環境群體性事件治理過程中政府環境責任分析

劉　剛，李德剛

(哈爾濱學院 政法學院，哈爾濱 150086)

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政治學研究

環境群體性事件治理過程中政府環境責任分析

劉剛，李德剛

(哈爾濱學院 政法學院，哈爾濱 150086)

近年來，環境群體性事件高發頻發，破壞力巨大，社會影響深遠。引起該類事件的原因可能是多方面的，其中政府負有明確的環境責任，這是政治合法性、憲法義務以及公民環境權的內在要求。但是，由于管理理念滯后、“效率優先”考核方式的誤導，乃至追責體制不健全等原因，當前政府在環境群體性事件的治理中存有缺失現象。為此，我們需要從維護社會和諧、促進社會發展的視角出發，努力探討行之有效的治理措施，鼓勵公民積極參與，調整官員考核方式，強化政府環境問責力度，進而促進環境群體性事件的有效治理。

環境；群體性事件；政府責任

近年來，諸如四川什邡事件、江蘇啟東事件、浙江寧波PX事件等連番出現，它們都是因為環境問題引發的，稱之為環境群體性事件。這種事件嚴重影響了社會的和諧穩定，政府為治理其付出了巨大努力，設置了環境管理機構，制定了相關法律法規，不斷完善環境建設程序，努力做好危機預警，注意與當事民眾的溝通。盡管取得了一定成效，但環境群體性事件依然頻繁發生，這其中既有經濟發展給環境的壓力過大的因素，又有企業惡意排污的因素，但政府環境責任履行不夠的問題尤其值得關注，“問題看似在企業，實則在政府”[1]116。因此，治理環境群體性事件，有必要探討政府在其中的環境責任問題。

一、政府環境責任的理論依據

環境群體性事件之所以爆發，是因為環境問題，有的問題甚至日積月累，到了民眾不能忍受的地步。對此，政府有著不可移易的環境責任。從理論上對于這個問題進行剖析，可以為進一步探討提供依據。學者蔡守秋認為，政府環境責任的理論基礎在于環境法治、公共需求、環境權和“善治”等[2]；張建偉教授在其著作《政府環境責任論》中也從環境法治、政府職責本位、環境基本權利等方面探討了政府環境責任的理論基礎。這些觀點盡管有一定道理，但一方面稱其為理論依據而不是理論基礎似乎更為妥帖，另一方面各個依據之間似乎缺少比較明確的邏輯關系。因此，本文作者認為政府環境責任的理論依據可以從以下三個方面進行探討。

1.政治合法性理論。政治合法性是政治學領域的一個重要概念，其在此意指政府權力的取得和行使得到了民眾的同意，即認同。盧梭的人民主權觀認為，只有人民才享有至高無上、不可分割的主權，政府只有取得了人民的這種授權，征得人民同意和認同，即符合公意，才是合法的，任何私意或眾意都不具有合法性。人民需要提高生活水平，政府就有責任努力發展生產力，增加經濟總量，并搞好分配；人民需要穩定和秩序，政府就有責任捋順制度設置，嚴格執法。同樣，人民普遍需要清潔、生態的生活環境，政府也應該努力為之，為民眾留下碧水藍天。當經濟發展與環境保護發生矛盾時，政府的職責不是想當然地替人民作主，而是請人民作主。同時，作為公共物品，脆弱的生態環境容易遭受公地悲劇和破壞，政府這時候有責任采取懲罰性措施，消除生態隱患。“如果一個政府導致威脅生活的狀況，或者它要求一個市民放棄使用為了存活必須具備的食物、空氣、水、藥品或者任何東西，那么，用霍布斯的話說：他享有違抗的自由。”[3]環境群體性事件的爆發，既表明特定區域內的民眾對現實存在的環境破壞、污染以及可能對他們的侵害已經忍無可忍，也表明民眾對政府環境責任缺失的不滿，合法性危機可能就存在于這種不滿中。對此，政府需要積極回應，切實履行其環境責任，取得民眾認同。

2.憲法義務。政府負有環境責任的合法性要求需要通過憲法給予明確。憲法是國家的根本大法，是政府行政、履行責任的最根本的依據。憲法需要規定公民的權利與義務，也應該明確規定政府的權力范圍和應盡的職責。作為公民賴以生存與發展的環境，憲法應該加以明確規定政府的保護義務。據統計，“目前有41個國家或地區的憲法規定了個人享有的清潔、健康的環境的一般性權利，有62個國家或地區中憲法中規定把保護和改善環境作為國家的目標或義務”[4]。作為負責任的社會主義大國，中國也沒有例外，在《憲法》第26條中規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”在當代中國，依法治國、依法行政的理念深入人心。要依法治國，首先就要依憲治國，實行憲政。憲法在國家的法律體系中具有最高的法階位次，任何其他法律不能與其相抵觸。政府環境責任在憲法中得以明確規定，既契合了政府的政治合法性要求，又明確了政府對該項責任的不可推卻性，政府在代表人民利益進行治國理政的過程中必須認真履行。

