“一帶一路”背景下基礎設施項目PPP 模式的現狀及對策

李秉坤 劉 鈺

（哈爾濱商業大學 黑龍江 哈爾濱）

“一帶一路”背景下基礎設施項目PPP 模式的現狀及對策

李秉坤 劉 鈺

（哈爾濱商業大學 黑龍江 哈爾濱）

“一帶一路”戰略構想是由習近平總書記于2013年9月訪問東南亞各國時提出的，指的是 絲綢之路經濟帶 和 21世紀海上絲綢之路 。“一帶一路”的建設，資金問題是重點和關鍵點，從國內外經驗來看，PPP是一種較好的項目安排方式，可以豐富投資主體，吸引更多的社會資本。本文在對相關理論內容和2016年10月13日公布的第三批 PPP示范項目相關信息進行分析歸納的基礎上，提出“一帶一路”背景下我國發展PPP模式的對策。

一帶一路；PPP模式；對策

一、“一帶一路”概況

“一帶一路”指 絲綢之路經濟帶 和 21世紀海上絲綢之路 ，是中國為推動經濟全球化深入發展而提出的國際區域經濟合作新模式。2013年9月和10月，國家主席習近平在訪問中亞四國和印度尼西亞時，分別提出建設 絲綢之路經濟帶 和 21世紀海上絲綢之路 的構想。2014年12月，中央經濟工作會議將這一戰略納入全年工作任務。2015年3月28日，國家發改委、外交部、商務部聯合發布《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀上絲綢之路的愿景和行動》，一帶一路 戰略進入實施階段。2015年7月21日，一帶一路 建設推進工作會議正式劃定新亞歐大陸橋、中蒙俄、中國

中亞 西亞、中國 中南半島、中巴、孟中印緬六大國際經濟走廊作為今后“一帶一路”的重點推進方向。

一帶一路 戰略的核心在于合作，它追求的是和平發展、互利共贏。“一帶一路”戰略為PPP模式在我國的發展提供了良好的機會，以PPP投資帶動基礎設施建設將成為“一帶一路”戰略的重要內容。

二、PPP模式概況

PPP是英文Public-Private-Partnership的簡稱，中文譯為 公私合作伙伴關系 ，我國政府文件中將其稱為政府和社會資本的合作 ，是指政府部門通過與私人部門建立伙伴關系提供公共產品或服務的一種公共產品提供方式，其最早由英國政府于1982年提出。PPP有狹義和廣義之分。狹義的PPP是一系列項目融資模式的總稱，可分為外包、特許經營和私有化三大類。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系。PPP具有多樣性，它是一個總稱，包括BOT、TOT、ROT、PFI等諸多形式。PPP具有復雜性，一個PPP項目需要簽訂非常詳細的合同，說明其實施的復雜性。PPP具有長期性，PPP項目多為基礎設施項目，而基礎設施的建設周期通常都比較長。

三、PPP模式的現狀分析

（1）行業分布廣、行業集中度高。截至2016年9月30日，全國PPP綜合信息平臺項目庫入庫項目10471個，入庫項目金額124830.92億元，覆蓋19個行業，包括市政工程、交通運輸、片區開發、生態建設和環境保護、水利建設、保障性安居工程、政府基礎設施、旅游、能源、農業、林業、教育、科技、文化、醫療衛生、體育、社會保障、養老和其他。2016年10月13日，財政部會同20部委公布了第三批政府和社會資本合作示范項目，共有516個項目入選，其中僅市政工程和交通運輸兩項的合計數量就為285個，占比高達55.24%。這些都顯示了PPP示范項目涉及的行業非常廣泛，且行業分布相對集中。

（2）地域覆蓋廣泛。第三批PPP示范項目涉及全國22個省、4個自治區、3個直轄市、4個計劃單列市以及新疆生產建設兵團共34個地區。與第二批PPP示范項目相比，新增地區4個，進一步加大了分布區域，表明PPP模式在全國范圍內的廣泛應用。從項目數量上來看，位居前五的分別為山東42個、云南40個、安徽32個、河北31個、內蒙古與湖南、湖北并列第五均為27個，合計占項目總數的43.8%。就全國范圍來看，中西部省份的項目數量要多于東部省份的項目數量，這是由于中西部省份的財力相對薄弱，更傾向于通過PPP模式引入社會資本來緩解地方政府的財政壓力，從而更好地提供公共產品和服務。這顯示PPP示范項目在我國覆蓋的地域廣泛，且更多地集中在中西部地區。

（3）資金需求巨大。第三批PPP示范項目，入選的516個項目的計劃總投資金額高達 11708億元。從各行業的投資金額上看，交通運輸類項目位居第一，總投資規模超過5000億元，第二為市政工程類項目，總投資額超過3000億元，兩者合計占比超過70%。從地區的投資規模上看，位居前五的分別為河北1704億元、云南1702億元、安徽774億元、貴州529億元、山東495億元，合計占總投資額的44.4%。中西部省份投資額高于東部省份，與項目數量分布情況一致。這顯示PPP項目資金需求大，需要社會資本的投入。

