論公有公共設施致害的國家賠償責任

康 乃 馨

(清華大學 法學院，北京 100084)

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論公有公共設施致害的國家賠償責任

康 乃 馨

(清華大學 法學院，北京 100084)

摘要:我國《國家賠償法》頒布以來，經數次修訂仍未將公有公共設施致害納入其中。但是在公有公共設施的概念下，伴隨著社會發展，從服務行政理念出發，公有公共設施的提供顯然是國家公共服務職能的體現。同時在公私法二元分立、國家責任獨立發展下，公有公共設施致害更應具有國家賠償的責任屬性。將公有公共設施納入《國家賠償法》是法治的完善，也是時代的要求。

關鍵詞:公有公共設施；致害；國家賠償責任；公共服務理論

公有公共設施如城鄉基礎設施建設等在便捷工作生活方面有不可忽視的作用，但諸如道路塌方、暖氣管道破裂、橋梁斷裂、樹木倒塌、信號燈漏電等公有公共設施致使人身財產損害的事情也屢屢發生。而對于此種損害，受害人已經頗為不幸，然而由于法律的不完善，特別是《國家賠償法》并沒有將公有公共設施致害納入賠償范疇，對其賠償責任劃分經常出現不明確的現象，也對賠償的及時性有很大影響。為彌補國家賠償責任在此的不足，以及為將公有公共設施致害納入《國家賠償法》提供依據，本文對公有公共設施概念進行界定，并從服務行政理念出發，在國家責任獨立化的趨勢下對公有公共設施致害的國家賠償責任屬性進行論證。

一、公有公共設施的概念

公有公共設施致害一般是指公有公共設施在設置或管理上的缺陷造成的損害。目前我國法律并沒有將公有公共設施作為術語適用，因而學者們在討論與此相關問題時稱謂不甚統一，含義也略有差異，如全國人大法工委在對草案說明時所用的概念即是國有公共設施。由于公有公共設施的表述使用頻率最高，為交流方便為本文所采用。為了討論的順利進行，首先要對公有公共設施的概念加以明確。

為了實現保護受害人權利與防止國家責任無限擴大的平衡，基于主流觀點，在此對公有公共設施的含義從“公有”、“公用”、“設施”三方面進行說明。[1]268“公有”并不僅指國家所有權，還包括國家機關事實上的管領狀態，但不包括事業或國有企業單位的盈利設施(因為這屬于行政私行為，并且盈利再由國家財政負擔也不公平)，當然也不包括民營盈利項目。“公用”即為了公共所使用。首先對象是公眾即不特定或特定的多數人群，其次直接供公眾使用，因而不包括國有但未開墾的荒地、林地，也不包括反射利益如政府大樓，也不包括可以視為公務人員履行公務的工具設施如公車等。[2]92“設施”范圍上很廣，但應為實體物，以不動產為主，包括公共工程、交通設施、河流湖泊等，同時從傳統民法角度包含具有不動產特性的飛機、火車、船舶等。

二、國家公共服務職能的發展

正如狄驥在《公法的變遷》一文中所表述，人類歷史就如生命個體總會經歷特殊的時刻，在其中發生巨大而深刻的變化。[3]1工業革命后，科技與經濟不斷高速發展，人與人之間的聯系日益緊密，人類群體形成了前所未有并且日后仍要加劇的相互依存關系，因而其中某一小環節的差錯都將會大幅度地影響整個人群的生活。同時伴隨著科技的進步、經濟的發展，人們對社會各種資源的依賴性在不斷增加。這些資源服務的提供，有些由于資源條件或規模經濟是難以通過公民個人依靠本身力量獲取的，需要由行政參與提供。正是因此，國家實際職能從最早期的對待國內的治安、司法維持以及對待國際的戰爭等與主權直接相關的職能進一步擴大，邁向了社會各個行業。以狄驥為代表的一批公法學者敏感地意識到了這種轉變，這遠遠超出國家主權所能解釋的范疇，維持社會正常運轉的監督管理成為國家存在的更重要的現實意義。國家機關所享有的權力不再是以往所認為的國家的權力，反而是為了維持國家存在的必要的義務。即除非為了這種提供公共服務的目的，國家機關并不享有當然的權力，與這種目的相悖的行為，都是欠缺效力與法律價值的。這種權力的信服度與其能夠為公民提供的效用、對職責的履行密切相關。國家的職能越發帶有行業管理的性質，而并不是傳統的發布命令式的權力。一種嶄新的體系即“公共服務”的概念替代了單純的“主權”概念來說明國家職能的來源。

在此基礎上，出現了由狄驥為代表的社會連帶責任說、福斯多夫首倡的生存照顧理論、福利國家等觀念。經過廣泛傳播，這些觀念現在已經成為公民所要求的，也是各個政體為維護執政合法性所宣示的普遍觀念，即國家是為了公眾的利益而不是自己的利益來掌握權力。于是“公共服務”成為國家職能的判斷標準與國家權力的正當來源。“公共服務”的目的沒有實現，便產生了越權行為和國家責任。

