體制創新才是國家治理關鍵

燕繼榮

在一般的理解中，創新首先被賦予經濟學的含義，被看成是一種工具和手段，所以，技術創新、科技創新成為人們關注的焦點。在過去的較長時間，創新主要被理解為企業行為，但冷戰結束以后，國家意識形態和制度優越性的競爭轉化為國家綜合實力的較量，而技術創新、科技創新作為國家綜合實力的核心要素，又被賦予國家發展的戰略意義，因此，基于技術創新的“創新型國家”概念應運而生。

對于當下的中國經濟而言，創新無疑具有重要而緊迫的意義。其實，創新不僅具有眼前的經濟功效意義，更為根本的是，創新是任何一個世界性大國的條件和標志，也是一個引領世界的大國必須承擔的責任和發揮的作用。因此，創新議題必須從國家發展戰略的高度予以考慮。

一個國家該如何創新

創新概念的經濟學闡釋通常被認為起源于美籍經濟學家熊彼特于1912年出版的《經濟發展概論》。熊彼特強調，創新并不等于發明，一種發明只有成功應用于經濟活動時才能算作創新。創新主體不是實驗室的科學家，而是有膽識、敢于承擔風險又有組織實干才能的企業家。他還特別考察了創新與經濟發展的關系，認為經濟會由于創新而增長，但這種增長呈現周期性。創新一旦出現，往往會引起其它企業模仿，而普遍的模仿，則會引發更大的創新浪潮，于是經濟走向高漲。但當較多的企業模仿同一創新后，創新浪潮便消逝，經濟會出現停滯，如果經濟要再度增長，就必須有新一輪的創新。所以，只有不斷創新，才能保證經濟持續增長。資本主義經濟增長的過程是通過繁榮、衰退、蕭條和復蘇的周期實現的，而創新正是決定這種周期的主要因素。經濟危機是創新過程中不可避免的周期性經濟現象，經濟繁榮之后，便是衰退，衰退和蕭條就是危機，而擺脫經濟危機只有通過新的創新。

創新不僅是企業發展的動力，也是國家繁榮的基礎。當今世界200多個國家和地區，不同的執政黨奉行不同的意識形態（主義）和政策主張，并堅信自身的制度最為優良。這固然反映了一定的現實，但也容易使人誤解，以為國家治理的核心就是主義和制度的較量。其實，撕去黨派的標簽會看到，創新能力才是國家競爭的核心，保持創新性才是國家治理的真問題。現代政治學為國家發展評估提供了三個維度的考察標準，即：個體的自主性（人民幸福程度）——主要表現為公民生活滿意度和公民權益的實現和保障程度；社會的和諧度（社會發展程度）——主要表現為社會組織發育和社會自助自治程度；國家的競爭力（國家富強程度）——主要表現為國家的綜合實力（硬實力和軟實力，包括物質生產能力、軍事行動能力、國家凝聚力和文化領導力等）。

從國際競爭的角度看，國家綜合實力的競爭，實則是國家創新性、成本性、阻力性、風險性四種要素的比拼。創新性反映的是國家發展的動力和發展的可持續性；成本性反映的是國家機器運行和維護的總體成本；阻力性反映的是國家發展遇到的現實阻力，包括自然不利條件和人為阻礙因素；風險性反映的是國家潛在的危機機會和風險程度。一個國家如果能夠不斷促進創新，有效控制國家運行和維護成本，減少發展的阻力，規避和克服風險和危機，那么，它的未來就會被看好，值得期待。

對于一個國家和地區而言，創新能力至少體現在三個方面：一是知識創新能力，二是技術創新能力，三是管理創新能力。知識和觀念創新主要是教育機構尤其是大學的職責；技術創新主要是科研院所、企業和企業家的任務；管理創新主要是管理者尤其是政府管理者、企業和社會組織管理者的責任。知識創新需要完備而系統的教育體系和寬松的教育環境，特別需要開放的個性化思考和自由表達的空間；技術創新要求開放的信息系統，社會需求導向的研究激勵，充裕的人才和物質支持；管理創新要求管理團隊的責任意識，以管理需求為導向的創新動力和激勵，開放的管理體系，積極進取的管理文化。

