環境風險治理碎片化與社會合作治理機制的生成

黃中顯

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環境風險治理碎片化與社會合作治理機制的生成

黃中顯

［摘要］環境風險的不確定和系統性決定了其治理機制的靈活性和多元化，而當今的環境風險治理存在碎片化狀態，其中以行政規制的碎片化為典型。行政規制的碎片化具有難以克服的內生性困境，這種困境體現為政府失靈狀態。為了避免環境風險治理的碎片化，需要發展出一種社會合作的風險治理機制。

［關鍵詞］環境風險；風險規制；行政規制；社會合作

一、環境風險及其治理機制訴求

（一）環境風險的系統性特征

現代社會是風險社會。風險社會中的最大風險之一是因工業文明而產生的副產品——有毒廢物和環境污染。有毒廢物、環境污染和生態破壞構成了所謂的環境風險。它具有幾個基本的特性［1］，一是不確定性。風險的不確定性意味著風險在什么地方出現，以什么形態出現以及對環境、社會造成何種影響充滿或然性。二是知識依賴性。對風險的科學認識成為風險治理的重要依據，這也決定了風險治理具有很強的專家依賴性。三是修復性。環境風險的存在對存在和意識的關系、人與自然關系進行了深度的修正。環境風險特征表明其為一種系統性風險，具有整體性、流動性、廣泛性和普遍關聯性。

（二）環境風險對治理機制的基本訴求

環境風險的不確定性，使得現代人類“生活在文明的火山上”。自然破壞不再是純粹的自然現象而是變成社會的一部分；不可見的自然的社會化之副作用是對自然的破壞和威脅的社會化，以及他們向經濟的、社會的和政治的對立和沖突的轉化。環境風險意味著:風險既非毀壞也非對安全的信任，而是“虛擬的現實”；一種具有威脅性的未來變成了影響當前行為的參數；風險直接地和間接地與文化定義和生活是否可容忍的標準相聯系，它涉及“我們想怎樣生活”這一價值判斷；“人為制造出來的不確定性”暴露了國家-政府控制風險能力的匱乏；新的風險類型可能同時是地區性的和全球性的；日常的認識遮蔽了危險的傳播和活動，因此，知識和風險的潛在影響之間存在差距；風險社會的概念消除了自然與文化之間的差異［2］。因此，環境風險治理就成為人類社會的重大課題。

環境風險的系統性意味從價值理性層面需要對人類的文明和理念進行反思；從工具理性層面需要科學選擇環境風險治理機制和治理工具，并且其治理機制和治理工具必然是多元化的，這些機制彼此之間形成協同能力，環境風險才能形成嚴密的控制體系。

二、社會合作的生成邏輯：基于行政規制的碎片化和內生性困境

（一）環境風險治理行政規制碎片化狀態

目前，我國的社會法律系統發展出了兩種治理機制，代表了環境風險治理的兩個層面：一是環境風險預防、規避，主要是通過環境行政確立各種環境標準和制定各種管制措施，對企業的環境風險行為進行規制；二是對于環境侵害采用環境侵權制度追究責任，以有效救濟受害者。其他環境風險治理途徑和方式尚未發展成熟。

上述兩種機制中，通過環境侵權制度來實現環境損害救濟和環境風險分配存在很大的局限性：其自身受到訴訟條件、訴訟結構、責任認定困難和侵害者責任承擔能力有限等因素掣肘。因此，我國的環境風險治理主要依靠環境風險行政規制。但是，行政規制的制度邏輯和碎片化狀態也使其難以應對環境風險。

1.行政規制的制度邏輯使得此種規制效能難以釋放。行政規制主要運用直接行政強制性手段對企業的環境污染行為進行調控，強調懲罰性規制。社會對此種規制模式有嚴格要求：一是實體規則運用上要根據法治國家的基本要求遵循“法無規定不可為”的原則；二是程序規則的適用上要根據程序正義的要求遵循行政行為的程序性流程。這意味著需要投入過多的行政資源證明污染物有害性、制定環境標準或者審查企業行為違法行為等，這種機制因信息收集費用、交易費用過高而難以充分展開。企業組織數量增長、排污行為增加到達一定水平的時候，依靠行政資源投入來強化環境問題治理很快出現瓶頸性問題——行政資源的增長無法趕上企業環境風險行為增加所需要的安全控制?！皞鹘y的規制方法因為在激烈的產業公害規制背景下產生，故重視規制的確切性，并不太考慮規制的效率性，無法應付低風險管理?！保?］即使最近發展出一些如經濟激勵、價格調控等非剛性治理工具，對環境風險的治理效果有所加強，但其制度運用邏輯并沒有改變，風險的不確定性和行政的授權性內在張力依然存在。