在我國語境下，“公共服務”不僅是一種理念性的漸進發展，更在國家建立之初就深深地植根在國家性質之中。我國憲法規定我國是人民民主專政的社會主義國家，人民享有國家的一切權力，依照法律通過各種途徑和形式管理國家事務。人民是國家的主人，國家機關及其工作人員是為人民服務而行使職權，享有權力。因此國家機關與人民的關系從憲法規定的國家制度設立上就是一種公共服務關系。我國政權存在的基礎就將權力的主觀權利從公法中去除，認為權力的行使建立在社會功能的基礎上。因而早在建國之初，國家為社會提供服務的理念就已經存在。作為中華人民共和國權力的所有者人民，在早期的執政理念及計劃經濟體制下，應享有全能而無所不包的全面負責的政府服務。但是由于對人民是國家主人的過于片面的理解以及對蘇聯體系的模仿下國家主權至高無上的強化，使得國家雖然會對每個公民的受損和生活不便進行照料管理，但只是一種補償而非賠償，是政府全面負責社會生活方方面面的結果，而不是國家責任的承擔。因而這也解釋了我國《國家賠償法》在建國后若干年都未成為立法計劃的原因。

自改革開放以來，我國正處于社會轉型這一特殊時期。由于時代發展，新興事物不斷產生，國家甚至相比計劃經濟年代要承擔起越來越多的責任，這并不與現代國家逐步市場化放權相背離。與計劃經濟的全面服務比較，市場經濟下政府要在權力過小和過度管理中掌握平衡，實現“有限且有為”。[4]

一系列的官方黨政文件展示了黨和政府對服務行政新時期發展的態度。早在中共十六屆三中全會上就強調要增強政府的服務職能；2005年的《政府工作報告》中著重提出要努力建設“服務型政府”；而在2012年中共十八大報告中，除了強調要繼續深化服務型政府建設，更是首次提出要建設服務型政黨。在服務型政府的建設過程中，各項報告都深度說明了強化政府公共服務職能的要求；以民生的改善和保障為重點，持續提供更好的惠及全民的基本公共服務體系，不斷提高公共服務質量。

執政理念的變化也對社會生活產生了很大的影響。近年來，國家對基礎設施的投資在經濟發展熱潮中逐年增長，即使是在財政穩健政策的影響下，政府直接投資減少，但全社會對基礎設施的投入依舊在不斷加大，[5]183尤其是近年來的新農村建設，更是國家公共服務職能在輻射范圍和內容上的突破性擴大。

五十余年前，《中國青年報》曾刊發過一篇名為《為了六十一個階級兄弟》的救援報道，為了救助六十一條生命將特效藥從北京空運到山西平陸的過程被宣傳為“天降神藥”，在全國各地轉載傳頌。而在今天，新聞中不時可見游客被困山中警力營救脫險的報道，甚至農民家中的牛掉入井中也由消防部門義務救助。2012年北京遇特大暴雨，沒有人再覺得只有我國政府由于性質和階級優越性才會營救，各種報道中可以看出人們更多地在由營救的迅速程度來評論政府職能的履行情況，更多地在質疑是否由于政府在基礎設施的設置與維護上未盡到職責，以至城市積水嚴重。政府對此的發言也主要是對基礎設施發展滯后、救援不得力、自身未能妥善履行公共服務職責進行反思。

從房屋著火、山體滑坡等意外發生時的緊急救助到日常水電供暖等種種，可以看出在時代的變遷中，妥善提供公共服務已成為國家職能的基本構成。

隨著經濟發展和社會進步，公共服務的內容在不斷發展變化，但其主旨顯然是滿足公民的直接、基本生活需求，并不斷發展，以為公民提供更好更便捷的生活保障。公有公共設施經常作為國家基本設施建設如道路、橋梁、水暖管道等出現，由于資源或規模經濟原因，具有自然壟斷屬性且具有不排除他人使用的公共物品特征，以及以公共利益為判斷標準的概念設定，顯然屬于國家為國民提供的公共服務。

三、國家責任的獨立法制化發展

由于國家并不能直接調整公眾生活，國家公共服務的職能要通過具體的國家機關來實現，在公有公共設施提供領域，這一職能就落實到各個行政機關。如果將行政機關視為國家的具體表現，即國家并不是一種法律上的存在，其責任應由行政機關和普通人一樣作為個體進行承擔，這是以民法解決的依據。

然而公有公共設施的受益者公眾與國家之間，由于國家承擔公共服務義務實施國家權力而產生聯系，并不是國家可以自愿選擇是否參與提供，不是平等主體間的民事法律關系，也不是自由選擇的義務，因而不符合民法的調整要求。

