我國生態文明建設試點的問題與對策研究

喬永平

摘要：生態文明建設試點是生態文明建設的重要路徑之一。目前我國開展的生態文明建設試點主要有三類，分別由環保部、國家發改委和水利部主導。我國生態文明建設試點雖然取得了一定的成效，但是仍然存在部門各自為政、重復建設、缺乏頂層設計以及各地區推進不平衡和實施效果不明顯等問題。為此需要統一生態文明建設試點并分類推進相關領域的工作，推動中西部地區生態文明試點建設，采取有效措施提高生態文明建設試點的實施效果。

關鍵詞：生態文明建設;頂層設計;分類推進;示范效應;差異化考核

中圖分類號：X171.4文獻標志碼：A文章編號：1671-1254（2016）01-0024-06

The Problems and Countermeasures of Ecological Civilization

Construction Pilot in China

QIAO Yongping

（Research Center for Jiangsu Environment and Development， Nanjing Forestry University， Nanjing 210037， Jiangsu， China）

Abstract：

Ecological civilization construction pilot is one of the important path of ecological civilization construction. At present， there are three types of pilot dominated by the Ministry of Environmental Protection？，？the National Development and Reform Commission and the Ministry of Water Resources respectively. Although it has achieved certain successes， there are still some other problems， such as ?independent departments working without coordination， redundant construction， acting lack of toplevel design， unbalanced regional propulsion， and actions without unobvious effect. In order to tackle these problems， we should unify the pilot areas of ecological civilization construction and promote the work of relevant fields according hierarchically， motivate the pilot construction of ecological civilization in the central and western regions， and take effective measures to improve the implementation of ecological civilization construction.

Keywords：ecological civilization construction; toplevel design; hierarchical promotion; demonstration effect; differential assessment

我國是一個幅員遼闊的國家，由于各地區主客觀條件有很大的差異，不同地區很難采取整齊劃一的統一行動，這也影響到我國生態文明建設問題。我國生態文明建設的重要路徑之一是少數地區率先進行生態文明建設的試點，在實踐中不斷總結經驗并探索生態文明建設的有效路徑，通過發揮生態文明建設試點的引導性、示范性效應，吸引更多地區加入生態文明建設的行列。鑒于生態文明建設任務的艱巨性、實現方式與途徑的多樣性和實現過程的長期性與復雜性，個別性、局部性試點將有助于我們全面把握生態文明建設的階段性、差異性以及復雜的運作機制[1]。2015年9月中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》中明確把“積極開展試點試驗”作為生態文明體制改革的實施保障之一 [2]。

一、生態文明建設試點的現狀

目前，我國開展的生態文明建設試點主要有三類，分別由不同的政府部門主導。

（一）環保部主導的生態文明建設試點

中華人民共和國環境保護部（環保部）主導的生態文明建設試點是開展最早，持續時間最長，影響最大的生態文明建設試點工程，是在原國家環保局全國生態示范區建設的基礎上發展起來的，經歷了不斷探索、提高、豐富和完善的過程。按照其建設的具體內容，可分為三個不同的階段。

第一階段：1995-2010年，生態示范區建設。1995年國家環保局發布了《全國生態示范區建設規劃綱要（1996-2050）》（國家環保局 環然[1995]444號），啟動了全國生態示范區建設。生態示范區是生態省（市、縣）、生態工業園區、生態鄉鎮、生態村的總稱。截至2012年1月，環保部共公布了七批國家級生態示范區（生態市、縣）名單，共計528個文中所有數據和文件均來自中華人民共和國環境保護部、中華人民共和國國家發展和改革委員會以及中華人民共和國水利部官方網站。。

2010年，環保部發布了《關于進一步深化生態建設示范區工作的意見》（環發[2010]16號），指出“生態建設示范區是生態省（市、縣）、生態工業園區、生態鄉鎮（即原環境優美鄉鎮）、生態村的統稱，是最終建立生態文明建設示范區的過渡階段”，“1995年原國家環保局組織開展的‘生態示范區建設指標將由各地根據各自實際，轉化為地方標準，今后不再開展此項考評、命名工作”[3]。

