現(xiàn)行分稅制財政體制存在問題及改革新思路

李琳

摘要：分稅制財政體制的實施是為了實現(xiàn)中央政府占主導地位并進行宏觀調(diào)控的目的，同時明確中央和地方政府之間的支出責任和收入劃分。自我國實施分稅制財政體制以來，中央事權(quán)下放不斷增加，地方政府卻沒有財權(quán)和決策權(quán)也體現(xiàn)出來分稅制財政體制的一些問題，例如事權(quán)和財權(quán)的不平衡，使得地方政府財政壓力巨大；地方政府通過土地財政來獲取大量的財政收入；地方政府大量舉債，卻無法償還；轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范，轉(zhuǎn)移支付資金沒有有效利用等問題，文章對上述問題進行了深入的分析，提出了分稅制財政體制改革的新思路。

關(guān)鍵詞：分稅制；財政體制；探究

一、現(xiàn)行分稅制財政體制存在的問題

（一）分稅制財政體制只在經(jīng)濟上分權(quán)，卻不在政治上分權(quán)

分稅制財政體制是過渡時期中經(jīng)濟分權(quán)和政治集權(quán)共存的財政體制，我國分稅制財政體制的實施時為了實現(xiàn)中央政府占據(jù)主導地位并具備宏觀調(diào)控能力的目的。

自1994年分稅制財政體制實施以來，在財政收入方面，我國財政收入中的中央財政收入占比從1993年的22%上升到了2012年的47.9%，而全國財政收入中地方財政收入占比從1993年的78%下降到了2012年的52.1%；在財政支出方面，2012年我國公共財政支出中中央財政支出占比只有14.9%，而公共財政支出中地方財政支出占比卻有85.1%， 由此看來，分稅制雖然集中了我國大量的財政收入，但是卻沒有下放權(quán)力，使得中央與地方政府之間出現(xiàn)嚴重的財權(quán)事權(quán)倒掛現(xiàn)象，再加上地方政府負擔著我國超過80%的財政支出，當?shù)胤秸呢斦С龀^財政收入時，地方政府將難以正常運營。目前，在我國，與義務教育、基本社會保障類似的基本公共服務的多數(shù)資金投入主要是由基層財政負責的，而事實上，基本公共服務本應由中央政府承擔的重要責任，因為公共服務本身具有的正外部性特征，所以也本應由中央政府負責，對于基層財政來說，地方政府的收入本來就少于支出，而長期對基本公共服務的資金投入也是筆很大的開銷，地方政府的財政的壓力使得難以保障公共服務的提供。分稅制財政體制的實施導致我國財權(quán)和事權(quán)嚴重失調(diào)，經(jīng)濟上分權(quán)，但政治上不分權(quán)是我國分稅制財政體制中出現(xiàn)的主要問題之一，中央政府長期以來只是將事權(quán)下放，卻沒有得到實質(zhì)上的權(quán)力，就算分稅制明確劃分了中央政府和地方政府的職責，但是財權(quán)、決策權(quán)、稅收立法權(quán)和征管權(quán)依舊掌握在中央政府的手中，地方政府一直都是在依照指令辦事。

（二）地方政府沒有財權(quán)和決策權(quán)，長期的資金缺口使得地方政府大力發(fā)展土地財政來獲取足夠的財政收入

分稅制財政體制是為了解決我國中央與地方政府財政收入不平衡的問題，明確各自的支出責任和收入劃分。但是自分稅制財政體制實施以來，地方政府為了解決財政收入的問題，通過大量的土地賣出來獲取足夠的財政收入，最終造成了地方政府對于土地的強烈依賴。從2001年到2012年，地方政府賣出土地獲得的財政收入從原來的19.7%上升到了42.1%，賣出土地所得財政收入幾乎占據(jù)了地方政府總收入的一半，地方政府賣地求生，大力發(fā)展房地產(chǎn)，使得我國的房價不斷升高，地方政府不僅沒有履行為人民服務的職責，還損害了公共利益。而造成土地財政問題的最根本的原因就是分稅制財政體制之下放了事權(quán)，決策權(quán)和財權(quán)依舊高度集中在中央，當中央與地方政府之間事權(quán)和財權(quán)不平衡時，就會使得地方政府長時間處于資金缺口的狀態(tài)，再加上GDP作為地方經(jīng)濟發(fā)展的考核標準，很多地方政府以及官員為了追求政績，就會以GDP為發(fā)展中心，大量的賣出土地，導致土地問題越來越嚴重。除此之外，稅收也是造成土地問題愈演愈烈的一個因素，雖然我國地方政府有18個稅種，但是實際上都是一些征收難度非常大、征收范圍廣的小稅種，而作為地方政府主要稅收來源的企業(yè)所得稅和個人所得稅也已成為共享稅，營業(yè)稅也在實施營增改之后成為了中央和地方政府的共享稅，所以地方政府的財政收入相比之前減少了很多，地方政府為了獲取足夠的資金來保障公共服務的支出，從而通過賣土地和債務籌資來使得財政收支達到平衡狀態(tài)。

