存量大 管理散 績效低
——政府資產管理亟待加強

鄧軍

（荊州市財政局 湖北 荊州）

存量大 管理散 績效低
——政府資產管理亟待加強

鄧軍

（荊州市財政局 湖北 荊州）

2016年，財政部啟動行政事業單位國有資產清查和政府資產報告試點工作，湖北省被財政部選取為全國八個試點省市之一，荊州市已按照省政府統一部署，完成政府資產報告試編和行政事業單位資產清查工作。通過試編政府資產報告、行政事業單位資產清查、國有資本經營預算審計等工作，發現了政府資產管理中存在的突出問題，并提出了針對性的改進措施。

政府資產報告；國有資產清查；荊州市

一、政府資產管理存在的問題

1.政府資產管理未實現全覆蓋

目前除行政事業單位資產管理基本實現全覆蓋外，政府經管資產、企業國有權益管理方面還有很多資產或單位未納入監管范疇。如城投公司受市政府委托投資修建的大量公共基礎設施，因政府未能及時回購而長期擺在在建工程中，如道路、學校、體育場館等大型資產早已投入使用多年，但一直未移交到相關資產使用管理部門，導致這些優質資產城投不愿管、使用單位不好管、財政和國資委管不了的尷尬局面，游離于政府資產監管體系之外。時間一長，這些資產的產權歸屬、安全完整、維護保養職責就會混淆不清。又如政府授權國資委履行出資人職責的市直企業有42家，但目前國資委實際進行資產登記監管的企業只有12家，大量的國有企業和國有股權沒有納入國資委資產登記監管范疇，其國有資本經營預算規模和國有資產總量規模極不般配，充分說明市直國有企業全覆蓋管理還較為欠缺。

2.政府資產管理體系及規章制度建設滯后

隨著財稅體制改革的不斷深入，新《預算法》的實施和權責發生制政府綜合財務報告編制工作的強力推進，現行政府資產管理制度建設嚴重滯后，綜合管理體系缺失。如行政事業單位國有資產管理從中央到地方、從 入口 到 出口 的管理架構雖已搭建，但 最后一公里 的具體操作實施辦法還不健全，很多制度亟待修訂更新；政府經管資產管理剛剛起步，管理模式還在探索之中，目前還缺乏解決各自為政的管理 碎片化 狀況的明確思路，還沒有成熟的政府經管資產統一登記管理制度、協調監管方式和信息共享機制；企業國有資產管理關系模糊，管理對象、范圍、職責不清，缺乏編制全口徑國有資本經營預算的相關制度。

3.政府經管資產家底不清，管理 碎片化

政府經管資產中占最大份額的公共基礎設施大都由政府投資形成，分布在各個部門，由各部門進行維護管理。因而一直以來沒有一個統一的部門建立政府資產管理信息系統和完整的政府資產臺賬，更沒有統一的管理辦法，如公共基礎設施、自然資源有的只反映價值量，有的只反映實物量，有的價值量和實物量均無法準確統計，同時由于政府投資資金來源多元化，往往涉及多個部門和行政區劃，導致很多政府資產權屬市、區、縣重復交叉，或統計口徑不全面、不完整，有的甚至出入很大，以至于政府經管資產究竟有多少，仍然是一本糊涂賬，家底 遠未摸清，呈 碎片化 管理狀態。

4.資產管理主體責任不明，財政、國資部門缺乏溝通協調

很多單位認為政府資產產權屬國有，管理職責是政府，是財政部門、國資委、主管部門的事，單位只負責使用，加之 重錢輕物 觀念根深蒂固，錯誤的觀念導致工作上的輕視，部分單位領導對占有、使用的資產以及政府委托經手管理的資產根本不重視，導致資產管理分級責任制缺失，管理機構不到位，管理人員處于應付狀態，導致頂風違反國有資產購置、使用、處置管理的行為時有發生。另外，由于財政、國資部門在政府資產管理方面缺乏溝通，管理邊界不清，導致要么該管的都沒有管，要么重復交叉管。如2015年底市直行政事業單位所辦企業有56家，實行企業化管理的事業單位有10多家，其單體經營性資產規模雖然不大，但資產總量不容小覷，這部分資產目前仍處于管理空白地帶。又如像城市規劃設計、水產管理、事業單位投資興辦的賓館、酒店等單位，財政、國資委均將其納入資產登記管理范疇，導致管理交叉，資產重復登記。

5.資產管理與財務管理嚴重脫節

很多單位財務賬與資產賬 兩張皮 現象在這次資產清查和政府資產報告編制中暴露無遺，顯示出資產管理與財務管理嚴重脫節的狀況。如有的單位 20世紀九十年代初購置的電腦在資產管理信息系統中仍然存在。很多單位資產與財務管理機構分設，各自為戰，長期互不核對，資產管理信息系統中的資產卡片信息多年以 不變應萬變 ，并沒有運用到資產管理的日常工作和各個環節、各個部門，對資產新增、處置沒有及時登記、核銷。資產系統數據基本淪為擺設，喪失了作為單位進行資產及財務動態管理的工具作用。大多數政府經管資產均沒有建立單獨的財務資產賬，只是由各個內部業務部門進行粗略統計。

