新常態(tài)下地方政府需要新的自我啟蒙

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新常態(tài)下地方政府需要新的自我啟蒙

劉培林

(國務(wù)院發(fā)展研究中心 發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部，北京100010)

編者按：在未來，市場要在資源配置中起決定性作用，并不意味著徹底拋棄市場增進(jìn)型政府行為模式，而是要發(fā)揮其長處，賦予其新內(nèi)涵，以便更有效地推動轉(zhuǎn)型升級。以往的地方政府競爭模式已經(jīng)或正在發(fā)生轉(zhuǎn)折性變化，標(biāo)志就是許多大宗產(chǎn)品產(chǎn)量增速接近峰值，耐用消費品普及程度達(dá)到很高水平，骨干基礎(chǔ)設(shè)施趨于飽和。面對地方政府官員的迷茫，國務(wù)院發(fā)展研究中心的專家指出了未來地方政府的著力之處，即在實踐中互動、試錯和摸索，依靠自己發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級的道路。同時，這也需要上級及中央層面給予制度上的調(diào)整、保障和支持。

關(guān)鍵詞：新常態(tài)；地方政府；轉(zhuǎn)型升級

Under New Normal Local Governments Need

最近一個頗為流行的說法是，因為反腐敗力度加大，地方政府干事情的積極性被挫傷了，且認(rèn)為這也是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)下滑的重要原因之一。本文不贊同這種看法。本文認(rèn)為，當(dāng)前的問題不是地方政府“不積極”，而是在邁向新的更高發(fā)展階段的背景下，地方政府尚未找到有效作為的途徑和方式。地方政府正處在自我啟蒙的過程中，改革要助力于地方政府的自我啟蒙。

先來看看以往高速增長過程中，地方政府的勁都使到哪里了。包括張五常在內(nèi)的許多研究者指出：地方競爭，或者說地方政府之間的競爭，是改革開放以來中國經(jīng)濟(jì)高速增長的重要動力甚至是主要動力。地方政府領(lǐng)導(dǎo)如同企業(yè)的CEO，把一方經(jīng)濟(jì)作為一個公司加以打理。于是我們可以觀察到，中國的地方政府都在使勁競爭。競爭什么呢？

第一是跑市場，招商引資。你市開出招商引資優(yōu)惠條件、降低用地價格、提高補(bǔ)貼水平，我市開出的條件更優(yōu)惠，這被不少人詬病為底線競爭。你市引入一條彩電生產(chǎn)線，我市也引入一條；你市建設(shè)一條汽車生產(chǎn)線，我市也建設(shè)一條，這被不少人貼上了重復(fù)引進(jìn)的標(biāo)簽。

但回過頭來看，市場上企業(yè)之間的競爭何嘗不是底線競爭？與企業(yè)家一樣，地方政府官員也是理性決策者，圍繞招商引資展開的優(yōu)惠條件競爭，是其可控范圍內(nèi)的理性選擇。有項目才有經(jīng)濟(jì)增長和財政收入，才能多辦事。如果說下級地方政府的競爭越出了底線，那也是因為上級政府對底線界定不明確，或者有底線而不去認(rèn)真落實。那些批評重復(fù)引進(jìn)、重復(fù)建設(shè)的人似乎認(rèn)為，他們知道中國需要多少彩電，只要安排3條生產(chǎn)線就夠了，不多不少，一點浪費沒有；而且這3家企業(yè)還會積極推動技術(shù)進(jìn)步，一切都可以事先做出完美安排。可事實上，沒有人能夠事先確知一切，沒有人能夠確保那3家企業(yè)有動力推動技術(shù)進(jìn)步。只有殘酷的競爭，才能把成本壓下來，把生產(chǎn)率和技術(shù)水平提上去。

沒有比較，就不知道這種底線競爭和重復(fù)建設(shè)多么重要。筆者在印度調(diào)研時曾聽到一個夸張的例子：一個邦的執(zhí)政黨想引進(jìn)沃爾瑪，但在野黨先舉手反對，再想反對理由。過幾年在野黨執(zhí)政后，想引進(jìn)的還是那個沃爾瑪項目，可原來的執(zhí)政黨作為當(dāng)下的在野黨，同樣是先舉手反對，再想反對理由。

