我國城市規劃公眾參與機制現狀思考

◎章征濤 孫萍遙

我國城市規劃公眾參與機制現狀思考

◎章征濤 孫萍遙

1960年代開始，歐美城市規劃中參與式民主的理論和實踐逐步興起，這一趨勢也帶來對我國城市規劃公眾參與的探討。1990年代以來，我國學者對城市規劃領域中的公眾參與進行了大量的研究和嘗試。特別是2007年頒布的《城鄉規劃法》，更是從法律體系層面明確了公眾參與在“城鄉規劃實施”和“監督實施”中的法律地位，也在很大程度上推動了公眾參與在城市規劃實踐中的應用。比如廈門的PX項目，以及都江堰災后住房重建案例都較好的體現了城市規劃實踐中公眾參與的作用，并取得了很好的效果。但是，我們還需要清楚認識到，由于政府意志的強勢、公眾參與意識相對薄弱、參與組織模式和平臺搭建以及配套規范體系不完善等原因，使得公眾參與規劃在我國仍然處于“告知階段”，或者說象征性意義大于實際意義。因此，本文擬對當前城市規劃參與機制現狀進行梳理，并在此基礎上提出具體建議。

一、現狀與問題

1.不完善的參與機制限制居民權利表達。雖然我國進入以市場經濟為依托的社會轉型期，但是計劃經濟時代的思維慣性依然左右著城市決策者和規劃執行者。在這種制度慣性下，我國城市規劃的組織和決策始終體現著這種“壟斷性”特征。實際上政府全面主導、市場配合的方式，作用于城市規劃的立項、組織、規劃、決策的全過程中。而這種模式在城市更新中表現尤為明顯，由于涉及直接利害關系人，因此，也往往成為公共參與話題的焦點。一方面，地方政府具有完全壟斷性規劃組織，管理權力高度集中。比如，在城市更新規劃中集中體現地方政府的“計劃權”和“審批權”，在面對城市更新中涉及到廣泛的問題和矛盾時，往往采用“一刀切”的手段。另一方面，地方政府在一些規劃安排中對開發商妥協，在項目的組織和規劃決策方面為開發商提供各種優惠條件。并且，這種決策方式在近年來更新規劃中表現的尤為常見。比如，南京老城南歷史地區更新規劃中，南京市政府因為“項目的特殊性”，而直接將商業開發土地協議出讓給具有國有企業背景的開發商。最直接、最重要的當事人，原住居民，一般卻被全然置于項目決策和操作程序之外，沒有得到應有的尊重。這很有可能導致規劃實施的失效，規劃的權威性、合法性和嚴肅性受到空前質疑。比如，在廣州荔灣區恩寧路更新規劃中，居民對參與權利的落實提出了質疑，《新快報》更是針對恩寧路的更新專門做出新聞報道，指出規劃部門不能偷偷摸摸進行。

2.居民利益表達僅停留在形式層面。《城鄉規劃法》明確了公眾參與的原則，將公眾參與納入到各層次規劃的制定和修改之中。它強調了公眾的知情權、明確了公眾表達意見的方法和途徑，并著重指出需要按公眾意愿進行規劃。但是，具體到規劃參與的實施和組織層面，公眾參與仍是一種公開的原則性規定。因此，通常會出現以下參與性安排：一方面，在一些流程方面并沒有設置參與和話語權表達的環節：另一方面，則是給予參與權，但是這種參與僅僅停留于形式上，居民的話語權并不能影響項目的決策和推進。換言之，公眾參與被認為是一種形式，常常只是一種滿足政府進行決策的程序安排。比如，在城市宏觀規劃層面，僅通過批前公示和批后公示的“告知信息”，由于并不涉及到直接或者明確的利害關系人，因此，在公示后的意見落實則成為一個不確定問題。簡而言之，雖然居民在局部過程中被賦予了參與權利，甚至主動表達參與意愿，但是并沒有在規劃決策中體現作用，反而在規劃項目的決策和實施中被利用，即滿足規劃中法定的對公眾參與的程序要求。