管理創新作為創新環節和創新過程的基礎和核心，不僅為知識創新和技術創新提供必要保障，而且，也是降低交易成本、減少發展阻力、克服社會經濟政治危機、規避風險的唯一途徑。所以，促進創新的關鍵還在于推動管理創新。

什么阻礙了創新

經濟全球化的提速，更加凸顯了創新對于一國發展的重要意義。正唯如此，那些雄心勃勃的大國很早就確立了技術創新的發展道路。中國在大力引進生產技術促進經濟發展的30年后，也意識到了自主創新的重要性，并把推進自主創新、建設創新型國家作為重大戰略決策。

有研究指出，創新型國家是指以技術創新為經濟社會發展核心驅動力的國家。這些國家創新投入高，國家的R&D（研究與開發）支出占GDP的比例一般在2%以上；自主創新能力強，國家的對外技術依存度指標通常在30%以下；創新產出高，科技進步貢獻率達70%以上。

然而，創新并不是攻關小組依靠突擊行動就能立竿見影的產物，甚至也不是國家投資的浩大的科技工程的直接產物，它更像是一個國家的制度安排、市場秩序、政策導向、產業結構、供需關系、人才資源等綜合要素相互結合的自然結果。我們通常很難設定創新的具體目標，也很難籠統地說明達到什么條件就能產出結果，但大體能夠明白什么狀況會不利于或阻礙創新。

知識陳舊、信息閉塞的思想觀念體系肯定不利于創新；過度強調統一、集中、一致的教育體制肯定不利于創新；封閉壟斷、缺乏內部競爭的生產體系肯定不利于創新；政府過多干預，過度使用行政審批和限制指令的管理體制肯定不利于創新；封閉排外、限制流動性的政策體系肯定不利于創新。

創新要有“加減法”思維

在創新型國家計劃中，通常能夠看到的是政府投入了多少資金，設立了多少科研項目，組建了多少科技攻關隊伍，建立了多少科技園區等內容。應當承認，這些努力當然是必要的。但也應當明白：促進創新的改革和努力，實際上是包含了基于“加法”和“減法”兩種思維的工作。

所謂“加法”思維，就是分析創新主體之能力——諸如學習能力、科研能力、生產能力等——的構成，本著提升創新主體能力的目的而設計政策。基于“加法”思維的工作就是從正面思考如何提高創新主體的能力，并為之做出相應努力，這種努力的政策轉化一般表現為增加人財物的投入以及相應的政策激勵。

所謂“減法”思維，就是分析創新所需要的條件，本著減少和消除創新障礙的目的而設計政策，并付諸行動。

總之，創新戰略既是一個正向的政府投資計劃，也是一個反向的國家系統改造工程——改造那些不利于創新的體系和政策。這也就是說，國家創新不僅需要政府的直接投入，而且，更主要的，還需要革新現有體制，消除來自制度和政策方面的種種障礙。要讓更多的人參加到創業、創新的潮流，就要根據社會需要，為每個人的創業創新創造條件，提供便利。例如，新的技術條件創造了新的商業模式和工作方式，一些新的創業者無需特定的企業組織，在自己家里就可以洽談業務、訂立合同，并按合同完成任務。這種狀況改變了傳統的企業經營和管理方式，也必然要求政府改變基于企業經營的經濟管理模式，提供新的服務和保障。為此，政府需要創新管理體制和機制。為了避免政府不作為和亂作為，必須做好三個清單：一是負面清單——規定什么行業不許進入，什么行業限制進入；二是權力清單——依法列出政府權力事項，法無授權不可為；三是責任清單——規定政府及其下屬部門在執法施政的時候必須按程序辦事，按規定日期回應或批復。