第二是跑上級政府，爭取吃偏飯和優(yōu)惠政策，圍繞上級政府的資源相互競爭。通常上級政府會要求下級政府配套。上下級的博弈導(dǎo)致了這樣的格局：本來是預(yù)算1萬元的項目，地方報成2萬元。上級政府對下級虛報有所了解，于是砍一砍下級報來的預(yù)算，再把要求下級配套的扣掉，最終實際撥款可能與1萬元相差不多了。在這樣的競爭中，中國的基礎(chǔ)設(shè)施完善起來了。固然，這種安排會導(dǎo)致一些“半拉子”工程，但隨著經(jīng)濟(jì)增長和地方財力改善，大部分“半拉子”工程最終建成了。

同樣，只有在比較中才能認(rèn)識到這種地方政府競爭多么重要。筆者在印尼調(diào)研時，曾經(jīng)聽其投資部部長講到，他們希望學(xué)習(xí)中國的類似經(jīng)驗，通過給地方政府配套資金，誘導(dǎo)地方政府申報基礎(chǔ)設(shè)施項目。但這一招在印尼不靈，地方政府響應(yīng)不積極。

第三是相互之間進(jìn)行模仿和學(xué)習(xí)。一個地方探索出了“收儲和平整土地—建設(shè)配套基礎(chǔ)設(shè)施—改善投資環(huán)境、加大對投資者的補(bǔ)貼和拉高房價—進(jìn)一步征收土地并以之融資”的做法，其他地方政府可以很快加以模仿，因為這種“模式”并不受知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)。

中國特有的地方政府競爭模式和市場力量之間是什么關(guān)系，兩者相互作用產(chǎn)生的實際效果該如何評判？在筆者看來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩個根本標(biāo)志是，人均收入持續(xù)提高，收入分配差距保持在合理區(qū)間內(nèi)。從這兩個標(biāo)志出發(fā)，做一個思想實驗，假想政府只發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書所界定的職能，與假想情形相比，我國實際發(fā)展進(jìn)程可以打多少分？筆者覺得可以打優(yōu)秀。

假想情形下的經(jīng)濟(jì)增長速度，不會比實際的情形更高，增長的波動程度不會更低。我國以往的發(fā)展進(jìn)程中，有為的政府和有效的市場，并非此消彼長的排斥關(guān)系，而是形成了有效疊加，提高了調(diào)動資源的速度，從而在追趕進(jìn)程早期使得耐用消費品、重大基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)等諸方面的供給與需求的規(guī)模和水平，以比較協(xié)調(diào)的步伐不斷邁上新臺階。資源配置的靜態(tài)效率并不低，技術(shù)進(jìn)步的步伐并不慢。這追趕軌跡大體上是符合日本、韓國和我國臺灣地區(qū)二戰(zhàn)后的追趕軌跡的。如果說中國內(nèi)地的追趕進(jìn)程有什么“奇跡”的話，那就是，在高速追趕平臺期的追趕速度甚至比日本、韓國、我國臺灣地區(qū)還要快。

不過，在收入分配方面，實際發(fā)生的情形更復(fù)雜，很可能比假想情形下的收入差距更大。表現(xiàn)為以下幾點：

(1)非熟練勞動力工資被壓低，土地、礦產(chǎn)等低供給彈性資產(chǎn)的整個價格體系扭曲。一方面壓低了沒有多大發(fā)言權(quán)的被征繳方，如農(nóng)民、礦工和普通儲戶的利益；另一方面卻提高了有很大發(fā)言權(quán)的市場變現(xiàn)方，如開發(fā)商、煤礦老板、有機(jī)會獲得貸款的投資者的利益，一些有不小發(fā)言權(quán)的被征繳方，如城中村拆遷戶，應(yīng)該說也是獲益者。這樣，就在當(dāng)代人之間產(chǎn)生了復(fù)雜的再分配效應(yīng)，并且這種再分配在很大程度上帶有逆向轉(zhuǎn)移支付的特征。