2.目前的環境風險行政規制呈現碎片化狀態。整體上，環境風險行政規制呈碎片化狀態，體現在環境風險行政規制的斷裂，具體體現在［4］：一是規制理念的斷裂。目前的治理理念無整體行動計劃，規制議程的設定和規制資源的分配上具有隨機性而未確定優先次序。二是規制制度的斷裂。目前做法是根據環境要素劃分相應制定污染防治與資源保護的單行法，進而設定環境標準強制規制對象遵守。而環境諸要素之間產生的環境效應并非其簡單疊加，這種立法上的分割與行政上的分業體制不能體現環境整體性。三是規制機構的斷裂。我國與環境相關的職能部門以環境單行法作為依據，對各種環境要素擔負各自的職責。這分割了環境風險規制任務，帶來了環境風險規制上的斷裂與不協調。四是規制過程的斷裂。環境風險規制過程包括“風險評估”和“風險管理”。前者為后者提供技術支撐和科學依據，后者在前者基礎上進行價值權衡和規制措施，而目前的風險管理并不以風險評估為依據。這種碎片化狀態表明環境風險治理尚缺乏整體的視野與思路，導致環境風險治理陷入了低效率、高成本，嚴重浪費行政資源的局面。

（二）環境風險行政規制的內生性困境

行政規制的碎片化狀態意味著環境風險治理的失靈狀態，其中原因是多方面的。從公共權力運行邏輯看，行政規制應對環境風險失靈的主要原因在于公共權力的有限理性和地方權力異化。

1.公共權力的有限理性。環境風險具有技術性、科學性和知識性要素，這構成了對環境風險分析評估的專家依賴性，也構成了公共權力的有限理性。公共權力的有限理性來自人的有限理性。新制度經濟學認為，人的有限理性表明人對環境的計算能力和認識能力是有限的，人不可能無所不知。環境風險具有的不確定性客觀上表現為環境侵害風險性質難以明確、潛在損害難以明確、導致環境侵害的原因難以一一查明。由此，環境風險類型認定、分析和評估等成為難題，而環境行政需要確定性的目標，這就存在內在矛盾。這種有限理性的特征，體現在環境風險規制之中，就是各地出現的風險規制隨意性現象。環境風險的不確定性所導致的信息有限、高技術水平要求、問題復雜化等因素構成了公共權力運用的瓶頸性約束，使得公共權力的運行表現出較強的知識依賴性和專家依賴性。在我國基層環境或者自然資源行政主管部門，不少地方組成人員業務素質、知識水平普遍不高、解決問題經驗不足，這種狀況使得對環境風險的認知、判斷和決策缺乏理性。理論上，可以通過環境風險評估認定的來把握環境風險，以增強公共權力運行效果。通過社會組織適度參與來克服行政規制過程中公共權力運行的有限理性，提升環境風險行政規制效能。但遺憾的是，這種高度協同的合作機制在我國非常匱乏。