3.公民環境權理論。憲法僅是原則性地規定了政府負有環境責任，但作為受益主體，公民要求政府的這種責任必須是具體的，可操作性的，能夠切實保障他們的環境權。所謂公民環境權，簡單地說，就是公民對特定環境資源享有的各種法定權利，包括諸如環境使用權、環境知情權、環境請求權等。1970年，國際社會科學評議會發表了《東京宣言》，明確提出公民環境權的要求，建議“把每個人享有其健康和福利等要素不受侵害的環境的權利和……自然資源的權利，作為一種基本人權，在法律體系中確定下來”。當前，因環境問題的日益嚴峻，環境權作為公民基本權利的理念已得到許多國家的認同。根據聯合國人權公約，對于公民環境權，政府有保護和實現的責任。這一方面要求政府積極行動，進行必要的環境保護和環境治理，嚴厲懲處環境違法行為，有效防止公地悲劇上演，保證公民能夠在一定質量水平的環境中生存、繁衍；另一方面政府要承擔因為沒有切實履行環境責任所帶來的不利后果，防止在環境保護方面的庸政、懶政、怠政現象的出現。公民環境權的切實保障，既是政府合法性和憲法義務的具體體現，又是政府環境責任的又一個依據。

二、環境群體性事件折射的政府環境責任缺失現象分析

從當前頻繁發生的環境群體性事件來看，它的源起、爆發和處理一般涉及三個方面的主體，即政府、企業、民眾。當特定企業給周邊環境帶來重大傷害，經過多次預警無效并處理無果時，民眾與企業之間爆發沖突，引起環境群體性事件。從理論上講，此時政府應該明確立場，站在民眾一邊，履行憲法規定的政府環境義務，依法行政，科學處理事件，既保護公民的環境權利，又積攢自身的合法性。但現實中某些環境群體性事件不僅難以處理，甚至政府也牽涉其中，清晰地反映出政府的環境責任存在缺失問題。長此以往，造成此種印象，“當公民的環境權益受到嚴重侵害，請求政府對此加以處理時，我國政府卻往往偏袒污染者，反而對受害人進行打擊壓制”[5]。政府這種環境責任缺失問題主要表現在以下幾個方面。

1.政府的管理理念滯后。黨的十八大報告指出，要“建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”。盡管服務型政府是大勢所趨，是適應社會主義市場經濟建設和“小政府、大社會”治理格局的需要，但是各地政府事實上依然存在濃厚的計劃經濟時期的色彩，政治、經濟、社會、文化乃至環境保護，它們處處伸手，總感到不放心，總認為只要政府不伸手，事情就無法得到完滿解決。它們善于“安排”民眾，習慣“為民作主”，不自覺地將“管理”變成了“管制、控制”。在這種思維慣性下，政府往往應然地將管理視為一種權利，而不是責任和義務，忽視了權利與義務的對等原則。而且，在這種管理理念的作祟下，它們往往容易淡化公民參與，輕視其重要性。本來，公民參與既是社會主義民主政治建設的內在要求，又是規避政府決策失誤的有效手段。但正是由于這種漠視，或出于對政府權威的本能維護，使得原本有著較長預警時間、可以有比較充分的治理時間的環境問題日積月累，最終爆發成為環境群體性事件。甚至在特定事件爆發后，有的地方政府還感到不可理喻，認為政府的所作所為完全是在執政為民，是為了地方發展，期間有點小小的瑕疵、造成小范圍的環境傷害在所難免，但畢竟瑕不掩瑜，民眾完全不應該動機過強、反映過度。這種理念如果不轉變，隨著經濟發展對環境的壓力愈益加大和部分企業的環境行為不足，環境群體性事件將有繼續蔓延的可能性。