(2)在代際之間產(chǎn)生了復(fù)雜的再分配效應(yīng)。一方面，當(dāng)代人高強(qiáng)度消耗生態(tài)環(huán)境資源，過度占用土地等，透支了本該后代人享受的福利；另一方面，當(dāng)代人在較短時期內(nèi)集中承擔(dān)了不少基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，后代人可以以很低的邊際代價享受，比如當(dāng)代人需付費使用高速公路，而比當(dāng)代人富裕的后代人，很可能會免費使用高速公路。

(3)在我國國民和外國國民之間產(chǎn)生了再分配效應(yīng)，以壓低國內(nèi)要素價格和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償為代價，使出口品保持低價，補(bǔ)貼了發(fā)達(dá)國家的消費者。

總體來看，中國地方政府競爭模式是市場增進(jìn)型的，這是其好的方面，也是主要的方面。那么，導(dǎo)致這個模式的諸因素最近突變了么？如果沒有突變，如何看待目前地方政府的“不積極”？這就得分析地方政府競爭模式背后的原因。但準(zhǔn)確的原因，并無共識。也就是說，中國的市場增進(jìn)型的地方政府競爭模式，并非頂層設(shè)計出來的，而是在上上下下的實踐和試錯中試出來的。在分析可能的原因之前，先排除一種解釋。

倘若支撐本文一開頭的那種說法的解釋成立，即今天官員“不賣力氣”是因為反腐的話，那蘊(yùn)含的邏輯便是：過去地方政府競爭模式的根本原因，就是官員們?yōu)榱酥\取貪腐空間而努力做大地方蛋糕。這說法并非全無道理，但一定不是主要的原因。想想看，倘若官員中飽私囊的貪欲就可以鞭策其各顯神通，或招商引資、或爭取上級支持、或相互學(xué)習(xí)，那天底下還有經(jīng)濟(jì)發(fā)展不起來的國家嗎？哪國官員沒有私欲，為什么各國沒有普遍形成類似中國那樣的地方政府競爭模式？所以，這種說法難以服人。

其他可能的解釋當(dāng)中，分權(quán)改革和財稅體制改革應(yīng)該是重要一條。這方面的改革把地方政府可用財力增速和其經(jīng)濟(jì)增速緊密掛鉤，激發(fā)了地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的積極性。那么，新階段地方政府可用財力增速和經(jīng)濟(jì)增速之間是否脫鉤了？客觀講，按十八屆三中全會確立的改革方向，未來兩者之間的緊密程度將降低。比如，未來地方的穩(wěn)定稅源中，房地產(chǎn)稅將可能是舉足輕重的。再如，上級對下級的轉(zhuǎn)移支付將以公式化、規(guī)范化的一般性轉(zhuǎn)移支付為主，各地可用財力和經(jīng)濟(jì)增速關(guān)系將弱化；專項轉(zhuǎn)移支付將大幅度降低，跑上級政府的必要性將降低。又如，各種事關(guān)全國統(tǒng)一市場和要素自由流動的基礎(chǔ)性制度和事責(zé)，將由更高層級政府甚至中央政府直接承擔(dān)，基層政府籌資責(zé)任將縮小。這些改革雖然在推動，但都沒有全面開花。可以說，地方政府可用財力和地方經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系，目前仍然緊密。而且，各地民生支出、基礎(chǔ)設(shè)施運營等剛性支出只增不減。所以，這也不是導(dǎo)致目前地方政府狀態(tài)的主因。

另一個可能的解釋是，以經(jīng)濟(jì)增速為核心的考核和晉升體制調(diào)動了地方官員積極性。有人不認(rèn)同這種看法，他們指出，提拔需要相當(dāng)程度的自由裁量，倘若經(jīng)濟(jì)增速能夠以公式化的方式?jīng)Q定升遷，上級哪來的自由裁量權(quán)？這說法不無道理。但不管怎么說，經(jīng)濟(jì)增長在考核體系中占有很大權(quán)重，也許經(jīng)濟(jì)搞得好加不了多少分，但經(jīng)濟(jì)搞砸了一定會扣不少分。從這個意義上講，以經(jīng)濟(jì)為中心的考核，推動了地方競爭模式的形成。目前各方都呼吁改變對地方政府的考核體系，降低經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)權(quán)重，加大生態(tài)環(huán)保、民生等指標(biāo)權(quán)重。但考核體系這一兩年并未發(fā)生顛覆性變化，在中國大部分地方，經(jīng)濟(jì)增長仍然是考核體系重要的組成部分。與其說放棄了對地方經(jīng)濟(jì)增速的考核，毋寧說是對更高技術(shù)含量、更清潔的經(jīng)濟(jì)增長賦予了更大權(quán)重。考核體系如此變化，不是地方政府松勁的理由，相反，會鞭策地方政府搜腸刮肚想新招。

