蘇州峰會后“16+1合作”發展走向

劉作奎

《中國—中東歐國家合作蘇州綱要》和《中國—中東歐國家合作中期規劃》的頒布在中國與中東歐國家合作發展進程中具有里程碑意義。雙方將在今后開展全方位深層次的交流與合作，其對中國“一帶一路”建設和中東歐國家各自發展具有重要推動作用。中東歐重要國家智庫對該合作怎么看？又以此提出哪些相關建議？

2015年11月24—25日，第四次中國—中東歐國家領導人峰會在江蘇省蘇州市舉行，峰會上發布的《中國—中東歐國家合作蘇州綱要》、《中國—中東歐國家合作中期規劃》框定了雙方未來發展目標和重點合作領域。針對蘇州峰會，中東歐國家的反饋如何呢？2015年12月16日在釣魚臺國賓館舉辦的第三屆中國—中東歐國家高級別智庫研討會為考察此問題提供了難得的契機。此次研討會是蘇州峰會后一次為“16+1合作”建言獻策的重要活動，來自中方和中東歐16國的官員、智庫和專家學者200多人聚在一起，為“16+1合作”把脈。結合筆者對中東歐國家的調研，本文旨在探討蘇州峰會后中東歐國家對“16+1合作”的反饋并提供相關的政策建議。

蘇州峰會后中東歐智庫

對“16+1合作”的反饋

一、“16+1合作”極大增進了中國和中東歐國家的相互認知和了解

盡管在峰會前后部分中東歐國家官員和智庫對“16+1合作”提出了一些問題，但整個中東歐國家對“16+1合作”增進中國和中東歐國家相互認知和了解上都表達了積極的肯定態度。馬其頓首任駐華大使弗拉迪米爾·佩特科夫斯基（Vladimir Petkovski）表示，在過去四年中，16個中東歐國家因為中國的“16+1合作”框架成了一個非常引人矚目的群體。在“16+1合作”框架下，我們相信未來的合作一定會是可持續的，而且會得到16國強有力的支持。這種務實合作的新典范，已經成為全球和地區合作的一個非常搶眼的機制。波蘭國際事務研究所高級研究員、亞洲事務研究專家帕特里克·庫格爾（Patryk Kugiel）也認為，中東歐國家正在改變對中國的看法，20世紀90年代和2000年左右，因為人權和西藏問題，它們都以“有色眼鏡”看待中國，但是現在得益于“16+1合作”這一框架，它們對中國的看法更加實際了。這里當然有一些經濟因素的考慮，它們歡迎中國參與到中東歐事務當中。波蘭和捷克等國對中國的看法出現了很大的轉變。來自波蘭的前駐華大使、漢學家科薩維利·布爾斯基（Ksawery Burski）也表示，由于“16+1合作”的推動，我們的政治關系處在轉型以來的最好時期。捷克前外長揚·科胡特（Jan Kohout）則強調，“16+1”是我們合作的一個獨特的平臺，能夠讓彼此之間互補，而且能夠互惠合作，所有的參與國都會有機會進一步推動本國經濟、社會、政治和文化的發展。[1]

二、“16+1合作”和16對雙邊關系之間是相輔相成的，需要互相借重

16對雙邊關系在“16+1合作”框架下究竟會發揮什么樣的作用呢？中國外交部部長助理劉海星表示，“愿意實現‘16+1合作協調發展，進一步將‘16+1合作同中國與16國的16組雙邊關系有機結合，形成16+1大于17的效果。”可以說，中國注意到同16個國家政策關系的差異性，也非常關注同16國關系發展的整體性，希望兩者能有機地結合起來。但從中國政府的觀點看，并不希望“16+1合作”只是16對雙邊關系的簡單相加。從中國—中東歐國家合作秘書處建立，到一年一度的領導人峰會、經貿合作論壇無不是如此。而各種行業協調機制（如基建、農業、投資、旅游等）的建立也有統合中東歐國家各行業領域資源來加強“16+1合作”的考慮。

從實際情況看，“16+1合作”在16對雙邊關系基礎上的深度合作仍有較大空間。該地區一直是歐俄角逐的領地，歐盟和北約東擴已經引發歐俄之間的爭斗。與歐盟和俄羅斯相比，中國的立場相對超脫，發展同16國以經貿和投資為主要導向的合作不會遭到歐盟在戰略上實質性的阻礙。波黑歷史學家斯洛博丹·紹亞（Slobodan Soja）表示，中東歐地區16個國家是一個非常多樣化的群體，有不同的傳統和歷史，甚至在它們內部的一些雙邊關系也存在問題。得益于中國的項目安排，這16個國家聯系越來越緊密了。同時，在“16+1合作”框架下的多邊場合合作比雙邊合作更容易上規模、提水平，而且容易形成“比照”和“追趕”效應，有利于推動中國和16國整體關系的發展。