第二階段：2008-2012年，生態文明建設試點。為貫徹落實黨的十七大精神，推進生態文明建設，2008年12月，環保部發布了《關于推進生態文明建設的指導意見》（環發[2008]126號），認為“生態省（市、縣）、環境保護模范城市等建設活動是大力推進生態文明建設的重要載體和有效途徑，也是開展生態文明建設試點的基礎和前提”，因而要“推廣生態文明建設試點示范”，“全面推進環境優美鄉鎮、生態街道、生態村、綠色社區、綠色學校、綠色家庭等生態文明建設的‘細胞工程，自下而上、由點到面，不斷擴大建設成果，夯實生態文明建設基礎”[4]。截至2013年10月，環保部先后開展了六批全國生態文明建設試點地區，共計125個。

第三階段：2013年以來，生態文明建設示范區。2013年，環保部發布了《關于大力推進生態文明建設示范區工作的意見》（環發[2013]121號），將“生態建設示范區”正式更名為“生態文明建設示范區”，并明確指出生態文明建設示范區和生態省市縣、生態文明建設試點之間的關系，“生態省市縣和生態文明建設試點是生態文明建設示范區的主要內容，是其在不同階段的創建模式。生態省市縣和生態文明建設試點為推進生態文明建設示范區夯實了基礎、積累了經驗，生態文明建設示范區賦予生態省市縣和生態文明建設試點新內涵新目標新要求”[5]。《意見》還提出今后一段時期除繼續推進第一階段（生態省市縣）工作，力爭第二階段（生態文明建設試點）工作取得重點突破外，還提出要積極開展跨行政區聯動的和適時啟動重點行業生態文明建設示范的工作。同年5月，環保部出臺了《國家生態文明建設試點示范區指標（試行）》。首批授予江蘇省揚州市等37個市（縣、區）“國家生態文明建設示范區”稱號。

（二）國家發改委主導的建設試點

國家發改委主導的生態文明建設試點又可細分為兩類：一是國家發改委西部開發司主導的西部地區生態文明示范工程試點建設。國家發改委聯合財政部、國家林業局于2011年8月下發了《關于開展西部地區生態文明示范工程試點意見》，擬在西部12省（市、區）選擇50個左右的試點，并計劃在取得試點經驗后逐步擴大實施范圍。2012年4月，三部委下發了《關于同意內蒙古烏蘭察布市等13個市和重慶巫山縣等74個縣開展生態文明示范工程試點的批復》，同意13市74縣開展生態文明示范工程;二是國家發改委資源節約和環境保護司主導的生態文明先行示范區建設。國務院于2013年8月發布了《關于加快發展節能環保產業的意見》，提出在全國范圍內選擇有代表性的100個地區開展國家生態文明先行示范區建設，以此探索符合我國國情的生態文明建設模式。2013年12月，國家發改委聯合財政部、國土資源部、水利部、農業部、國家林業局制定并發布了《國家生態文明先行示范區建設方案（試行）》。《方案》是對《意見》的落實和細化，《方案》提出了國家生態文明先行示范區建設目標體系，由此啟動了第一批生態文明先行示范區的建設工作。2014年7月22日，國家發改委等6部委聯合印發《關于開展生態文明先行示范區建設（第一批）的通知》（發改環資[2014]1667號），公布了全國獲批開展生態文明先行示范區建設的57個地區名單和制度創新的重點，要求生態文明先行示范地區以制度創新為核心任務，以可復制、可推廣為基本要求，大力推進制度創新，并以確定的制度創新點為重點，先行先試，為地區乃至全國生態文明建設積累有益經驗，發揮示范引領作用。

（三）水利部主導的“水生態文明試點”

水利部于2011年9月下發了《關于開展國家水土保持生態文明工程創建活動的通知》，開展了包括水土保持生態文明城市、水土保持生態文明縣、生產建設項目水土保持生態文明工程在內的水土保持生態文明工程創建活動，并分別于2011年、2012年和2013年共命名了2個城市為“國家水土保持生態文明城市”，13個縣為“國家水土保持生態文明縣”，6個生產建設項目為“國家水土保持生態文明工程”。