6.對違反資產管理規定的單位處罰力度不夠

近幾年來，隨著國有資產管理的不斷深入，大部分單位都能自覺遵守國有資產管理的相關規定，但仍有少數單位往往采取先斬后奏或陽奉陰違的方式，未經批準隨意處置車輛、擅自出租出借，違規簽訂租賃合同、不按配置預算新購資產，極力逃避或規避財政部門的監管。對發現的問題，我們一般要求單位進行整改，也沒有采取實質性的處罰措施。

7.資產清查工作未實現常態化

按照財務管理和會計制度規定，年度終了各單位必須及時進行財產 盤存 ，也就是對單位占有、使用的所有資產和政府經管資產進行一次全面清查，做到財務賬、資產賬、實物 三相符 ，這應該是各單位必須定期做的常態化 規定動作 。但目前的狀況是大多數單位都未完成 規定動作 ，導致本次資產清查出現巨量的盤盈、盤虧資產，這與資產管理實時監控的要求相去甚遠。

二、提升政府資產管理的針對性措施

針對上述存在問題，筆者建議從以下八個方面采取措施：

1.建立統領全局的政府資產監管機制

建議通過頂層設計，打破條塊分割、各自為政的局面，逐步建立跨部門、跨區域的政府資產監管分工合作協調機制，承擔行政事業單位資產、企業國有權益、政府經管資產等類別的綜合管理和聯動協調，確保各類資產管理無縫對接，構筑從 入口 到 出口 全生命周期的政府資產監管體系，從而做實政府資產負債率的分母，為真實、準確地編制權責發生制下的政府綜合財務報告奠定基礎。

2.明確資產監管職責，強化主體責任

建議政府進一步統籌確定財政、國資及相關部門單位在政府資產監管工作中的各自職能邊界，實現資產監管全覆蓋，填補管理空白，消除重復交叉，減少互相推諉，構建 政府 部門 單位 三位一體的管理體制，財政、國資部門代表政府負責政府資產的綜合管理；主管部門負責所屬單位政府資產的監督管理；行政事業單位負責占有、使用資產和受托經管資產的日常管理。將所有國有企業、控股企業、參股企業，包括行政事業單位所辦企業、行政事業單位相對獨立的經營性資產統一劃歸國資委進行登記管理。在確定職能的同時，還必須強化各自的管理主體責任。凡政府資產管理出現違紀違規行為，部門單位都必須承擔相應的主體責任，相關人員必須也應追究相應責任。

3.完善監管制度，實現流程再造

根據不同類別政府資產的性質和特點差別，分類制定和完善各類資產管理的制度體系和內控機制，深入推進資產管理與預算管理、財務管理、實物管理相結合。根據政府資產保機關運轉、保公共服務、保資本營運的特點，建立既相互銜接又有效制衡的工作機制和業務流程。

4.建立政府資產管理信息平臺，實現資源共享

以目前財政部門的行政事業資產管理信息系統、國資部門的企業國有產權登記臺賬系統以及政府經管資產涉及部門建立的各種資產管理信息平臺為基礎，實現整合利用，互聯互通，信息共享，實時監控。

5.以政府購買服務方式破解政府資產回購難題

目前在已公布的政府購買服務目錄中，已列入基本公共服務 城市維護 城市基礎設施建設類別，這就為政府相關部門及時從政府投融資平臺公司手中回購早已完工投入使用的大型資產鋪平了道路，通過規范的政府購買服務方式，解決政府資產回購不及時、資產登記管理缺失的老大難問題。對由政府投資的公共基礎設施，采取 建管分離 方式無縫對接。項目完工后，承建方要及時辦理竣工決算，與購買方辦好資產移交手續，將新增資產資料及數據盡快移交給資產使用維護管理單位，資產接收單位對經管資產管理負主體責任。

6.加強政府經管資產監管，探索管理新方式

將各級主管部門和行政事業單位代表政府管理的公共基礎設施、政府儲備資產、自然資源資產等經管資產納入政府資產管理范疇。進一步明確經管資產的范圍，摸清底數，界定管理權責，逐步建立經管資產的登記、核算、統計、評估、考核等管理制度體系。探索建立經管資產存量、增量與政府債務管理相結合機制，逐步建立涵蓋各類國有資產的政府資產報告制度。

7.以管資本為主，加強企業國有權益管理

按照深化國有企業改革的總體部署，以管資本為主，建議將行政事業單位所屬企業的國有資本納入經營性國有資產集中統一監管體系。具備條件的進入國有資本投資、運營公司，暫時不具備條件的，要按照 政企分開、事企分開 的原則，建立以資本為紐帶的產權關系，加強和規范監管，確保國有資產保值增值。

8.建立全口徑、全覆蓋的國有資本經營預算編制辦法

修訂完善覆蓋全部國有企業的國有資本經營預算管理制度和相關規定，將政府授權國資委行使出資人職責的所有國有企業，行政事業單位所辦企業和相對獨立的經營性資產全部納入國有資本經營預算編制范疇，擴大經營預算規模，解決企業國有資產總量與國有資本經營預算規模不匹配的問題，消除管理真空，防止資產流失，提高國有資產運營效益。

（責任編輯：蘭卡）