三、中東歐地理位置重要，但不是進入歐洲的唯一門戶，在發展對華關系上，中東歐國家要有“追趕”歐盟大國的意識

16個中東歐國家全部被列入“一帶一路”合作框架下，其地理位置非常重要，長期以來一直是歐亞大陸的樞紐地帶，在“一帶一路”布局歐洲中扮演著非常重要的角色。但在部分中東歐國家看來，中東歐僅依靠這種區位優勢來發展對華關系還遠遠不夠。

波蘭前駐華大使布爾斯基表示，在波蘭，有一些人認為波蘭可以成為中國進入歐洲的主要門戶，其實這個判斷并不準確。雖然波蘭可以依靠地理優勢來發揮作用，但我們只是中國進入歐洲的門戶之一。從中英、中法和中德關系的快速發展看，中國的影響力已經遍布歐洲了。因此我們在談論“16+1合作”框架以及這個框架下所有合作項目的時候，需要認清這一事實。有媒體提到德國一直在擔憂“16+1合作”，中國想通過中東歐國家這個側門進入歐洲大市場，其實我想說中國現在已經在歐洲了，它不需要通過什么側門或正門進入中國，再討論這些已經無意義。中國和中東歐國家要實現更深層次的合作還任重道遠，我們現在還落后于歐盟大國與中國合作關系之后，因為中國和歐盟主要成員國如英法德等的合作關系是非常深層次的，合作的途徑和手段遠比我們豐富，我們要追趕它們還需要十分的努力。

四、積極支持歐盟、本國戰略同“一帶一路”倡議對接

從目前四個維度的歐洲（東歐、西歐、南歐、北歐）對“一帶一路”倡議了解情況看，中東歐國家相對走在了前面，而且某種程度上更能理解“一帶一路”倡議的布局方式，并力推歐盟和本國的戰略同“一帶一路”倡議相銜接。

歐盟的多瑙河戰略在羅馬尼亞、塞爾維亞、斯洛伐克等國家關注度較高，也是歐盟花費巨資投入的一項互聯互通戰略。多瑙河沿岸國家積極支持并推動多瑙河戰略同中國的“一帶一路”倡議相對接。中東歐國家的知名智庫機構，包括羅馬尼亞、塞爾維亞等通過各種渠道向中方表示，可以與中國智庫開展可行性研究，積極促進中歐兩大互聯互通戰略的有效對接，推進民心相通。

正如羅馬尼亞黑海地區項目協會執行主席賈妮娜·普什卡舒（Geanina Puscasu）所說，我深信多瑙河和“一帶一路”倡議之間存在著更好的合作機會，未來能給我們17個國家帶來很多的機會。羅馬尼亞擁有從德國到黑海的多瑙河戰略通道，16國當中11個是歐盟成員國，5個是非歐盟成員國，它們都是多瑙河戰略的成員。可以看到，在多瑙河戰略推行過程中，其戰略目標，包括商品和道路的互聯互通等很多方面跟“一帶一路”相契合。歐盟約有1000億投資用于未來10年多瑙河的開發，在這一項目中，中國和中東歐國家可以展開多模式合作，潛力非常巨大。

五、提升“16+1合作”開放度，積極鼓勵中東歐地區利益攸關者的參與

在中東歐地區活躍著很多利益相關者，如歐盟、俄羅斯、美國和德國等。在某種程度上，歐盟在制度和規則上影響著“16+1合作”的發展空間；而美國則在政治和安全事務上影響著多數中東歐國家的發展方向；從“一帶一路”在中東歐布局看，俄羅斯也無法忽視，其主導的歐亞聯盟將部分影響到“一帶一路”在歐亞大陸建設的進程、模式和發展前景；德國在中東歐地區具有廣泛的利益存在，該區域是其傳統“勢力范圍”，有著較大的發言權并在一定程度上影響了歐盟對中東歐的態度。[2]此外，奧地利、希臘、意大利、北歐國家等雖然影響力不如前者，但也不容忽視。正因為中東歐地區活躍著眾多的利益相關者，一些智庫提議，“16+1合作”應保持開放度，吸引更多的利益相關者參與進來。