2013年1月4日，水利部下發了《關于加快推進水生態文明建設工作的意見》，明確了落實最嚴格水資源管理制度、優化水資源配置、強化節約用水管理、嚴格水資源保護、推進水生態系統保護和修復、加強水利建設中的生態保護、提高保障和支撐能力、廣泛開展宣傳教育等八項工作為水生態文明建設的主要工作內容，并提出要開展水生態文明建設試點和創建活動，首先選擇一批基礎條件較好、代表性和典型性較強的市，開展水生態文明建設試點工作。在此基礎上，盡快啟動全國水生態文明城市創建活動，以便在更大范圍、更高層面上推進水生態文明建設工作。2013年3月14日，水利部下發了《關于開展全國水生態文明建設試點工作的通知》，正式開啟了水生態文明建設試點工作。2013年4月16日，水利部下發了《關于成立水利部水生態文明建設領導小組的通知》，成立了以水利部部長為組長的水利部水生態文明建設工作領導小組，主要負責研究推進水生態文明建設，組織指導水生態文明建設試點和創建工作，協調有關重大問題，審定制度建設方面的重要成果，領導小組下設辦公室，設在水資源司，承擔領導小組的日常工作。2013年8月2日，水利部下發了《關于加快開展全國水生態文明城市建設試點工作的通知》，確定了45個城市為首批水生態文明建設試點。2014年5月20日，水利部下發了《關于開展第二批全國水生態文明城市建設試點工程的通知》，確定了第二批59個水生態文明城市建設試點。

2014年7月16日，水利部下發了《關于進一步做好國家水土保持生態文明工程創建工作的通知》，對原有的國家水土保持生態文明工程進行了調整和完善，調整后的國家水土保持生態文明工程分為“國家水土保持生態文明綜合治理工程”“國家水土保持生態文明清潔小流域建設工程”和“生產建設項目國家水土保持生態文明工程”三種類型。其中，“國家水土保持生態文明綜合治理工程”以縣（市）域為單元進行考核評估，“國家水土保持生態文明清潔小流域建設工程”以小流域（或流域片）為單元進行考核評估，“生產建設項目國家水土保持生態文明工程”以項目為單元進行考核評估。

二、生態文明建設試點中存在的問題

上述各部門開展的生態文明建設試點，取得了一定的成效，作為生態文明建設的重要途徑，對于探索符合我國國情的生態文明建設模式和實現路徑，提供了有益的經驗。但是，由于我國生態文明建設的復雜性、長期性、整體性等特點，已有的生態文明建設試點還存在一些亟待解決的問題，需要進一步在實踐中不斷加以改進。

（一）部門各自為政，重復建設，缺乏頂層設計

?生態文明建設的上述三類試點，雖然各有側重，但在一定程度上不少建設內容是重復的。一是從生態文明建設試點對象的單元層面來看，縣（市）是三類試點最集中的層面，由各個部門分別去做，重復建設，容易造成資源的大量浪費[6];二是從生態文明建設試點的各類指標體系來看，很多指標都相類似，如環保部的生態文明建設試點指標體系與發改委等六部委的生態文明先行示范區建設目標體系的很多指標都很類似。環保部出臺的《國家生態文明建設試點示范區指標（試行）》針對示范縣（含縣級市、區）和示范市（含地級行政區）分別制定了兩種不同的指標，以生態文明試點示范市（含地級行政區）建設指標為例，與發改委等六部委發布的《國家生態文明先行示范區建設方案（試行）》的指標體系對比發現，前者分為生態經濟、生態環境、生態人居、生態制度和生態文化五大類30項指標，后者包括經濟發展質量、資源能源節約利用、生態建設與環境保護、生態文化培育和體制機制建設五大類51項指標，其中農業灌溉水有效利用系數、資源產出率、新建綠色建筑比例、生態文明知識普及率、黨政干部參加生態文明培訓的比例、公共交通出行比例、節水器具普及率、政府綠色采購比例、生態文明建設占黨政績效考核的比重、生態環保投入占財政支出比例、環境信息公開率等11項指標類似。由此可見，雖然眾多部門自上而下都在推動生態文明建設試點，但部門行政色彩濃厚，缺乏部門間的統籌與協調，說明我們的生態文明建設還缺少必要的頂層設計。