如果說上面這些激發(fā)了地方政府競爭積極性的話，競爭的可能性則來自于這樣一些因素：政府工具箱滿滿當(dāng)當(dāng)，可干預(yù)的資源多；政府的望遠(yuǎn)鏡夠用，干預(yù)經(jīng)濟(jì)時看走眼的概率小。

以往的發(fā)展歷程是從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程，是政府把資源配置權(quán)逐步讓給市場、上級政府放權(quán)給下級政府的過程。這個過程中，政府可支配的土地、自然資源、公共財政資源等規(guī)模比較大，支配起來所受的限制比較小。如今，要么是可支配的資源余量大大縮小，要么是法治健全使得支配所受限制大大提升，要么是競爭的底線約束硬化。以往發(fā)展階段的追趕路徑比較明確，決策的不確定性小，大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施、煤電油運等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基本耐用消費品、基本的公共服務(wù)等，八九不離十。政府官員和企業(yè)家對于項目的前景都有較好的把握。新的發(fā)展階段上，這些“大路”需求基本飽和，未來什么產(chǎn)品、什么工藝更受青睞？不確定性空前提高。以往只要要素成本壓低一分，就能把國內(nèi)外競爭力提升一分；如今，成本壓低一分，競爭力只能提升半分，更需要開發(fā)出差異化產(chǎn)品才能提高盈利能力。

接下來的問題是，政府的工具箱和望遠(yuǎn)鏡的變化是否足夠突然，因而能夠解釋地方競爭模式的變化？本文認(rèn)為，這些方面的確已經(jīng)或正在發(fā)生轉(zhuǎn)折性變化。標(biāo)志就是許多大宗產(chǎn)品產(chǎn)量增速接近峰值，耐用消費品普及程度達(dá)到很高水平，骨干基礎(chǔ)設(shè)施趨于飽和。筆者在許多地方調(diào)研時，聽到地方政府官員說，迷茫，不知道該抓什么項目。

進(jìn)一步的問題是，既然新階段政府推動發(fā)展的不確定性、復(fù)雜性空前提高，那政府尤其是地方政府何不干脆放手，把轉(zhuǎn)型升級的事情都交給市場呢？活生生的案例能夠回答這個問題。

深圳的光啟已經(jīng)成為世界技術(shù)領(lǐng)先的公司，深圳市政府當(dāng)初圍繞是否支持光啟這件事，前前后后投入了大量的人力和精力，最終也仍然是冒著一定風(fēng)險支持了這個項目，這是在技術(shù)萌芽階段政府扶持的成功案例。筆者在北京中關(guān)村調(diào)研時了解到中關(guān)村管委會發(fā)揮作用的方式是，創(chuàng)新型項目初創(chuàng)時期更多是創(chuàng)業(yè)者在市場中搏擊。一旦顯示出生命力，進(jìn)入中關(guān)村管委會的視野，管委會會主動服務(wù)，幫助協(xié)調(diào)許多事項，加速項目成長。全國許多城市包括深圳，也有類似的做法。這是在技術(shù)萌芽出土之后的階段由政府出手相助。當(dāng)然，也有類似重慶市政府把一個筆記本電腦產(chǎn)業(yè)鏈打造起來的案例。這是圍繞成熟技術(shù)進(jìn)行整體產(chǎn)業(yè)鏈招商的杰作。

