反思與破局：難民劫下的歐盟中東政策趨向

余國慶

在剛剛過去的2015年，對歐盟安全與外交最大的挑戰無疑來自于中東。百萬中東難民的涌入，使歐盟國家普遍感到不堪重負。2015年1月和11月在法國巴黎發生的兩起恐怖襲擊事件，使歐洲民眾對外來移民和難民流動可能帶來的安全威脅感到擔憂和恐慌。歐盟多國政府和政治力量，正在激烈辯論如何應對來自中東難民和恐怖主義的沖擊與挑戰。

首先，面對洶涌而入的難民，無論是敞開邊防迎接，還是閉關設卡堵截，或者實施嚴格的配額安置，都面臨著不小的難題。中東難民的涌入，始于2011年利比亞危機與戰爭。當時歐盟從人道主義角度考慮，對逃至意大利、馬耳他等沿海和島嶼的難民進行救濟與安置。但隨著“阿拉伯之春”的脫軌發展，尤其是敘利亞局勢的惡化，大批難民從陸路和海路，通過巴爾干半島和東地中海方向涌入東南歐，甚至歐洲全境。據聯合國難民署最新統計，2015年，共有超過百萬的難民抵達歐洲，比2014年高出近五倍，其中約一半難民來自敘利亞。2015年9月，歐盟委員會通過了一份歐盟各國分攤難民配額的方案，但實施過程阻力重重。從2015年下半年開始，歐盟主要國家紛紛收緊了難民政策，就連原來最慷慨的德國，也在9月13日以難民接收能力“逼近極限”為由，實施邊境管控。難民的涌入帶來了住房、就業、治安等一系列社會問題，使歐盟國家的應對捉襟見肘。

其次，歐盟在難民問題上面臨的兩難處境，與其在中東事務上的尷尬處境息息相關。一方面，歐盟臨近中東，最易感受中東安全的惡化和難民涌入的沖擊；另一方面，歐盟由于外交和安全政策的虛化，很難形成有執行力保證的中東政策，還需看美國等國際力量的眼色行事。在應對中東難民問題上，歐盟難以單打獨斗。在解決敘利亞等中東熱點問題上，歐盟需要擺正自己的角色與作用。一段時期以來，美國在打擊“伊斯蘭國”（IS）武裝和應對中東難民潮問題上明哲保身，俄羅斯則以強勢的方式重返中東，因此，歐盟在應對難民危機和反恐問題上，面臨著如何與美國、俄羅斯等國際力量協調的問題。巴黎系列恐襲事件后，法國、英國、德國加大了軍事打擊極端武裝的力度，同時也在政治層面加強與國際社會共同努力解決敘利亞問題。歐盟已表示將參與在日內瓦舉行的關于敘利亞問題的國際磋商。2016年1月5日，英國外交大臣哈蒙德應邀訪問中國，在與中國外長王毅會談后，兩國共同發表了《中國—英國敘利亞問題聲明》，顯示英國也開始認識到政治解決敘利亞問題的必要性。顯然，在解決難民問題上，歐盟需要與其他國際力量合作與對話。聯合國秘書長跨國移民問題特別代表薩瑟蘭在2015年9月發表聲明，呼吁歐洲各國積極、負責、按照人道主義標準應對難民危機，同時也呼吁除歐洲國家之外的美國、加拿大、澳大利亞等國家也做出努力。

再次，面對大批難民的涌入，歐盟需要追根溯源，徹底反思。簡單地敞開大門接納，顯然已無濟于事；被動地堵截和防控，只能是治標之舉。治本之策則需從源頭上控制難民從本國外流。歐盟需要反思自己在中東問題上的立場，從戰略、機制等方面調整其中東政策。應該說，中東難民的產生與美國和歐盟的中東政策難脫干系。尤其是敘利亞局勢的惡化以及難民的外逃，與歐盟在敘利亞問題上的所作所為有很大的關系。在敘利亞危機的初期，歐盟就不斷向敘利亞巴沙爾政府施加壓力，扶植敘利亞反對派，撤離駐敘利亞外交機構，斷絕與敘利亞政府的往來。但事實上，敘反對派魚龍混雜，各懷私心，反而造成各類極端勢力與武裝組織在敘利亞國內乘機做大。特別是以“伊斯蘭國”為代表的極端勢力在敘利亞割據一方后，大批民眾出于恐懼紛紛外逃，形成二戰后最大規模的難民潮。歐盟出資在一些敘利亞鄰國就近安置部分難民，此舉值得推崇。對已經進入歐洲的難民，適當地調整國內的難民政策，也實屬必要。即使像德國這樣原先對難民相對開放的國家，也因為在科隆新年狂歡之夜，發生了疑似難民制造的大規模騷擾和性侵事件，使默克爾政府不得不表態，將修改難民政策，降低難民違法被驅逐出境的“門檻”。歐盟在解決難民問題上的“陣痛”或許才剛剛開始。

總之，無論從地緣政治博弈的角度，還是從現實的安全利益考量，為應對來自中東的難民潮沖擊，歐盟需要擺正位置，創新思路，調整策略，同時加強與外部力量協調。需要指出的是，解決難民問題，難有立竿見影之策。但歐盟在中東問題上的撥正航向，卻可以為歐盟贏得更多國際同情、支持與國內民眾理解，從而減輕在難民問題上的沉重包袱。

（作者系中國社會科學院西亞非洲研究所研究員）

（責任編輯：蘇童）