召開(kāi)，指引著國(guó)家發(fā)展的大方向，國(guó)務(wù)院據(jù)此制定各項(xiàng)政策，各個(gè)部門(mén)制定具體實(shí)施方案。然而，部門(mén)預(yù)算的編制與政策制定在步調(diào)上不一致，各個(gè)部門(mén)在編制部門(mén)預(yù)算時(shí)無(wú)法判斷未來(lái)的政策走向，并據(jù)此調(diào)整相應(yīng)的預(yù)算。如，2013年11月9日-12日召開(kāi)的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，全會(huì)提出“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制”。這表明了中央加大保護(hù)環(huán)境的決心，相應(yīng)的，投入到環(huán)境保護(hù)中的財(cái)政資金也會(huì)加大。然而根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于編制2014年中央部門(mén)預(yù)算的通知》(財(cái)預(yù)〔2013〕77號(hào))，2013年7月31日前，部門(mén)編報(bào)預(yù)算建議數(shù)；2013年10月25日前，財(cái)政部根據(jù)國(guó)務(wù)院審定的中央預(yù)算(草案)確定分部門(mén)預(yù)算分配方案，向各中央部門(mén)下達(dá)預(yù)算控制數(shù)；2013年12月10日前中央部門(mén)根據(jù)財(cái)政部下達(dá)的預(yù)算控制數(shù)，編制部門(mén)預(yù)算草案上報(bào)財(cái)政部；財(cái)政部自全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)中央預(yù)算之日起30日內(nèi)，批復(fù)各中央部門(mén)預(yù)算。根據(jù)這份通知，環(huán)保部門(mén)在編制部門(mén)預(yù)算建議數(shù)時(shí)是根本無(wú)法預(yù)知這一政策，即使在全會(huì)召開(kāi)后環(huán)保部門(mén)有意增加預(yù)算支出，而在10月25日之前，財(cái)政部已經(jīng)下達(dá)了控制數(shù)，該控制數(shù)的下達(dá)日期也在十八屆三中全會(huì)之前，環(huán)保部門(mén)只能在控制數(shù)內(nèi)編制其部門(mén)預(yù)算。如果嚴(yán)格按照部門(mén)編制的預(yù)算額度執(zhí)行，極有可能導(dǎo)致中央的政策大打折扣，甚至無(wú)法落實(shí)。如果大幅調(diào)整部門(mén)預(yù)算以切實(shí)落實(shí)中央的政策，會(huì)導(dǎo)致政策制定不受預(yù)算過(guò)程的約束。因此，無(wú)論出現(xiàn)哪種情況，都將會(huì)導(dǎo)致政策過(guò)程與預(yù)算過(guò)程的分離，進(jìn)而阻礙嚴(yán)密性原則的實(shí)現(xiàn)。

五、嚴(yán)密性原則視域下的部門(mén)預(yù)算編制改革

當(dāng)前政治生態(tài)和制度體系下，部門(mén)預(yù)算編制的質(zhì)量很大程度上決定了部門(mén)預(yù)算執(zhí)行的效果。所以對(duì)部門(mén)預(yù)算編制必須給予應(yīng)有的重視，才能從源頭上保證整個(gè)預(yù)算的品質(zhì)。預(yù)算的本意在于限制行政權(quán)力，在其他權(quán)力無(wú)法涉足不能形成有效制約的部門(mén)預(yù)算編制階段，要想限制政府的權(quán)力，必須引入嚴(yán)密性原則，通過(guò)嚴(yán)密性原則達(dá)到控“權(quán)”的效果。美國(guó)聯(lián)邦政府的部門(mén)預(yù)算編制除了一個(gè)部門(mén)一本預(yù)算之外，還具有以下特點(diǎn)：各項(xiàng)資金的預(yù)算安排都說(shuō)明具體的法律依據(jù)，反映具體人員數(shù)據(jù)，反映預(yù)算授權(quán)和支出責(zé)任。[16]雖然美國(guó)的政治生態(tài)和制度體系與我國(guó)存在著較大的差異，但這種有理有據(jù)、公開(kāi)化的部門(mén)預(yù)算編制有利于推動(dòng)我國(guó)部門(mén)預(yù)算編制的規(guī)范化、科學(xué)化，體現(xiàn)了預(yù)算民主，值得我們借鑒。