（二）各地區生態文明建設試點推進不平衡

以環保部開展的生態示范區建設為例，在其公布的國家級生態示范區中，生態示范區數量位居前五位的為江蘇、黑龍江、山東、河南和浙江，分別為64個、49個、41個、37個和36個，除了黑龍江，其他四個省份都屬于東部地區，而寧夏、甘肅、重慶、新疆等西部省份則處于后幾位，生態示范區數量只有1-3個，各地區生態文明建設試點工作表現出極大不平衡性。相對而言，東部地區的生態文明建設試點工作走在全國的前列。究其原因：一是東部地區經濟基礎較好，各級地方政府有較強的經濟實力推進各種類型的生態文明建設試點工程的申報、建設和評估;二是東部地區在現代化進程中所面臨的資源環境約束越來越強，迫切需要通過生態文明建設試點來探索如何實現經濟轉型，以緩解資源環境的約束;三是東部地區隨著經濟社會發展水平的提高，城鄉居民對生態環境的要求也越來越高，各級地方政府順應民眾不斷增長的生態需求，也加大了各類生態文明試點工程的建設力度。而中西部地區由于經濟基礎薄弱，不僅沒有更多的人財物投入試點工程建設，而且對于許多地方政府來說，經濟發展仍然超越生態建設而成為首要的任務，試點的積極性相對較弱。生態建設試點工程發展的不平衡性在一定程度上阻礙了生態文明建設的推進，制約了試點效果。

各省區市國家級生態示范區分布情況見表1。

（三）生態文明建設試點實施效果不明顯

以環保部開展的生態文明示范區建設為例，原國家環保總局自1995年就開展相關的生態示范區建設，至今已開展了近20年時間。目前，全國已有16個省（區）開展生態省（區）建設，1000多個市（縣）開展生態市（縣）建設，2000多個鄉鎮開展生態鄉鎮建設，已經達到了一定的覆蓋范圍。因此，按照試點建設的最初設想，在各種生態文明建設試點的示范作用下，全國的生態文明建設成效應該非常顯著，生態環境應該得到顯著改善，但實際情況是全國生態環境惡化的趨勢并沒有得到根本的扭轉。究其主要原因：一是缺乏有效的激勵機制。形式多樣的生態文明建設試點雖然在實踐中產生了一定的激勵作用，促使許多地方政府加入到生態文明建設試點行列，但并沒有真正形成有效的激勵機制，沒有將其內化為地方政府的自覺行為，示范效果因此大打折扣。二是未能形成靈活的進入和退出機制。由各部門推進的各類生態文明試點項目和工程，一旦進入相應試點項目或工程，或獲得某類命名和稱號，就如同進入“保險箱”，缺乏相應的淘汰機制，從而造成各級地方部門重評比、輕建設，影響了項目實施的示范效果 。三是未能對試點項目或工程中的經驗進行及時有效的宣傳與推廣。許多項目或工程的建設實施經驗未能通過有效的渠道和途徑進行及時的宣傳與推廣，也使得生態文明建設試點中已經取得的成果未能有效發揮其示范效應。

三、生態文明建設試點的突破

（一）統一生態文明建設試點，分類推進相關領域試點

由國家相關部門自行開展的各類生態文明建設試點，既因為重復申報、重復建設造成了巨大的資源浪費，又因為各自為政、缺乏統一協調而分散了力量，未能形成合力，從而影響了試點效果。對此，中共中央、國務院在《生態文明體制改革總體方案》中進行了統一部署，明確指出要“將各部門自行開展的綜合性生態文明試點統一為國家試點試驗，各部門要根據各自職責予以指導和推動”。為此，首先需要明確統一協調生態文明建設試點的組織機構。可以考慮由中央經濟體制和生態文明體制改革小組全面負責生態文明建設試點的總體規劃和設計，對原各部門已經開展的各類生態文明建設試點進行統籌協調，對類似試點工程進行整合歸并，以優化相關試點工程。 其次，厘清今后一段時期生態文明建設試點的重點和關鍵領域，分類推進。《生態文明體制改革總體方案》中提出生態文明建設試點包括水域、岸線等水生態空間確權試點，濕地產權確權試點，地下水征收資源稅改革試點，生態補償試點，退田還湖還濕試點，土壤重金屬污染修復試點，地下水超采綜合治理試點，環境保護管理體制創新試點，按流域設置環境監管和行政執法機構試點，碳排放權交易試點，排污權有償使用與交易試點，市縣層面自然資源資產負債表編制試點，領導干部自然資源資產離任審計試點等。在眾多試點工程中，有的是已經開展但需要深化和擴大的試點，如碳排放權交易試點與排污權有償使用和交易試點，多數項目屬于從未開展過的試點;有的是明確了試點范圍和區域的，如濕地產權確權試點明確指出是要在甘肅、寧夏等開展，在華北部分地區開展地下水征收資源稅改革試點，有的是尚未明確實施范圍的。對此需要生態文明建設試點組織機構進行分類管理，明確細化各項試點工程的具體負責部門、時間表、路線圖等實施細則，有序推進。