2.“效率優先”考核思路使然。經歷過社會主義市場經濟如火如荼發展的人可能都會對“效率優先、兼顧公平”這個口號耳熟能詳。它曾激發了廣大經濟人士無限的發展熱情，事實上也成為各級地方政府官員的考核要件，“唯GDP”論流行一時。“將政府各個層面負責人的政績、收入、升遷直接與經濟指標掛鉤，GDP高則政績突出，飛黃騰達；GDP低則無所作為，仕途暗淡。”[1]121“效率優先”反映了國家急于發展經濟、提升綜合國力的心情，也在一定時間內起到了應有的刺激作用，但它畢竟具有特殊性，一旦離開經濟領域，會帶來很多問題，如兩極分化、收入分配不公平、環境污染、生態破壞等。為此，新世紀新階段，中共中央及時調整了這一口號，先提出“初次分配注重效率，再分配注重公平”，接著提出“初次分配和再分配都要注重公平”，并于十八屆三中全會上提出“劃定生態紅線”的要求。但是，“效率優先”考核思路在有些地方政府已經形成慣性，“唯GDP”論長興不衰。之所以如此，一方面，GDP增長是首要政績，而政績與官員的仕途密切相關；另一方面，它比較容易操作，只要上馬幾個企業項目，不僅GDP的增長立竿見影，而且連當地民眾的就業問題也解決了，政府得到利稅，民眾得到工資，彼此滿意。當這些企業項目對當地環境造成重大傷害、民眾遭受重大損失時，面對民眾的維權行動，出于利益和前途的考量，這些政府不由自主地將屁股“坐偏”了，因為“那些造成環境污染的企業、項目往往是經濟增長、利稅可觀、能為當地政績‘添彩’的龍頭企業，因而也得到了當地政府的大力保護甚至不顧民眾身心健康而強行‘上馬’”[6]。由此，“政府作為制度化解決群體利益受損的公器性質產生了異化，淪為某些利益團體的私器，喪失了作為調節社會矛盾的‘仲裁者’角色”[6]，從而為環境群體性事件的爆發埋下伏筆。

3.環境問責機制不健全。依法治國要求政府必須依法行政，建立責任政府，這既因應憲法義務，體現權責對等，又是執政為民的反映。環境群體性事件高發頻發，社會影響很大，必須建立必要的環境問責機制，并不折不扣地執行。“政府環境責任問責機制是實現政府環境責任的保障。”[7]但是，當前的政府環境問責機制并不健全。一方面，問責僅僅追究的是政府消極責任。政府的環境責任既包括積極責任，要求政府為保障民眾擁有清潔環保的生態環境而積極努力，又包括消極責任，對政府的不作為或過失造成的重大環境傷害追究責任。但實際上，政府如果沒有完成本應該完成的環境任務，往往沒有相關的責任追究伴隨，而只有在問題出現，造成重大損失，在社會輿論壓力之下，政府的倒追責任程序才會被迫啟動，缺少明顯的主動性。并且，責任追究的結果往往就是責任人被行政降級，而時間不長該責任人很可能又悄然復出，難以讓責任人有切膚之痛，也難以給其他行政官員有太多震懾。另一方面，被問責的往往是行政責任，且擔責官員多為行政副手，而真正擁有環境決策權、負有環境政治責任的地方黨政一把手往往置身事外，這難免會弱化環境問責的力度。

三、提升環境群體性事件治理中的政府環境責任措施

生活水平提高和生態環境糟糕的現實，以及民眾對環境公共產品的需求旺盛，使得民眾日益關注周邊的環境問題。在這種狀態下，民眾的環境訴求如果得不到及時回應，就有可能導致環境群體性事件的爆發。事件一旦發生，環境主體各方可能都不是贏家，政府更是被動，不僅給人以環境行政不作為的印象，還容易導致民眾政治認同的流失。為此，必須探討必要措施，提升政府在該類事件中的環境責任。

1.鼓勵公民參與。建設社會主義民主政治既是中國特色社會主義的重要特征之一，又是中國共產黨矢志不渝的追求。該目標的實現，需要民眾積極有效的參與。公民參與的領域涉及方方面面，但“環境保護中的公眾參與是指在環境保護領域里，公民有權通過一定的程序或途徑參與一切與環境利益相關的決策活動，使得該項決策符合廣大公民的切身利益”[8]。在環境領域，一旦公民能夠有效參與，諸如評議環境項目能否上馬、環境決策是否科學，等等，就能較大程度上避免決策失誤，降低環境群體性事件爆發的風險。但是，“合法、充分、有序的民主政治參與必須要有充分、合理的政治參與渠道作為支撐，否則，言路不通，訴求得不到實現，就會出現問題”[9]。這就需要改變過去的管理思路，變“管制”為“引導、服務”，鼓勵民眾參與，為民眾“搭臺”，讓民眾“唱主角”。為此，一方面，政府要努力為民眾構建寬闊的參與渠道，豐富參與方式。民主不僅要有必要的廣度，更要有必要的深度。只有廣度沒有深度，表面上熱熱鬧鬧，卻解決不了實際問題；只有深度沒有廣度，小范圍決策，勢必影響決策的科學性、可行性。除了傳統的人大、政協、信訪、報紙等渠道外，政府應適應當前自媒體時代的發展，發揮網絡的優勢，傾聽民眾的呼聲，回應民眾的環境訴求。另一方面，政府應積極推動環境信息公開。知情權是表達權的保障，沒有必要的信息知情，就沒有有效的公民表達，環境信息公開是民眾在環境領域民主參與的前提。政府應該通過報紙、網絡等方式，定期或不定期地向民眾公開相關的環境信息數據，而且信息要全面、具體，不能有所揀選，更不能諱莫如深。人民是國家主人，政府與人民之間是委托-代理關系，重大環境問題放手讓民眾參與，不僅有利于社會穩定，體現執政為民，政府更是得到了政治認同這一衍生物。