同時隨著國家主權理論的衰落，公共服務理論的出現，國家可以作為責任的主體逐漸成為法學理論的新的主流觀點。這種立場的存在對于國家實際承擔賠償責任在正當性上很有解釋空間。非國家責任下，基于過錯的民事侵權賠償，行政機關雖然進行財政的負擔，但卻是將其視為行政機關自己的責任，不能解釋行政機關使用國家財政支付，最終結果卻由全體國民承擔的實質。反而國家主體的獨立是具有正當意義的，也是學界所普遍承認的。

在此基礎上，在公有公共設施的設置和管理上，行政機關作為國家服務社會的觸手而存在，或直接負責，或再通過行政委托、行政合同等特許其他具備資格能力的企業或社會組織提供、管理公有公共設施。在這三方關系中，雖然行政機關是具體履行者，但是它是代表國家進行公共服務的提供，國家才是服務提供與承擔責任的主體。[6]公有公共設施屬于國家職能，所以公有公共設施的設置和管理是國家權力在發揮作用。此外公有公共設施有時的收費也并不能取代這種國家權力的公共服務特性，因為這種收費在價格上以設置、管理成本為主，并不是營利性的，而是以提供公共服務為目的和職能履行。如高速公路收費基本是養護和回收投資，這也是《最高人民法院公報》中曾經一起案例[7]中南京高速公路管理處提出的適用行政訴訟程序的理由。

公有公共設施建設作為公共服務，當其由于設置或管理缺陷造成侵權，是國家沒有提供妥善公共服務造成的侵權，是國家職能的未妥善履行，因而要由國家承擔其自身的責任，予以相應的賠償。

然而，由于我國行政法的發展在二十世紀六七十年代深受蘇聯影響，以命令和服從的“管理論”為理論基礎，管理、行政學傾向濃厚，側重對公民的管理，片面強調國家權力，行政法學中行政救濟近乎空白。[8]5直到改革開放后1982年《憲法》的出臺，其中第四十一條第三款規定“由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠償的權利”，重新確立了1954年《憲法》中的公民國家賠償請求權，為國家賠償制度與國家責任的獨立發展提供了憲政基礎。之后，《民法通則》的頒行界定了民法的界限；《行政訴訟法》的出臺使得行政救濟納入法制范疇；《國家賠償法》的頒布，在賠償原則、賠償范圍、賠償金計算等方面都與民事賠償規定不同，更是明確將國家賠償體系與民事賠償相區別，使得國家在行政機關違法履行職能時作為責任承擔的主體獨立出現，行政機關只是賠償義務人而不是最終責任的承擔者。

而在發展的路徑上，隨著公私法分立的越發清晰，我國的法制發展已經將國家賠償與民事賠償相區分。公有公共設施致害自然應與民事侵權賠償分離，在國家責任獨立下納入國家賠償體系之中。

四、結語

在服務行政理念下，政府不再成為全面管理者，而是社會經濟生活發展的引導者；國家職能不斷轉變，公共服務成為國家權力行使的重要目的。公法的基礎不再是命令而是組織，現代國家制度應該對公共服務進行規范，組織、支配公共服務，公用事業要被客觀法律規定成制度。而基于國家具有公共服務管領的義務和公有公共設施實際上處于國家機關管領之下，隨著服務行政理念的發展，《國家賠償法》下國家責任的獨立確立，在我國，公有公共設施致害顯然應作為國家責任進行賠償。

參考文獻：

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[2] 施茂林. 公共設施與國家賠償責任[M]. 臺北：大偉書局, 1982.

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[4] 姜明安. 政府職能轉變與行政管理體制改革[J].中國法律(中英文版), 2006(5): 14-15.

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[7] 江寧縣東山鎮副業公司與江蘇省南京機場高速公路管理處損害賠償糾紛上訴案[A].中華人民共和國最高人民法院公報[R].2000(1):198-200.

[8] 葉必豐. 行政法的人文精神[M]. 北京：北京大學出版社, 2002.

責任編輯：師連枝

The State Compensation Liability for Damage Caused by Public Facilities

KANG Nai-xin

(School of Law, Tsinghua University, Beijing 100084, China)

Abstract:Damages caused by public facilities are not included in China’s State Compensation Law, even after several amendments. But under the concept of public facilities, along with social development starting from the Service Administration, the supply of public facilities obviously is clearly reflected in the national public service functions. And with the development of the national responsibility, which is based on the binary separation of public and private law, damages caused by public facilities should have the state compensation liability. Putting the damages caused by public facilities into the state compensation law is the perfection of the law and the requirement of the times.

Key words:public utility; damage; state compensation liability; public service theory

中圖分類號:D922.11

文獻標識碼:A

文章編號:1671-9824(2016)01-0140-03

作者簡介:康乃馨(1993—)，女，陜西西安人,碩士研究生,研究方向：憲法學與行政法學。

收稿日期:2015-09-27