波蘭前駐華大使布爾斯基表示，我們需要中國站出來解釋為什么“16+1合作”框架不會成為歐盟和中國關系之間需要擔心的問題，當然我們也會幫助解釋。我們應該邀請像奧地利等非16國之外的國家積極參與，來了解我們和中東歐國家之間發展的關系，并尋找合作機會。

對“16+1合作”的幾點建議

一、“16+1平臺”立足于引領16對雙邊關系發展，形成兩個“追趕效應”

一是16國形成對華關系的追趕效應，二是中東歐國家在中歐關系框架下對英、法、德等大國對華關系的追趕效應。有中東歐智庫強調16國的差異性構成了“16+1合作”進一步發展的障礙。但從既往和現實經驗看，差異性不能被過分夸大進而形成決策阻力，因為國家利益首先是第一位的。中國和金磚國家的合作就是例證，金磚五國的差異性顯然要比16國大得多，但它們正努力克服差異性所造成的障礙，并形成了很多務實合作成果。

16國之間的異質性在某種程度上為“16+1合作”框架的發展創造了空間和機遇，因為該區域的一體化和聚合效應是空前強大的，這一點無論歐盟和中國都無法忽視的。16國多是小國，大多數國家缺乏提供公共產品的能力，中國通過提供平臺或公共產品為16國發展創造了機遇。“16+1合作”之所以對16國有吸引力，在于為它們創造了更加廣闊的交流空間。大家依靠這一平臺，為獲取更大的利益而走到一起。而且，在發掘中國這一巨大的潛力市場方面，它們可以互相學習、互相合作、互相比照，最終形成多方共贏的結果。

在中歐合作框架下，比之16國，中英、中法和中德關系的發展明顯更深入和全面一些，它們的發展模式和發展路徑也為“16+1合作”提供了動力和借鑒。今后，英、法、德等歐盟大國可以作為重要的參與者推進“16+1合作”，化解歐盟疑慮，形成歐盟內部成員國的整體追趕效應，尤其是16國對英、法、德對華關系的追趕效應。

二、加強對雙方重要戰略銜接的推廣力度，做大合作蛋糕

根據《中國—中東歐國家合作中期規劃》，雙方正積極創造條件力推匈塞鐵路項目和中歐陸海快線，積極推進亞得里亞海、波羅的海和黑海“三海港區合作”。匈塞鐵路、中歐陸海快線、三海港區合作環環相扣，建設匈塞鐵路將為未來的中歐陸海快線建設開好頭，建設好中歐陸海快線將會拉動三海港區合作。這些重大的旗艦工程的實施，有助于中東歐國家、包括歐盟對我“一帶一路”倡議有更加深切和直觀的認識。

我方還可以積極探討重大項目的對接，尤其是與中東歐國家普遍關注的大項目的對接。歐盟的多瑙河戰略事關絕大多數中東歐國家的利益，中東歐國家也希望借“一帶一路”來推廣多瑙河戰略。目前，由中國社會科學院牽頭的“16+1智庫網絡”已啟動“一帶一路”倡議與多瑙河戰略具體對接的可行性研究。此項活動的啟動容易提升中東歐乃至歐盟的關注度，宣傳好“一帶一路”倡議的真實理念。使其成為多方都重點關注的明星或旗艦工程。它還可能與歐盟項目互相借力，不啻為是深化中歐戰略伙伴關系的重要渠道。

三、重視利益相關者并妥善處理好與其關系

由于中東歐國家大多采取開放型、外向型經濟發展模式，這就意味著它必然與多個行為體發生聯系，進而出現一系列重要的利益相關者。“16+1合作”應對這些利益相關者采取開放、包容的態度，積極增進與它們的合作。在蘇州峰會上，奧地利、希臘和歐洲復興和開發銀行等被邀請參加會議，歐盟繼續作為觀察員列席會議，這種開放性做法得到廣泛贊譽。

為推動與利益相關者的合作，應該開辟必要的合作渠道，既可避免沖淡“16+1合作”整體性，又創造了合作的空間和渠道。比如推進“16+1合作”框架下的第三方合作，這樣很多利益相關者均可被納入進來，開展多方合作。

（作者系中國社會科學院歐洲研究所研究員，中東歐研究室主任）

（責任編輯：蘇童）

[1] 揚·科胡特在第三屆中國-中東歐國家高級別智庫研討會開幕式上的講話。

[2] 黃平主持：《中東歐地區的利益相關者及對中國-中東歐國家合作影響研究》，中國—中東歐國家關系研究基金課題，2015年立項。