路徑依賴與商業銀行屢查屢犯問題效能審計

□陳洲

路徑依賴與商業銀行屢查屢犯問題效能審計

□陳洲

商業銀行違規問題重復出現、屢禁不止的原因涉及多個方面，除了員工責任心不強、合規風險意識淡薄、操作技能不高以及個人道德風險之外，更多的還涉及到上級行管理監督部門的監管意識不到位；管理、監督、考核措施不落實以及制度流程系統有缺陷等方面的諸多因素。本文從效能審計的角度對屢查屢犯問題的深層次原因作探討，并提出政策建議。

一、屢查屢犯問題效能審計案例分析

（一）案例描述。假設在對某一級支行的效能審計過程中發現以下違規問題：一是其轄內A支行（二級支行，下同）行長2013年1月至5月均未對A支行進行全面查庫；二是B支行行長2013年第一季度未對柜員李某進行查庫，且未對抵質押品進行盤查；三是C支行行長2013年7月份由信貸主管代查，8月份和9月份由行長助理代查。一般意義上的合規監管審計僅僅是對查庫責任人進行批評教育，但往往是就事論事，而未能舉一反三，未能從管理不到位的角度提出針對性的管控意見和措施，從而導致此違規現象在該支行內不同程度地普遍存在，查庫不到位現象重復出現，此起彼伏。

（二）效能審計分析。該支行轄內二級支行行長查庫制度執行不到位的現象具有一定的普遍性，涉及轄內3家二級支行。其整改不到位，在檢查發現查庫制度執行不到位問題后，未能在全行范圍內進行全面規范，導致該問題重復發生。究其原因，一是二級支行行長對查庫工作重視不夠；二是上級行業務主管部門未能對該問題的整改引起足夠重視，使此類現象先后在不同網點反復出現；三是業務部門監督檢查不到位，此類問題長期得不到徹底糾正；四是未對此類違規現象進行有效的考核管理，并推動此項工作常態化開展。

二、商業銀行屢查屢犯問題深層次原因探析

（一）違規問題整改就事論事，缺乏有效的系統性整改措施。當前，各商業銀行較為重視各類違規問題的整改，但從實際運作情況看，一是整改工作往往是就事論事，偏重于具體問題的整糾，未能把此類違規問題上升到管理層面，采取系統性管控措施全面加強“面”上工作的管控與整改。二是未能深入分析屢查屢犯問題產生的真正原因，也未能采取針對性強的系統性整改措施，整改工作往往是治標不治本，導致違規問題屢查屢犯現象普遍存在。

（二）業務部門整改履職不到位，積極從自身為出發點加強有效整改的主觀能動性不強。一是整改定位不準確。業務部門不主動承擔責任，不主動從自身管理不到位等方面查找原因，而是錯誤地認為整改就是問題發生單位自己的事。二是整改標準不清晰。針對各類違規問題的有效整改，商業銀行尚未制定并明確統一規范的整改總體要求和具體標準，整改工作的嚴密性、嚴肅性得不到充分的體現。

（三）整改問責不到位，違規成本低。一是整改工作往往是對事不對人，注重了對違規問題表面化的整改，忽視了對違規責任人的合規文化教育以及必要的懲戒措施。二是即使對違規直接責任人進行了責任追究，但也往往是高舉輕放，起不到應有的懲戒警示作用。三是忽視了對連帶責任人、團隊責任人以及領導責任人的責任追究。

（四）一些制度流程與業務現狀不銜接，監管審計發現問題難以杜絕。少數制度、流程、系統未能充分考慮不斷發展變化的現實環境，其執行的合理性和可操作性不強，甚至于個別制度、流程、系統存在內控過度以及過于繁瑣復雜等問題，使得基層機構在執行中難以完全按照制度要求操作，直接影響了審計整改的效果。

（五）合規教育不到位，尚未形成濃厚的合規文化氛圍。當前，商業銀行尚未將合規文化理念融入到經營管理的各個方面，各部門齊抓共管的局面尚未真正形成，各業務條線部門一手抓經營、一手抓管理的“一崗雙責”機制、職責等尚未完全落實到位，未能真正使依法合規經營成為全體員工的自覺行為，未能從根本上解決制度執行力不強的問題。