（4）運作方式多樣。PPP是一個總稱，擁有諸多形式，包括PFI（私人融資計劃）、MC（管理合同）、O&M（經營和維護）、BOT（建設 運營 移交）、TOT（移交 運營 移交）、ROT（擴建 運營 移交）、BOO（建設 擁有 移交）等。此外，在實務中，還存在不同運作方式與財政補貼的混合使用。PPP模式擁有如此多樣的運作方式，將導致各種意想不到的風險，也會使對不同運作方式的監督管理存在差異。

四、“一帶一路”背景下發展PPP模式的對策

1.充分調動社會資本的積極性

“一帶一路”的建設，基礎設施建設是重點，而基礎設施的建設，資金問題又是重點和關鍵點。在“一帶一路”戰略實施過程中，僅僅依靠財政資金根本無法滿足建設資金的需要，通過PPP模式引入社會資本可以減輕地方政府的債務壓力，有效緩解“一帶一路”建設資金的需求。但是由于PPP項目具有資金需求大、建設周期長和項目收益低等特點，且各地各部門開展PPP工作的進度緩慢、地方支持性政策不明朗，導致社會資本的投資信心不足、熱情不高，仍處于觀望狀態，因此，為彌補PPP項目巨大的資金缺口，緩解財政資金的壓力，需要各級政府采取一系列措施調動社會資本的積極性。一是加速出臺激勵性政策：對于參與PPP項目的企業，政府可以給予貼息、擔保及其他措施，提高社會資本的融資能力；在征地、稅收等方面給予社會資本一些優惠政策。二是建立創新性融資平臺，聯合各級政府拓寬融資渠道，吸引社會資本，引導非財政資金投入，降低融資成本，優化債務結構。三是設立省PPP項目資金，由省財政出資，按1：N的比例，引導社會資本出資，以股權或提供 擔保風險補償金 等方式鼓勵和支持社會資本參與到PPP項目中來。四是加強對PPP項目信息的披露和宣傳，通過網站或電視臺等新聞媒介對PPP項目的動態進行及時的披露和報道，對政府制定的激勵性政策進行宣傳，一方面便于公眾了解和監督，一方面可吸引鼓勵社會資本的積極性。

2.建立合理的風險分擔機制

一帶一路 戰略為PPP模式在我國的發展提供了良好的機遇，然而由于PPP項目規模較大且運行方式的多樣性，可能存在很多意想不到的風險，包括政治風險、市場風險和社會風險等。有效地識別并合理規避風險是PPP項目成功的關鍵。為規避風險，一是增強地方政府的風險管理意識，將PPP項目風險管理貫穿整個PPP項目周期中，構建全過程的風險管理機制，此外，還要增強PPP項目主管部門的風險意識，提高風險管理能力。二是建立合理的 PPP風險分擔機制，通過科學的機制將PPP項目風險進行平衡、轉移和分擔。三是加強PPP人力資源建設，地方政府要加強PPP專業人才培養，打造一支專業化、高素質的人才隊伍，更有效地在風險防范、應對和評估方面進行管理和應對。

3.健全PPP法律法規體系

健全的法律法規體系，可以增加社會資本的投資信心，也是PPP項目成功的基本保障，因此需要針對PPP模式制定一套適用于“一帶一路”建設的法律法規，做到每一步都有法可依。一是提高法律級次，制定PPP的指導性、綱領性法律。二是針對不同領域和行業PPP項目的特點，有側重地制定適用于本領域和行業的專門性法規，增強法律法規的適用性、專項性和有效性。三是提高政府相關部門PPP規范制定的具體性，為PPP項目的每一步驟、每一環節制定可依據的操作規范，可以頒布PPP項目管理條例，PPP項目管理條例基本框架應包括：PPP模式的適用范圍、設立程序、招投標和評標程序、特許權協議、風險分擔、權利與義務、監督與管理、爭議解決方式以及適用法律等，在具體操作方面應予以明確規范。

4.加強PPP項目監督管理

“一帶一路”戰略所涉領域的各個項目具有建設周期長、過程復雜和資金需求量大等特點，未來收益也存在很大的不確定性，此外，“一帶一路”所涉區域廣泛且存在跨區域項目，如若缺乏有效的監督管理，在項目建設過程中難免出現各種各樣的問題和困難，PPP項目中的利益相關者可能會遭受很大的損失。因此，政府部門在推行PPP模式時應該加強對項目的監督管理。為了能夠使PPP項目順利進行，獲取成功，可以選取一些典型的項目作為建設的試點，借鑒國內外成功經驗來管理“一帶一路”戰略所涉及的PPP項目。此外，還應設立專門的PPP管理機構，包括國家級的中央管理機構和地方級的分支機構，對PPP項目進行垂直管理。

1.薛文廣，張英明.PPP模式推動“一帶一路”建設的融資機制創新.財經視線，2015（7）.

2.張天舒.PPP模式存在的風險及規避對策思考.中國財政，2016（17）.

3.孫潔.管理視角下的PPP：特點、構成要素與基本原則.財政與稅務，2016（2）.

4.周正祥，張秀芳，張平.新常態下PPP模式應用存在的問題及對策.財政與稅務，2016（2）.

（責任編輯：王文龍）