可見，在未來，市場要在資源配置中起決定性作用，并不意味著徹底拋棄市場增進(jìn)型政府行為模式，而是要發(fā)揮其長處，賦予其新內(nèi)涵，以便更有效地推動轉(zhuǎn)型升級。尤其是上述中關(guān)村和重慶的案例中地方政府發(fā)揮作用的方式，有著更重要的推廣意義。不過，各地方政府推動轉(zhuǎn)型升級的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)方向、賴以發(fā)力的組織模式，應(yīng)該是也必將是五花八門的。整齊劃一的程度，將大大低于以往地方政府競爭模式中的情形。地方政府如何結(jié)合各地具體實際，規(guī)劃轉(zhuǎn)型升級路線圖，可以說是知難行更難。沒有人能夠指點各地政府，能夠啟蒙地方政府的，只能是它們自身，能夠幫助一個地方發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級道路的，也只能是政府和市場在今后的實踐中互動、試錯和摸索。

地方政府在實踐和試錯中自我啟蒙，需要一些條件。第一，上級政府乃至中央政府要提供更加完善的信息服務(wù)，這既不是正面清單也不是負(fù)面清單，就是一種決策參考。第二，要穩(wěn)定地方官員的任期。筆者的調(diào)研和有關(guān)的研究表明，最近幾年基層領(lǐng)導(dǎo)干部在一個崗位的任職時間明顯縮短，只有2年左右。這樣短的時間內(nèi)，能熟悉情況就不錯了，何談創(chuàng)新思路。第三，向地方放權(quán)，允許地方有相應(yīng)的資源支配空間。第四，應(yīng)該像寬容企業(yè)家一樣，寬容地方政府及官員，這意味著考核體系的設(shè)計要正面，要認(rèn)識到試錯和失敗的積極意義。設(shè)想深圳光啟項目若是沒有成功，并因此處分主事的政府官員，哪個官員會有積極性去費心費力發(fā)現(xiàn)和助推這些具有顛覆性意義的創(chuàng)新項目。

我們可以預(yù)期地方政府自我啟蒙出來的新的行為模式，和以往的地方政府競爭模式相比，會發(fā)生哪些變化。首先，地方政府之間圍繞上級政府資源的競爭會減弱，這是因為隨著市場化改革的深入，政府職能會轉(zhuǎn)型，各級政府直接支配的資源會減少，政府以各種指標(biāo)形式實施的調(diào)控也會減少。其次，地方政府之間相互模仿的方式也會發(fā)生變化，照抄照搬具體產(chǎn)業(yè)和建設(shè)項目的做法會減少。當(dāng)然，地方政府推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的組織模式的相互借鑒，仍然會比較活躍。第三，圍繞相同項目競相壓價的底線競爭將弱化，各地將在更寬的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)譜系上展開更加差異化的競爭，而這恰恰就是轉(zhuǎn)型升級的主要動力。

劉培林，國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部副部長、研究員。師從著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家林毅夫教授。研究領(lǐng)域： 經(jīng)濟(jì)增長、收入分配、城市化。

(責(zé)任編輯許若茜)

a New Self Enlightenment

LIU Pei-lin

(Department of Development Strategy and Regional Economy,

Development Research Center of the State Council, Beijing 100010, China)

Editor’s Note: Editor’s Note: In the future, the fact that the market plays a decisive role in the allocation of resources doesn’t mean abandoning the market to enhance the government behavior, but to play to its strengths and to give it new connotation in order to promote the transformation and upgrading more effectively. Previous local government competition pattern has been or is undergoing the tipping point, which is the sign that many commodity productions’ growth is close to the peak, and the durable consumer goods achieve such a high popularity and backbone infrastructure tends to saturation. Facing the confusion that local government officials have, of the experts the state council development research center pointed out that the future of local government emphatically, which are the interaction, trial and error and groping in practice in practice, and finding the path of transformation and upgrading depend on ourselves. At the same time, it also requires the superior and the central level for institutional adjustment, guarantee and support.

Key words:new normal; local government; transformation and upgrading

文章編號：1674-8425(2016)01-0001-04

中圖分類號：F127

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

doi:10.3969/j.issn.1674-8425(s).2016.01.001

作者簡介：劉培林，國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部副部長、研究員，研究領(lǐng)域：經(jīng)濟(jì)增長。

收稿日期：2015-06-29

引用格式：劉培林.新常態(tài)下地方政府需要新的自我啟蒙[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué))，2016(1):1-4.

Citation format：LIU Pei-lin.Under New Normal Local Governments Need a New Self Enlightenment[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2016(1):1-4.