2.強化環境問責力度。當前國內重大環境事故持續不斷、環境群體性事件頻繁發生，一定程度上跟各地政府行政不作為、亂作為有關。這反映出以往的政府環境問責體制存在不足，為此，必須對其進行強化，提升問責力度。一方面，要確立政府在環境保護方面的目標責任，明確特定時間內的具體任務，不僅要追究事后的消極責任，而且更要注意落實政府的積極環境責任，防止行政不作為現象的發生，因為政府負有為民眾提供清潔安全的生態環境的責任，該履行的不去履行，該做好的不去做好，懶政怠政盛行，勢必影響政府的環境管理效率。另一方面，對于重大環境問題，要終生問責、嚴厲追責。不僅要追究責任人的行政責任，也要追究其政治責任；不僅要追究分管領導的直接責任，主要領導作為第一責任人也不能獨善其身。而且，要強化政府對企業的監管責任。以往，政府對企業的環境違法行為過于寬容，懲罰力度過于疲軟，致使“任何理性的經濟人經過簡單的博弈分析，都會作出寧愿交罰款而不選擇治理污染的抉擇”[1]120。這種狀況要切實改變，不僅要責令問題企業恢復環境原狀、賠償環境損失，而且要提高罰款額度，讓其銘記違法成本要遠遠高于守法成本。

3.調整考核方式。在治理環境群體性事件方面，強化政府的環境問責力度可能是有效手段，但它是外在的。政府的工作千頭萬緒，但都要通過其內部的人員去落實。根治環境群體性事件，防止重大污染現象的發生，關鍵是政府官員從內心想去做，外因只有通過內因才能發揮作用。如何調動他們的環境工作積極性？這要從官員的需求出發來分析。政府官員也是正常的人，有著經濟人的理性，也在追求自身的利益最大化，升遷、收入是他們的興趣點所在。由于政府的考核跟他們的未來前途息息相關，政府怎么考核，他們必然會怎么去做。以往政府官員“對投資者的污染行為睜一只眼，閉一只眼，而對民眾的呼聲則置之不顧”[10]，是因為政府對他的考核重點不在環境，而且投資者對他的政績有幫助。因此，調動政府官員努力治理環境群體性事件的積極性，關鍵是能與其自身利益掛鉤。這就需要政府調整考核方式，轉變“唯GDP”的考核模式為經濟成效與環境保護并行，在實現環境目標的基礎上考核經濟發展成效，如果環境出現問題，實行一票否決。對此，中共十八屆三中全會講得非常明確：要“完善發展成果考核評價體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向”[11]。只有考核方式與政府官員的利益結合起來，官員的環境工作積極性調動起來，他們才會密切關注環境問題，才會對環境群體性事件爆發前的民眾維權行為作出及時回應，也才會在民眾與企業的環境沖突中“身子坐直”“屁股坐正”，最終遏止環境群體性事件的頻發狀態。

總之，在當前我國，因環境問題而起的群體性事件頻繁發生，社會影響甚大，已經引起社會各方高度關注。無論從政治合法性的獲取、憲法義務，還是從保障公民環境權的角度去看，政府都對這種現象和問題有著明確的環境責任。但是，從政府的角度來看，其管理理念滯后、服務意識不足、考核思路轉型不夠及問責體制不健全等缺陷都在制約著政府環境責任的落實。當前，民眾環境意識的覺醒和環境訴求的增多促使政府必須改善治理模式，正視問題的嚴重性，努力減少乃至消除環境群體性事件現象。

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〔責任編輯：余明全程石磊〕

2016-05-10

黑龍江省哲學社會科學規劃辦重點項目“公民政治參與與群體性事件的治理”(12A002)

劉剛(1974-)，女，黑龍江佳木斯人，副教授，碩士，從事政治社會學研究。

D922.684

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1000-8284(2016)09-0062-04