(一)構(gòu)建嚴(yán)密性原則的規(guī)范體系

在《預(yù)算法》中明確包括部門(mén)預(yù)算編制在內(nèi)的預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)遵循嚴(yán)密性原則，為嚴(yán)密性原則的實(shí)現(xiàn)提供法律上的依據(jù)。在涉及預(yù)算編制的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章以及規(guī)范性文件中強(qiáng)調(diào)貫徹嚴(yán)密性原則的重要性，規(guī)制預(yù)算編制的規(guī)范朝著有利于嚴(yán)密性原則實(shí)現(xiàn)的方向設(shè)定，建立一套多位階、全覆蓋、高效率的規(guī)范體系，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)密性原則與相應(yīng)規(guī)范之間的交互融合。

(二)建構(gòu)保障嚴(yán)密性原則實(shí)現(xiàn)的各項(xiàng)機(jī)制

1.加強(qiáng)收支管理，實(shí)行綜合預(yù)算

堅(jiān)持綜合預(yù)算，統(tǒng)編預(yù)算收支，政府各部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)與財(cái)政部門(mén)的聯(lián)系，逐步建立科學(xué)、合理的經(jīng)費(fèi)撥付機(jī)制，使財(cái)政部門(mén)對(duì)政府部門(mén)的經(jīng)費(fèi)撥付能夠?qū)崿F(xiàn)制度化，改變以前“討價(jià)還價(jià)、口頭約定”等不規(guī)范的方式，提高財(cái)政資金安排的準(zhǔn)確度，使財(cái)政資金真實(shí)、公平、有效地分配，防止出現(xiàn)虛報(bào)虛列，有名無(wú)實(shí)，確保預(yù)算收入的真實(shí)性、完整性和合法性。按預(yù)算規(guī)程先有預(yù)算、后有支出，對(duì)于支出應(yīng)根據(jù)綜合財(cái)務(wù)以及項(xiàng)目發(fā)展的輕重緩急，按“收支兩條線”原則統(tǒng)籌安排。

2.建立合理的核定標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)推行零基預(yù)算

各單位編制收入預(yù)算時(shí)應(yīng)根據(jù)核定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算，實(shí)行徹底的零基預(yù)算。在掌握本單位實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，制定科學(xué)的符合實(shí)際支出標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算定額，加強(qiáng)預(yù)算編制的調(diào)查論證，對(duì)所有預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)排列，安排支出。同時(shí)，要充分統(tǒng)籌財(cái)力與行政事業(yè)發(fā)展，將定員定額建立在較為可靠的財(cái)力基礎(chǔ)上，兼顧需要與可能，量入為出、量力而行。通過(guò)對(duì)預(yù)算單位實(shí)際開(kāi)支水平的定性分析、定量對(duì)比，特別是對(duì)于低標(biāo)準(zhǔn)和無(wú)標(biāo)準(zhǔn)的支出項(xiàng)目進(jìn)行深入調(diào)查與分析，在兼顧工作需要、財(cái)力可能及可操作性的基礎(chǔ)上，逐步建立起部門(mén)分類準(zhǔn)確、檔次劃分相當(dāng)、支出水平趨同、支出項(xiàng)目詳盡以及定額量化科學(xué)的支出標(biāo)準(zhǔn)體系。在編制支出預(yù)算時(shí)，也要結(jié)合政策性因素和管理性因素，實(shí)事求是地核定編制，使預(yù)算單位人與物的配置在財(cái)力許可范圍內(nèi)實(shí)行高效化。

3.建立項(xiàng)目庫(kù)，完善項(xiàng)目預(yù)算管理機(jī)制

一是合理區(qū)分基本支出和項(xiàng)目支出。不但要對(duì)內(nèi)容做出明確定性，而且要依照科學(xué)的方法制定定量標(biāo)準(zhǔn)。既要考慮日常公用經(jīng)費(fèi)定額的大小，也要考慮列入項(xiàng)目支出的內(nèi)容不至于細(xì)碎，從而增加預(yù)算執(zhí)行的難度。二是要細(xì)分項(xiàng)目類型，建立合理的項(xiàng)目排序規(guī)則，分清輕重緩急。各單位在項(xiàng)目申報(bào)前要進(jìn)行可行性論證，除因重大政策調(diào)整或不可預(yù)見(jiàn)等因素而發(fā)生的臨時(shí)性項(xiàng)目外，正常項(xiàng)目均應(yīng)實(shí)行滾動(dòng)項(xiàng)目預(yù)算。三是加強(qiáng)項(xiàng)目支出的論證審核，避免執(zhí)行追加。預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)健全項(xiàng)目審核資料，加強(qiáng)考察論證，從而為預(yù)算編制、審查監(jiān)督機(jī)制的建立奠定基礎(chǔ)，與此同時(shí)，財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)的支出評(píng)審制度。