（三）地方政府大量舉債，卻無償還能力

政府舉債是促進國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市化發(fā)展的方法，在市場經(jīng)濟國家很常見。但是近年來，我國地方政府快速增長的債務規(guī)模給地方政府的運營帶來了很大的危機。在2013年之前，我國地方政府債務就已經(jīng)超過了10萬億，凈債率也超過了70%，國際評級機構(gòu)在對中國政府償還長期本幣債務的評級中將級別調(diào)低了，我國審計署經(jīng)過2011年和2013年兩次的審計后發(fā)現(xiàn)，我國有九個省的城市本級政府的債務率已經(jīng)超過了100%。依照數(shù)據(jù)顯示，地方政府2013年年底償還的債務只有一半，但是地方政府卻還在不斷了舉借新債，很多地方政府的40%以上的財政支出都是用來償還債務的，如果地方政府長期處于舉借新債和償還舊債的循環(huán)中，地方政府就會面臨破產(chǎn)危機，就像美國底特律市政府破產(chǎn)一樣。分稅制財政體制實施后，地方政府以GDP為發(fā)展中心的發(fā)展模式使得地方政府需要通過大量的舉債來拉動GDP的增長，但是地方政府沒有財權(quán)和決策權(quán)，事權(quán)卻又不斷增加的情況一定會給地方政府的財政帶來巨大的壓力，而事實上最終承擔責任的還是中央，也就是，最終還是需要納稅人來承擔這巨大的壓力，這比將會給社會造成不好的影響。

（四）沒有規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度，導致轉(zhuǎn)移支付沒有用到實處

分稅制財政體制實施后，我國的財政轉(zhuǎn)移支付方法由原來的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付兩種分化為了一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付和稅收返還三種，而實際上，只有一般性轉(zhuǎn)移支付才具有正面均等化的效果，但是這樣效果也是有限的，根據(jù)2013年的資料顯示，我國一般性轉(zhuǎn)移支付占總轉(zhuǎn)移支付的比例只有50.2%，相對于法國、英國、澳大利亞等國家一般性轉(zhuǎn)移支付的占轉(zhuǎn)移支付的比例還是很少的。根據(jù)我國2012年的資料顯示，在實施中央財政轉(zhuǎn)移支付后，我國中部和西部的人均財政支出分別從原來的40和48提升到了73和97，總體上看，我國的財政支出水平得到了很大的提升，但事實上，中央財政轉(zhuǎn)移支付中專項撥款占據(jù)了轉(zhuǎn)移支付的一半，可是專項撥款并不完善，也沒有規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度，所以很多專項撥款資金甚至成為了地方政府的財產(chǎn)，并沒有真正的用到實處，導致我國各地區(qū)之間的貧富差距在不斷的擴大。

二、現(xiàn)行分稅制財政體制的改革新思路

（一）科學、合理的劃分中央和地方政府的財權(quán)和事權(quán)

分稅制財政體制改革最重要的一點就是根據(jù)各級政府的職能，明確的、科學的、合理的劃分各級政府的事權(quán)。目前，對于我國政府來說，因為中國是社會主義國家，即我國的市場經(jīng)濟是社會主義市場經(jīng)濟，所以我國的政府最主要的職能就是為群眾提供公共服務，但由于我國的市場經(jīng)濟體制存在很多漏洞，使得政府和市場之間無法區(qū)分清楚各自的職責，導致大部分的政府在履行自身的職責時經(jīng)常作出超越自身職能范圍的事情，再加上我國對于各級政府的事權(quán)分配很不明確，這更加使得各級政府在履行職責時分不清楚界限，從而也導致分稅制財政體制改革難以取得實質(zhì)性的進展。由此看來，我國分稅制財政體制目前最基礎(chǔ)的改革就是明確的劃分各級政府的事權(quán)，只有這樣才能夠明確的劃分各級政府的職能范圍，由于政府的職責是為群眾服務，所以政府應該將一些公共產(chǎn)品交給市場來管理，而自身則專注在公共服務方面，例如義務教育和一些社會保障等。除此之外，合理劃分事權(quán)和財政支出責任是分稅制財政體制改革中的關(guān)鍵點，目前我國對事權(quán)的不明確劃分導致中央和地方政府在出現(xiàn)一些問題時相互之間推卸責任，也導致中央和地方政府的財政支出責任模糊不清，所以我國必須明確劃分中央和地方政府的事權(quán)和財政支出責任，目前很多西方國家的財政收支的范圍和內(nèi)容劃分都是由法律進行了明確規(guī)定的，但是我國并沒有通過法律進行明晚規(guī)定，所以各級政府之間任然難以明確劃分權(quán)責界限，而以立法的方式規(guī)范財政支出責任不僅能夠明確事權(quán)和政府職責，還能提高政府對資源的合理配置，從而為群眾提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務。