3.市民階層難以成為規劃參與的結構性力量。目前城市規劃基本上還是由政治精英和社會精英所掌控,社會公眾參與城市規劃基本上處于告知性參與階段。參與的程度還處于低層次上,廣大群眾特別是弱勢群體還沒有取得對城市規劃表達利益訴求的制度化渠道。市民社會力量較弱，難以對權力和資本形成有效的制約。因此，平衡市民、政府和市場的博弈關系，實現三者的話語權對等，成為城市規劃中空間正義的關鍵所在。具體而言，就涉及到市民權利表達、采納和反饋機制的建立和有效運行。處于快速轉型期的中國，愈來愈面臨著市民對城市規劃及相關空間運動的參與熱潮，但是由于其表達參與機制的不完善，往往個體居民無法將自身的話語權作用于已經形成的決策聯盟之上。因此，通過第三方組織的介入，來合理表達和組織居民的參與和平等協商的權利成為關鍵所在。從西方經驗來看，歐美既有民間組織是推進社區參與和權利表達的關鍵，是在市場經濟體系下，保障居民參與得以推進的一個重要條件。沒有這類組織權利傳達和組織，單個居民的表達權利將受到很大限制，同時也不能促進多元合作格局的形成。有學者指出通過社區參與的做法，是符合市場經濟條件下政府運作的一般規律；但是迄今我國城市所實行的政府下放管理權，只是局限在政府內部的上下級之間，而沒有將權利權限交給非政府組織；并且理論上具有自治性質的居民委員會其本質并不是真正意義的社區自治，而是政府派出機構。

二、發展與建議

廣泛的公眾參與可以使得城市規劃在編制、決策過程中不斷吸納民意，協調各種利益，溝通政府與社會，從而使得規劃實施更具有科學性和合理性。針對我國公眾參與規劃的實際和現狀，提出如下政策建議。

1.政府職能向掌舵、協調和服務轉變，即服務于社會而不是管理社會。弱化政府的規劃和決策權限，在城市規劃中不再包攬規則的制定者、決策者、執行者等多重角色，而是將規劃中各個參與主體組織到一起，給他們提供交流平臺，使規劃安排的形成基于協商和治理，而非強迫命令。美國西北大學都市事務與政策研究中心的約翰·麥克奈特指出，“我們必須嚴肅的考慮地方政府的某些權利重新分派給地方鄰里的可能性，許多經驗告訴我們，一個集權式的政府架構不易在鄰里層次取得深入與負責的市民參與”。2013年，獲得全國創新社會管理“最佳案例”獎的曹家巷自治改造就是成都金牛區政府不以主導者的身份介入其中，而是充分發揮居民主體作用的成功案例。金牛區政府在對改造政策進行廣泛宣傳和動員的基礎上，協助居民確定改造意愿和建立曹家巷“自改委”，并將項目業主的委托權、項目實施的決定權和補償安置方案都交給曹家巷的居民，引導“自改委”，代表全體住戶全程參與，讓群眾真正成為城市更新的決策主體，實現“改不改由群眾說了算”，鼓勵發揮曹家巷居民的主動性。該案例也有效的說明多元利益條件下，規劃中政府由主導職能向服務掌舵方式轉變的重要性。正如全國人大常委會研究室原主任程湘清對曹家巷自治改造的評價：“成都曹家巷的‘自治改造’模式是對社會管理和城市建設工作的創新，為我國城市建設和經濟轉型提供了典型經驗。”