三、效能審計與解決屢查屢犯現象的實現路徑

效能審計是從風險為本、價值創造、精細化管理的角度，考量分析其經營管理工作的經濟性（E-conomy）、效率（Efficiency）與效果（Effectiveness），也稱管理審計、績效審計或“3E”審計。就商業銀行效能審計而言，應至少樹立三個方面的審計理念：1.效能審計是一項監督檢查評價活動。商業銀行效能審計基于合規檢查、合規審計為前提，并以其獨特的視野對監管檢查發現的各類問題再分析和深加工，且更多的是側重于對業務主管部門自身履行職責過程的審計。2.效能審計不同于一般的審計監督活動。效能審計應全面包含并超越了合規為本的查錯糾弊的監管層次，是一種深入的由感性到理性的過程。在對表面現象進行深入剖析的同時，更多的應從違規問題表象中查找分析風險覆蓋面、風險積聚以及管理不到位的制度、流程、系統、機制等方面不到位的深層次原因，進而提出管理建議。3.屢查屢犯問題效能審計工作更多的應從管理層查問題、找原因、提建議。具體來說，屢查屢犯問題效能審計，不僅要在強化執行上下功夫，還要在宣傳教育、制度建設、監督檢查、整改糾偏、考核獎懲等一系列管理層面上查找不足，并提出全面的管理改進建議。

（一）屢查屢犯問題效能審計實現路徑探討。屢查屢犯問題整改的總體標準應包括問題糾錯到位、風險控制到位、責任追究到位等三個層次。第一層次的問題糾錯是指監管檢查發現的問題本身得到了糾正；第二層次的責任追究包括對違規責任人以及整改責任人兩個方面；第三層次的風險控制是整改工作的最高要求，也是最終要求，要求商業銀行從問題表象入手，深層次剖析問題產生的控制力和執行力兩方面原因，控制力分析要從環境層面、制度層面、流程層面分析原因。針對檢查發現的問題，要求被查行對一定范圍內、一定時間內的業務進行自查，以樣本檢查推動面上工作，舉一反三，對癥下藥，從而采取系統性、針對性的措施來全面控制風險。這三個層次環環緊扣，既體現了對事的管理，又體現了對人的管理教育，三者之間缺一不可。

（二）屢查屢犯問題的多維度效能審計分析。屢查屢犯問題效能審計工作，必須做到問題與風險的聯動分析和辨證思考。前提是要辨別問題是否會產生風險，會產生什么樣的風險，并由所產生的風險推及落實到責任單位、責任部門以及責任人。一是從違規問題發生頻率看，要區分偶發問題還是頻發問題，屢查屢犯、屢查不糾、屢糾屢錯等頻發問題的風險要特別關注。二是從違規問題發生的環節看，一筆業務多個環節都存在違規行為，這筆業務的風險度就較單個環節風險的累加還要大得多。三是從違規問題發生的覆蓋面來看，如果在多個不同網點經常性地出現某類問題，那么條線職能部門就存在管理監督不到位的風險。四是從違規問題責任人看，如果一個人經常性地發生這樣或那樣的違規問題，那么這個人不是存在能力不足的風險就是存在工作責任心不強的風險，甚至于是道德風險。五是從違規動機與成因看，要善于辨別主要涉及哪些主觀原因以及哪些客觀原因、哪些占主導因素。在此基礎上，辨證分析主客觀原因。其中，主觀原因主要包括合規意識、風險意識不強、責任心不強、能力不足、不知道規定、明知違規而故意為之等方面；客觀原因主要包括制度流程系統有缺陷、考核機制不完善等方面的內容。六是全面明確屢查屢犯和普遍性的問題就是條線管理部門自身的問題，必須從面上采取系統性、針對性的措施加以管控。

四、效能審計研究結論與建議

通過前述案例分析，我們認為：一是單個問題的說明可能不具有較強的說服力，容易理解為個性問題，效能審計要求歸集所有同類問題進行聯動分析，所提出的效能建議不僅要針對具體違規責任人，還要針對管理責任人。二是在審計發現問題的基礎上，應充分聯動已有的審計檢查結果，深度分析管理不到位的深層次原因，能夠引起被審計對象的高度關注，達到預期效果。三是效能審計的著力點應從具體違規事項延伸到管理層面以及全面風險控制、內控合規管理等更高層面發揮作用。

（作者單位：農業銀行江蘇省分行）