行政事業單位內部控制探討

甘德義

（安徽省地震局 安徽 合肥）

行政事業單位內部控制探討

甘德義

（安徽省地震局 安徽 合肥）

本文以財政部2012年印發的《行政事業單位內部控制規范(試行)》和2015年印發的《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》為依據，結合工作實際，對行政事業單位內控控制建立建設現狀，對存在的主要問題進行分析，結合行政事業單位內部控制管理相關理論進行深入淺出的剖析，并為更好實現內部控制的管理目標，提出切實可行的建議和措施。

行政事業單位；內部控制；建立；完善；探討

內部控制是單位為了防范和管控經濟活動風險而建立的內部管理系統，是通過單位制定規則制度、實施有效措施和執行既定程序，為實現控制目標和應對風險而采取的自我約束和規范的過程，是保障行政事業單位權力和職能規范有序、科學高效運行的有效手段，也是合理保證目標實現的長效保障機制。自財政部《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號）（以下簡稱單位內部控制）印發實施以來，各級財政部門和行政事業單位積極推進內部控制體系的建立，取得了初步成效。但也存在部分單位對內控制度體系建設重視不夠、規章制度和流程不健全、框架體系構建不合理等問題。為此財政部在2015年印發了《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號）（以下簡稱內部控制指導意見），從指導思想、基本原則、總體目標、主要任務和保障措施等多方面對下一步做好行政事業單位內部控制建設提出明確要求。

一、目前行政事業單位內部控制建立建設的現狀

2012年財政部發布《單位內控規范》以來，各級財政部門都相應的提出實施要求，并進行了多方面的政策宣傳，要求行政事業單位做好內部控制建立和完善工作。目前，內部控制規范適用范圍雖然包括行政事業單位在內，但主要還是在企業單位特別是大中型上市公司中實行，也一直沒有關于行政事業單位的內部會計控制度詳細解釋和配套指引，而且行政事業單位控制的理論研究也相對較少，主要還是停留在對內控制度的基本原則和理論等概念的解釋層面。行政事業單位自身對內部控制范圍、內涵及重要性的認識上普遍還存在不足，有關主管部門對內部控制框架機構體系的建立缺乏指導性，很多單位的內部控制建設推進緩慢。

二、行政事業單位內部控制建設和運行存在的問題。

（1）行政事業單位對內部控制認識不足，對于內部控制的概念仍停留在傳統意義的內部控制上，認為只是財務部門管理事項，基層單位對內部控制建立和完善缺乏積極性、主動性。

（2）內部控制監督評價機制不到位，內部評價機構權威性和獨立性不夠，受事業發展需要和內部環境影響，監督作用不能充分發揮。

（3）未形成內部會計控制制度與績效考核相掛鉤的良性監督機制，內部控制建立后，得不到有效貫徹執行，存在內部控制只停留在文件層面，無法充分發揮風險防范作用。

（4）基層單位內部控制環境和制度建立受其上級主管部門和財政部門影響較大，部分行政事業單位過分參照上級出臺的內部控制指引而忽視單位自身特點，存在上級部門尚未建立有效內部控制體系而自身又不能創造性開展工作的現狀。

（5）內部控制管理信息系統和溝通機制建設還不成熟。

三、行政事業單位建設和完善內部控制的建議和措施

1.領導機構 建起來

行政事業單位要充分認識全面推進行政事業單位內部控制建設的重要意義，提高單位領導班子對內部控制重要性認識，加強對單位內部控制建立和完善的組織領導，建立由單位一把手為組長，各部門主要負責人參與的單位內部控制領導小組，為本單位內控控制制定總體要求、主要任務和分階段工作時間表。建立健全由財務、審計、監察和重點領域等部門參與的領導小組協調機制，作為單位內控制度建設的日常運行機構，承擔具體工作，并協同推進內部控制建設和監督檢查工作開展。通過兩個工作機構的建立健全，能有效做到明確組織體系工作分工，通過配備專業工作人員，健全工作機制，并充分利用現代化的信息手段，有效、有序的組織、推動本單位內部控制建設。同時要特別注意強化單位主要負責人對內部控制建立的重要性和職能職責，其對本單位內部控制建立與實施的有效性承擔領導責任。

2.內控框架 搭起來

內部控制框架結構的搭建，主要是解決行政事業單位內部控制需要管控哪些方面活動的問題。在框架結構的搭建前期，我們要進一步的明確行政事業單位內部控制目標主要是合理保證單位經濟活動合理合法、單位資產安全和使用、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗以及提高公共服務的效率和效果。這就需要單位從全面性、重要性、制衡性和適應性四大原則來統籌考慮，從行政事業單位的單位層面和業務層面內部控制兩大方面入手，著重從預算管理、收支管理、政府采購管理、資產管理、建設項目管理、合同管理六大經濟活動業務層面的風險評估情況來構建控制體系。只有將上述框架提煉出來，才能夠建立一個單位內部控制的基本框架。

3.控制風險 找出來

內部控制框架搭建完成后，下一步就應該對框架結構的內容進行豐富。單位層面主要從工作組織架構、機制建設情況、制度完善情況、關鍵崗位管理、信息披露等方面來尋找控制風險點。業務層面主要從預決算管理、財務收支管理、政府采購管理、資產管理、專項資金管理、合同管理等方面來尋找控制風險點。隨著新預算法的實施，行政事業單位的經濟業務活動更能體現以預算資金為主線，通過預算的編報和審批、預算的執行與監督、預算的績效與評價等環節形成完整、清晰的支出脈絡，要順著主線逐步分析查找控制風險點。要將財政財務管理要求與本單位的工作實際有機結合，關注重點領域和關鍵環節的風險分析。

4.控制措施 立起來

在認真分析和查找出框架結構中所涉及的各個層面的風險點之后，我們應當結合單位自身的管理要求、業務性質、業務范圍、管理架構特點，按照決策、執行、監督三權相互分離、相互制衡的要求制定措施。在控制措施制定時，要結合風險識別和分析情況，靈活有效運用歸口管理、預算控制、內部授權審批控制、不相容崗位相互分離、財產保護控制、單據控制、會計控制、信息內部公開等內部控制基本方法，提高控制措施的可操作性和有效性。逐步形成一個具有單位自身特點、權責一致、制衡有效、執行有力、管理科學、運行順暢的內部控制體系。

5.監督問責 活起來

自我評價和監督檢查，是內部控制得以有效實施的重要保障，通過內部控制自我評價，能從內部控制的設計有效和運行有效兩大方面全面的檢查內控控制的效果。通過日常監督和專項監督的實施，能查找出內部控制實施過程中存在的突出問題、管理漏洞和薄弱環節，對進一步改進和加強內部控制具有十分重要的意義，同時要嚴格獎懲制度和責任追究制度。單位的內部控制監督要具有獨立性和公正性，要靈活運行各種方式和手段，實現對內部控制實施監督無死角，要采取定期和不定期檢查，發現問題及時上報，同時融入外部監管，充分發揮監督作用。

總之，內部控制建立和完善是一個長期的系統工程，需要行政事業單位高度重視，加強領導，并且按照內控控制原則和要求，一步一個腳印，分級推進，逐步完善，確保制度健全、執行有力、監督到位，確保權力規范有序運行，真正為單位事業健康發展提供合理保證。

1.財政部.2012年11月發布的《行政事業單位內部控制規范(試行)》（財會〔2012〕21號）.

2.財政部.2015年印發《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號）.

3.任鳳紅，黃寶鈞.行政事業單位內部控制探析.中小企業管理與科技，2015（9）.

（責任編輯：王文龍）