2.地方公共權力異化。環境風險規制失靈的另外一個重要原因，是地方公共權力異化。公共權力運行的邏輯起點是社會利益，它不能成為個人或者組織謀取特殊利益的工具。主流經濟學認為，在市場經濟上，個人受利己之心支配自身利益的最大化；而在政治市場上，個人的動機和目標是利他主義的，政治家的目標是謀求社會利益。然而，公共權力也會偏離既定的目標而發生代理異化、尋租、壟斷資源等權力異化現象。作為個體性的官僚制化的官員同樣具有“理性經濟人”的內在品格，“官僚化官員一般都有一系列復雜的目標，包括權力、收入、聲望、安全、個人舒適、對理念、機構或者國家的忠誠，卓越工作的驕傲感，服務公眾利益的渴望”［5］。這些復雜的目標和動機，在不同的制度結構和外部環境下通過特定的組織（利益集團）形式得到釋放。在我國，對政治生活產生影響的既有行業利益集團，也有地區利益集團，還有特殊利益凝結而成的利益集團，如生產利益集團、消費者利益集團、文化利益集團、殘疾人利益集團等，其中影響最大的是地區利益集團［6］。因此，在我國，公共權力異化的最大問題是地區利益集團的形成——地方政府和生產企業的政經合謀所產生的利益集團。在集團利益驅動下，生態環境資源成謀取私有化利益的工具。在現實中，環境侵害主體一般為企業，也就是生產利益集團。環境風險規制是一個經濟利益和環境權益博弈和平衡問題，必然觸及地方企業經濟利益和地方經濟發展。地方利益集團的形成與我國的財政分權制度有關。在我國，中央和地方財政分權制度的確立確定了國家和地方的經濟利益分成形態。它確立了這樣一種公共權力運行的激勵機制，即確立以經濟發展、經濟增長和財政貢獻為地方官員晉升和政治市場中取得話語權的基本動力。國家從全局角度將環境問題治理提升到政治高度，并將環境治理績效作為地方權力政績考核的基本要素。如此，經濟發展激勵和環境治理政治壓力構成了地方政府的雙重激勵機制，這導致地方政府公共權力的運行機制發生了重大變化，形成了三方利益博弈格局：社會（個人）環境利益、企業經濟利益和政府政治利益。在此格局中，利益的實現程度有賴于利益的組織化程度，然而其中組織能力極不對稱：社會和個人是未經組織的潛在利益集團，而企業和政府都是高度組織的利益集團。如此，公共權力和地方企業經濟的結盟似乎就是再自然不過的邏輯結果。此外，地方經濟利益集團的形成還與地方政府官員的個體性逐利行為相關。環境問題治理使得政府干預市場運行具有合理性。政府擁有生產項目的環境影響評價、環境許可、環境監察和執法等管制權力，并可以通過環境規制引導市場投資方向。這些管制產生了形式各異的租金，從而引發人們對租金的競爭［7］。在缺乏有效的公共權力內部分權制衡機制和社會外部制衡機制的情況下，權力運用的過程很容易產生非法尋租行為——環境的管制權力被某種追逐個人私利或者集團利益的官員用來和企業賄賂進行放松環境管制的交換。這種公共權力和企業經濟利益的聯姻使得地方企業利益集團和政府利益集團都實現了收益最大化，并將社會成本轉嫁給社會。

在公共權力的有限理性和地方性異化兩重動因之下，環境風險治理的行政規制很難取得實質性的效果。

三、環境風險社會合作治理的生成和基本結構

針對行政規制碎片化所導致的治理失靈，政府部門也進行了一些自我調整，例如：通過行政改革以盡量克服對官僚體制的弊端；為了解決官僚制體制由于組織結構和管理方式上的權力集中而影響行政效率的問題，行政改革沿著分權的思路來對官僚制加以改造。但這些變革都沒有觸及官僚體制內核，它只是一場按照官僚制的科學化、技術化的思路對官僚制進行修補和校正的工作，是在一些枝節問題上對官僚制的調整［8］。但是，這些調整都不能從根本解決現存的問題，只有通過社會合作才能進一步協調。

（一）公共權力社會化：環境風險社會合作治理的形成

環境問題無法通過自治性的合作解決，這促使了國家干預社會的強化。相對于其他社會風險而言，環境風險治理專業性更強、科技含量更高、資本投入更大和治理風險更突出，因此，公共權力的有限理性尤為突出、權力異化更加明顯。這表明，在環境風險治理領域，公共權力社會化協同進程比其他領域更為迫切。在西方國家，從20世紀90年代以來，市場失靈和政府失靈與日益增長的環境權益實現需求之間緊張的張力驅動下，非政府社會組織逐漸興起并成為環境問題治理的第三方力量?，F代環境問題治理結構歷經了從市場經營者的一元治理，政府和市場的二元治理，再到政府、市場和公民社會的三元治理的變遷路徑，逐步形成了政府、市場和公民三位一體、完整的環境問題治理系統［9］。在環境問題治理領域的社會合作進程中，環境公共權力的運行機制發生重大變化。例如，環境治理手段隨著“放權、分權讓利”悄悄發生著變化；環境治理政策和手段的選擇逐步由完全的命令性控制過渡到以信息公開為內部約束，以經濟工具為外部約束的自愿性的手段選擇。

這種多元治理結構也叫“多中心治理”。其認為公共事務的治理、公共產品的提供不應限于政府。它強調公民社會、特別是非政府組織的作用，認為不僅要利用政府的管理效能，還要發揮公眾參與的作用，通過合作、協商、伙伴關系、確立共同的目標等方式實施對環境問題的共同治理。社會合作的過程，實際上是公共權力社會化的進程。通過公共權力社會化運行機制的調適，公共權力的職能并沒有削弱，反而得到了強化——公共權力還保持著對公共事務的宏觀指導和調控而作用范圍更大了。環境風險的社會合作治理，重在強調社會力量介入環境風險治理，以克服當前碎片化的治理狀態，而不是取代政府行政規制。