（二）在原有的基礎上推動中西部經濟落后地區生態文明建設試點

對于中西部經濟落后地區來說，如何趕超東部地區是今后一段時期的重要任務，發展仍然是第一要務，但發展內涵和國內外形勢已與過去大不相同，發達國家和我國東部發達地區的經驗教訓表明，發展決不僅僅是GDP的增加，發展決不意味著要破壞環境。不僅先污染后治理的代價極大，而且有些生態環境破壞是不可逆的，一旦破壞便無法恢復。在經濟發展的過程中，必須正確處理好人與自然的關系，協調好經濟發展與環境保護的矛盾。我國生態文明建設的復雜性表明，僅有東部發達地區試點的經驗尚不充分，需要選取不同條件的不同地區進行試點，探索不同地區生態文明建設的有效途徑，總結不同地區生態文明建設的實踐經驗。《生態文明體制改革總體方案》也指出：“支持各地區根據本方案確定的基本方向，因地制宜，大膽探索、大膽試驗。”中西部經濟落后地區需要根據自身的實際，在《生態文明體制改革總體方案》確定的試點項目中選擇適合當地實際的試點，既有利于實現本地區人與自然的和諧，也將豐富生態文明建設試點的實踐經驗和發展模式，為全國范圍內生態文明建設的推進提供可資借鑒的經驗。

（三）提高生態文明建設試點的示范效果

采取有效措施，切實提高生態文明建設試點工程和項目的示范效果，真正實現由點帶面的示范效應。一是建立相關制度，內化政府的行為。包括建立體現生態文明建設要求的科學考核辦法和獎懲機制，按照主體功能區的劃分并根據不同地區承擔的功能來設置各有側重的考核指標，實行差異化考核;建立領導干部自然資源資產離任審計制度;建立生態環境損害責任終身追究制度等，以此將生態文明建設內化為各級地方政府的自覺行為，真正推動生態文明建設的實踐[7]。二是建立科學的進入和退出機制。首先對符合試點要求的項目進行招標，按相關試點項目的要求給予成功入選單位一定的資金支持;其次對成功入選的試點單位進行定期考核，考核通過的繼續試點，否則退出試點，并收繳前期撥付的款項，以此形成有效的激勵機制。三是加強對試點示范工程項目的宣傳推廣，如通過召開試點工程和項目現場會，或利用網絡、電視、報紙等媒體向國內外進行推介，加強輿論引導，擴大試點示范工程項目的示范效應。

參考文獻：

[1]郇慶治，高興武，仲亞東.綠色發展與生態文明建設[M].長沙：湖南人民出版社，2013：53.

[2] 中共中央，國務院.中共中央國務院印發《生態文明體制改革總體方案》[EB/OL]. （2015-09-21）[2015-10-23].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2015/content_2941157.htm.

[3] 中華人民共和國環境保護部.關于進一步深化生態建設示范區工作的意見[EB/OL]. （2010-01-28）[2015-10-23]. http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201005/t20100527_189995.htm.

[4] 中國華人民共和國國務院新聞辦公室.中共中央 國務院關于加快推進生態文明建設的意見[EB/OL].（2015-06-02）[2015-10-23]. http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/yg/2/Document/1436286/ 1436286.htm.

[5] 中華人民共和國環境保護部.關于大力推進生態文明建設示范區工作的意見[EB/OL].（2010-01-28）[2015-10-23]. http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201005/t20100527_189995.htm.

[6] 國務院發展研究中心課題組.生態文明建設科學評價與政府考核體系研究[M].北京：中國發展出版社，2014：54.

[7] 宋俊杰.生態文明多元建設主體的協同治理[J].實事求是，2014（5）：37-40.