（二）下放部分稅種立法權(quán)、征管權(quán)等，并提高地方政府增值稅的分享比例

目前，由于稅收的主體稅種的立法權(quán)、征收權(quán)和管理權(quán)是高度集中在中央的，地方政府實際上沒有支配稅收的權(quán)利，導致中央和地方政府的財政收支不平衡，所以中央應將一些稅種的立法權(quán)、征收權(quán)、減免權(quán)、解釋權(quán)等下放到地方政府，讓地方政府有權(quán)力自己根據(jù)自身實際情況編制預算，而不只是作為預算的執(zhí)行者，同時讓地方政府也擁有一定的決策權(quán)和財權(quán)，做到事權(quán)和財權(quán)的合理和分配。同時，我國應該適當?shù)脑黾拥胤秸竟蚕矶愔性鲩L稅的比例，保障地方政府有足夠的資金提供優(yōu)質(zhì)的公共服務，自我國營增改實施以來，營業(yè)稅也被劃入了中央和地方政府共享稅的范圍，所以我國的共享稅的稅款在不斷上升，從而增值稅占全部稅收的比例也回上升，如果還是依照原來的中央占75%，地方政府占25%的比例，地方政府所獲得的稅收收入就會不斷減少，從而地方政府的財政收入就會減少，所以中央必須提升地方政府增值稅的分享比例。

（三）建立完善的房地產(chǎn)稅系，優(yōu)化地方政府收入結(jié)構(gòu)，降低地方政府債務風險

從土地財政來看，土地財政雖然能夠擴大地方政府融資平臺規(guī)模，但只要房地產(chǎn)市場在市場上的發(fā)展出現(xiàn)問題就會極大的降低地方政府償還債務的能力，為企業(yè)財政帶來巨大的壓力。而解決地方政府土地財政問題的最直接的辦法就是調(diào)整地方政府財政收入結(jié)構(gòu)，也就是地方政府需要建立完善的房地產(chǎn)稅系，保障地方政府能夠長期的獲得穩(wěn)定的稅收收入，從而降低地方政府通過土地財政獲得財政收入的依賴程度，降低地方資產(chǎn)財政風險。分稅制財政體制應該明確地方政府的職能，地方政府應該更加注重于公共服務的提供而不是參與市場經(jīng)濟活動。

（四）建立完善的轉(zhuǎn)移支付體系，保證轉(zhuǎn)移支付資金的有效使用

中央在進行轉(zhuǎn)移支付時需要更多的使用一般性轉(zhuǎn)移支付，盡量減少專項轉(zhuǎn)移支付項目，因為專項轉(zhuǎn)移支付并不具有均等化效果，所以難以規(guī)范使用。我國必須建立嚴格的專業(yè)支付項目審批機制，制度完善的專業(yè)支付制度，并公開部分專業(yè)支付信息，保證轉(zhuǎn)移支付資金能夠得到有效的使用，同時我國需要盡快的通過法律對轉(zhuǎn)移支付進行明確的規(guī)定，并建立完善的、科學的轉(zhuǎn)移支付體系。

三、結(jié)語

分稅制財政體制改革首先需要合理的分配中央和地方政府的財權(quán)和事權(quán)，并明確中央和地方政府的職能和財政收支責任，保障地方政府能夠有充足的資金提供優(yōu)質(zhì)的公共服務；其次，中央需要下放部分稅種的立法權(quán)、征管權(quán)等，保證地方政府能夠擁有一定的財權(quán)和決策權(quán)，同時，我國應該提高地方政府增值稅的分享比例；再次，我國應該優(yōu)化地方政府的稅收結(jié)構(gòu)，降低地方政府對土地財政的依賴程度；最后，我國必須建立完善的轉(zhuǎn)移支付體系，保障轉(zhuǎn)移支付資金能夠真正用到實處，最終實現(xiàn)分稅制財政體制改革的真正目的。

參考文獻：

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（作者單位：山東省德州市齊河縣財政局）