(三)政策過(guò)程與預(yù)算過(guò)程的無(wú)縫對(duì)接

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“預(yù)算法”第32條規(guī)定：“各主管機(jī)關(guān)遵照施政方針，并依照‘行政院’核定之預(yù)算籌編原則及預(yù)算編制辦法，擬定其所主管范圍內(nèi)之施政計(jì)畫(huà)及事業(yè)計(jì)畫(huà)與歲入、歲出概算，送‘行政院’。”這說(shuō)明在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，其預(yù)算編制是嚴(yán)格依照其“施政方針、施政計(jì)劃以及事業(yè)計(jì)劃”，預(yù)算過(guò)程與政策制定的步調(diào)基本一致。為了解決預(yù)算過(guò)程與政策制定分離帶來(lái)的一系列問(wèn)題，我們應(yīng)該把握好預(yù)算編制的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，合理安排預(yù)算編制每個(gè)階段的時(shí)間，既以充裕的時(shí)間保證預(yù)算編制的質(zhì)量，也要注重提高預(yù)算編制的效率[17]，實(shí)現(xiàn)政策制定和預(yù)算過(guò)程的高度統(tǒng)一。

(四)建立健全部門(mén)預(yù)算編制程序

“預(yù)算正當(dāng)程序促使公民、國(guó)家機(jī)關(guān)在程序的規(guī)范中合理行使權(quán)利(力)，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)利與權(quán)力的動(dòng)態(tài)制衡。”[18]而健全的部門(mén)預(yù)算編制程序可以有效地規(guī)范政府部門(mén)的預(yù)算編制權(quán)，實(shí)現(xiàn)公眾參與權(quán)對(duì)預(yù)算編制權(quán)的制衡。

1.增設(shè)編制說(shuō)明程序

編制說(shuō)明程序是指政府部門(mén)在編制部門(mén)預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)各項(xiàng)資金的預(yù)算安排都說(shuō)明具體的法律依據(jù)和理由，對(duì)重大支出項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)予以重點(diǎn)說(shuō)明的一種制度安排。其意在通過(guò)說(shuō)明程序保障部門(mén)各項(xiàng)資金的安排都有理有據(jù)，防止預(yù)算編制權(quán)的恣意行使、“虛報(bào)虛列、有名無(wú)實(shí)”等套取預(yù)算資金現(xiàn)象的發(fā)生。

2.大力推進(jìn)參與式編制

各單位對(duì)于部門(mén)預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)給予應(yīng)有的重視，將這項(xiàng)工作作為單位工作的一個(gè)重點(diǎn)，同時(shí)要與財(cái)政部門(mén)積極地進(jìn)行協(xié)調(diào)與溝通。另外，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變基層單位對(duì)于部門(mén)預(yù)算編制的觀念。部門(mén)預(yù)算編制不僅僅是財(cái)務(wù)部門(mén)的工作，而是整個(gè)系統(tǒng)或者單位內(nèi)部各項(xiàng)資源的最優(yōu)整合，它的系統(tǒng)性要求各個(gè)單位共同參與，廣大干部職工也應(yīng)積極參與到預(yù)算的各個(gè)環(huán)節(jié)中來(lái)。另外，“在預(yù)算編制過(guò)程中充分吸收公眾參與決策,實(shí)現(xiàn)財(cái)政決策參與主體的多元化,是現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)。”[19]條件允許的情況下，通過(guò)召開(kāi)預(yù)算編制咨詢會(huì)等方式，引入公眾的參與。

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(責(zé)任編輯：李瀟雨)

Departmental Budget Establish under the View of Tightness Principle——Analysis Based on a Administrative Unit

GU De-rui1,CHEN Jing2

(1.School of law,Wuhan University,wuhan 430072,China;2.Hubei Provincial Huangshi Local Taxation Department,Huangshi 435000,China)

Abstract:As one public budget component,department budget takes great position in the whole financial management,and has key function in the realization of public resource optimization.To have fine departmental budget is the effective protection and important support of administrative units to accompolish work plan and better service for mass people.Tightness principle,as an important budgeting principles,is the adder to control departmental budget excessive expansive.In accordance with the requirement of budget establishment in one administrative unit,focus on its budgeting problem,to find the related problems and its solutions,with the expectation to carry out and make departmental budgeting rule perfect.

Key words:tightness principle; departmental budget establishment; control power

收稿日期:2016-02-20

基金項(xiàng)目：武漢大學(xué)稅法研究中心和黃石地方稅務(wù)局合作課題“稅收管理現(xiàn)代化”(項(xiàng)目編號(hào)：250000568)。

作者簡(jiǎn)介：顧德瑞，男，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

中圖分類號(hào)：D920.4

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-2603(2016)02-0061-06