2.細化公眾參與技術規范，基于《城鄉規劃法》的可操作性落實。正如前文所說，《城鄉規劃法》已經在法律層面明確了公眾參與地位和作用。但是，作為普遍性法律，它給予了規劃參與程序上的安排：提出規劃公開的原則規定，要求確立將公眾的知情權作為基本權利，明確公眾表達意見的方式和途徑，強調按公眾意愿進行規劃，追究違反公眾參與原則行為的法律責任；并明確了規劃參與的階段性要求：報送審批前要組織論證會或聽證會來聽取專家或者公眾對于規劃的意見，沒有經過公眾討論的城鄉規劃是不能得到上級主管部門審批的。但是沒有給予具體的實施細則和步驟，即誰來組織、誰來推動、誰來實施。因此，建議從國家層面盡快出臺“城鄉規劃公眾參與管理辦法”，界定一些主要的原則與方向，同時允許地方政府根據自身實際情況制定本地的實施細則，其中具體對公眾參與的組織主體、參與方式、人群選擇和比例、表達方式、結果分析和落實等細則性要素進行明確安排。可以借鑒加拿大規劃參與經驗，將決策進度劃分為六個階段，即定義問題、信息收集、設定決策標準、制定多方案、評估多方案和制定最終決策，并針對每一個階段，提出當前決策需要滿足公眾需求的明確目標。同時，將公眾參與活動與這些階段安排相結合，保證整個規劃過程的各個階段都經過公眾參與，即未經過公眾參與的結果與內容則無法進入下個階段，而保證參與的實證性，并且通過居民對規劃設計的確認，保證規劃的參與有效性。

3.充分發揮社區和居民的主體作用，推動相應社會組織的建設。回歸社區組織權利，不僅僅是能夠強調居民的參與和話語，同時也可以反映和保障居民的基本利益。所以，只有通過社區，居民才可能實現公民的基本自由權利，也能更好的實現最具有代表性的參與權和話語權。此外，社區組織僅僅是參與的一部分，我們還需要發揮社會組織的作用。它可以為組織居民或社區組織參與公共事務、形成和表達個人利益，構建更加積極和活躍的公民社會過程中發揮愈來愈大的作用。它還可以滿足市場經濟條件下多元社區的需求，使更多專業工作者（比如社區規劃師）進入社區，提升社區工作的專業化。比如，在廣州恩寧路改造中，形成了多個社會組織：學術關注組（建筑、規劃、藝術、新聞和人類學等多元的專業背景的高校學生為主）、中山大學公民研究中心，他們根據居民意見和地塊文化特色要求形成了《恩寧路地塊更新改造規劃意見書》和《恩寧路更新改造項目社會評估報告》，它們作為居民參與表達的主要途徑，從而影響改造決策向利于原住民安置補償和街區保護的思路發展。最后，這些意見都較為有效的影響了改造方案的制定，使得早期從地塊經濟平衡角度出發規劃方案，轉向更具有包容性，居民利益保障和歷史街區保護的方向發展。

三、結語

城市規劃公眾參與的思想基礎是源于多元化思想下對單一精英決策的反思，強調規劃的技術性向協商性轉變。由此，直接導致了城市規劃的社會化，使城市規劃從專業技術領域轉向了社會政治領域。但是，我們也需要注意到城市規劃的公眾參與進程和安排通常也容易陷入效率和公平的爭論中，由于利益多元化和社會資源稀缺是一對矛盾，更新決策是通過各種不同利益代表之間多次利益博弈后做出的，因而可能導致決策效率低下。但是，需要指出的是，筆者在這里所提到的規劃的參與機制，其本質是旨在從公正的角度，強調社會話語權的實現，并不是要過度強調不計成本的妥協、博弈。因此，在推動規劃參與的過程中還需要考慮其時間和經濟成本，力求減少“公眾參與”本身帶來的效率損失。

總之，隨著社會經濟發展，城市開發趨勢必然由增量轉向存量，即依賴于城市擴張的方式將被更新方式所替代。比如，2016年，上海宣布將實現規劃建設用地規模負增長，做到建設用地只減不增。換言之，城市更新將成為未來城市規劃的關鍵，并將以其利益關涉的復雜性，居民維權意識和法制意識的日益強化，對城市規劃公眾參與機制的完善提出新挑戰。面對城市規劃的新形勢和社會訴求，公眾參與，作為城市發展中決策民主化進程的重要內容和手段，將在我國城市規劃中獲得不斷強化，并導致城市規劃理念、方法和規劃過程出現全面重構。

（章征濤，廣東省珠海市規劃設計研究院規劃師，博士；孫萍遙，廣東省珠海市規劃設計研究院規劃師/責編張棟）