（二）環境風險社會合作治理的基本要素

這種環境問題的共同治理實際上是社會合作過程，其核心要素體現在：

1.治理主體、規制手段多元化。傳統的環境風險行政治理工具導致政府缺乏對企業組織行動邏輯的內在把握，所以運用起來問題重重。多中心治理強調多元化的治理主體、綜合性的環境問題治理工具。針對不同類型的環境風險或者環境風險的不同層面，其治理主體可以由政府或者不同的社會主體擔任。政府不能事無巨細都要過問而忽視了其宏觀調控功能和職責。在治理工具選擇上，社會合作治理強調針對具體環境公共事物的品性，選擇不同的治理工具，并注重不同工具之間的綜合運用。尤其強調軟性的經濟激勵治理工具的運用，通過一定的利益誘導機制，肯定和尊重生產企業合理的逐利行為，引導其通過自身判斷進行市場行為的理性選擇，以追求更高的治理效率和更低的治理成本。

2.社會作為治理結構的內在要素。傳統環境風險治理模式將不同的環境、環境要素劃歸不同的政府職能部門作為行政主管部門，依靠政府部門之間在公共權力職責上的明確分工來進行治理。這種封閉的官僚制協作治理形式績效欠佳。在政府和社會關系定位上，這種機制把社會作為政府治理外在的環境因素，即把社會作為政府環境風險規制的參照坐標和評價要素，考慮社會影響度、關注度、社會利益需求等要素，以此作為調整政府規制行為的參考，而并沒有把社會作為一個和政府平行的治理力量。而社會合作強調多中心治理。多中心治理機制強調“政府、社會、市場”三元的共同治理結構關系［10］。這種機制把社會治理和政府治理看作是環境問題治理的兩股重要力量。社會不僅僅作為一種政府公共行政的外在環境，也不僅僅作為政府公共行政的評價要素，而是作為一種環境問題治理的重要力量，社會治理和政府治理同屬于共同治理機制的組成部分，而不是把社會治理機制作為公共治理的外在機制。

3.多中心治理結構。環境風險治理的社會合作，強調政府與政府之間、政府與社會之間的協同合作，通過建立開放式的合作機制，把第三部門力量導入環境風險治理結構，構建多元化、多中心的治理格局。這不僅僅限于國家與社會之間的合作，而是一種網絡結構的合作治理。具體而言，這種合作治理結構包括四方面：一是中央和地方政府的合作。從中央和地方環境治理的狀況看，中央與地方政府擁有的權力和環境信息之間剛好成反比，即中央過于集權但是信息有限而地方政府缺乏治理權力但是環境信息充分。二是區域之間的合作。環境問題的流動性特點使得傳統的機械的“部門化治理”不再適用，必須建立區域性協作機制。三是政府和第三部門組織的合作。四是政府和企業組織的合作。通過多元化的合作治理，在一定程度上能減輕因為環境公共行政資源不足而導致政府對環境風險治理無力的局面。

四、結　語

環境風險社會對傳統風險治理機制提出了更高的要求。遺憾的是，當前應對風險的治理機制整體上是碎片化的，這種碎片化導致了治理失靈。這種失靈狀態以政府規制碎片化為特征，其具有難以克服的內生性困境——公共權力的有限理性和地方性異化。為此，社會合作治理成為必然。在風險社會中，政府既不能僅僅以靜態的法律規范為依據消極執法，也不能完全憑借其自身對抽象的法律目的、精神的界定來干預社會，而是要維護和保障社會系統的自治，并為社會自治提供指導和幫助。這是社會系統內部的溝通與對話過程，也意味著環境風險治理機制的重大轉換——社會合作治理的形成。當然這種合作治理模式還在發展之中，很多具體的制度構建問題還有待深入研究。

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［10］杜常春.環境管理治道變革——從部門管理向多中心治理轉變［J］.理論與改革，2007，（3）.

［責任編輯：索原］

［基金項目］國家社科基金一般項目（14BFX115）；廣西科學實驗（中國東盟研究）中心東盟法律研究團隊課題組項目（2013）

［中圖分類號］X1

［文獻標識碼］A

［文章編號］1004- 4434（2016）04- 0078 -04

［作者簡介］黃中顯，廣西民族大學法學院副教授，碩士生導師，中國-東盟研究中心研究員，法學博士，廣西南寧530006