我國縱向府際關系失序現象及其內在邏輯

王　頻，陳科霖

我國縱向府際關系失序現象及其內在邏輯

王頻，陳科霖

［摘要］從歷史上看，我國的縱向府際關系經歷過多次反復的調整；而在現實中，我國的縱向府際關系又存在著系統性腐敗、選擇性執法、行為聯邦化與競爭無序化的現象，這些現象背后的根源在于縱向府際間關系邏輯的失衡。當前我國縱向府際間關系的運行邏輯可以概括為“政治控制，經濟激勵，法治缺失”的特征，它們分別作為制度性基礎、操作性手段以及現實性選擇，深刻地影響了當前我國的縱向府際關系。在“法治中國”的大背景下，加強法治監督與法治問責有助于改善我國的縱向府際關系，從而促進善治的形成。

［關鍵詞］縱向府際關系；運行邏輯；政治控制；經濟激勵；法治缺失

縱向府際關系是兩千年中國政治史始終面臨著的重要問題。無論是在封建時代還是人民共和國時期，我國的縱向府際關系都經歷了多輪的“放-亂-收-死”循環，這一“死亂循環”正是縱向府際關系失序的寫照。新中國成立以來，從毛澤東的《論十大關系》到鄧小平的《黨和國家領導制度的改革》，再到改革開放以來的分稅制改革等一系列改革舉措，都力圖在調適我國的縱向府際關系。在全面深化改革的關鍵時期，有序處理好縱向府際關系，對于推動國家治理現代化、推動法治中國建設具有極其重要的意義。

一、我國縱向府際關系失序的四大現象

考察我國的縱向府際關系，可以發現，縱向府際間，特別是中央與地方政府之間，存在著以下較為突出的失序現象：

第一，系統性腐敗。系統性腐敗是指一個組織出現多發性、關聯性的一種腐敗現象，其腐敗行為相互關聯，形成相對嚴密的利益網絡，從而呈現出系統性的特征[1]。系統性腐敗根源于縱向府際關系的不完善，這是因為：首先，一個健康的縱向府際關系應當是以上下級政府之間利益關系與行為關系的有序化、法制化作為基礎的，但是我國目前的縱向府際間關系，特別是央地政府之間的關系存在顯著的“博弈化”特征，這就導致了下級政府的行為能力與行為方式嚴重地受到上級政府的影響。在這種情況下，下級政府為了保障其行政權力行使的確定性與穩定性，便不得不通過利益輸送的方式來達成這一目的，而這種利益輸送的本質就是腐敗。其次，當前我國的體制具有顯著的“錦標賽競爭”的特征[2][3]。錦標賽體制使各橫向的地方政府之間產生了為目標而競爭的格局。特別是在我國長期以來以GDP為導向的考核體制下，地方政府之間為謀求本地經濟利益的發展，會從兩個向度擴展其腐敗沖動：一是縱向層面為進一步謀求本地區政策利益的腐敗沖動；二是橫向層面政企關系之間產生利益交易的腐敗沖動。這兩種沖動進一步加劇了系統性腐敗的產生。最后，當地方政府官員產生腐敗行為后，為避免腐敗行為暴露所造成的損失，官員往往會傾向于將自己的同僚或上級“拉下水”，從而形成“裂變式擴散”的腐敗蔓延[4]，這種“裂變式擴散”具有在位階上從低到高蔓延的特征，進而逐步向更高層級的公職人員侵蝕。由上可見，系統性腐敗不再是傳統的偶發性、局部性的腐敗現象，而成為了跨越縱向政府層級、具有深層次權力結構與運行機制因素的群體性權力失范行為。

第二，選擇性執法。選擇性執法是指地方政府在面對既有的國家統一的法律法規相關規定的基礎上，對法律所規定的內容具有選擇性的執行，或突破法律相關規定加以執行的行為。選擇性執法具有兩種基本的形式：一是政府職能“缺位”，即行政不作為。所謂“行政不作為”，就是不改變現有的法律狀態的一種行政行為[5]。國家機關及其公務人員在作出行政行為時，一般會使相對人的權力義務狀態發生改變，從而實現行使公權力所要實現的目的，但是行政不作為的后果是，雖然公權力作出了“行政行為”，但是其結果是沒有意義的。它表現在具體的行政活動中，就是對公權力自身職責的不落實，即通俗意義上的“庸政”“懶政”。事實上，在兩種“選擇性執法”中，“行政不作為”型是一種明確的違法現象，因為行政主體的“不作為”實質上是違背其積極行使法定行政作為義務的行為[6]。二是政府職能“越位”，即越權行政行為。行政超越職權是行政主體超越法定權限而作出的行為[7]，它主要有兩大類型：第一類是行政權限逾越，它包括超越事務管轄權、超越地域管轄權、超越層級管轄權三種情形；第二類是行政權能逾越，它包括超越法定幅度、超越行政權能、超越非行政性國家權能、超越國家權能四種情形[8]。我們可以發現，選擇性執法表現為公權力機關的“缺位”和“越位”，從而在實質上造成了法律規定無法正常落實的結果。究其原因，縱向府際間監督機制的缺失，特別是程序性、法制性監督的缺失扮演了主要的作用。由于縱向監督的弱化，地方政府的“選擇性執法”行為便出現了生存空間，進而既危害到全國法治的整體性，也威脅到地方法治的正常運行。

第三，行為聯邦化。鄭永年曾經將我國的央地關系格局概括為“行為聯邦制”(de facto federalism)，它是指單一制國家中相對制度化的放權模式，其核心特征是政府間經濟權力和政治權力的下放，體現了有限的地方自治[9](P3)。我國是一個單一制的國家，這早在1954年新中國第一部憲法中所規定并延續下來，但是在現實的政治生活中，我國又呈現出高度的“聯邦化”的特征：首先，行為聯邦化源于1978年以來的分權運動。改革開放伊始的中央政府面臨兩大現實難題：一是過去“統得過死”的體制帶來了極大的弊端；二是“發展才是硬道理”的現實需求。早在1956年，黨的八大就指出“我們國內的主要矛盾……已經是人民對于經濟文化迅速發展的需要同當前經濟文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾”。在1979年中央理論工作務虛會上，鄧小平重申了這一觀點。于是，為了激發地方發展經濟的積極性，中央開始了不斷的分權下放的措施，從而直接促進了地方經濟社會管理權限的膨脹。其次，財政聯邦化是“行為聯邦化”的經濟基礎。肇始于1994年的分稅制改革，使中央與地方的財政關系實現了制度化，固然在分稅制改革后，地方政府的財政占比相對于改革前有所下降，但是分稅制改革也為地方政府明確了相對穩定的稅收來源。同時，分稅制改革后地方政府興起的“土地財政”所帶來的預算外收入極大地提高了地方財政的自主性，從而使地方政府具備了和中央在一定程度上“分庭抗禮”的局面，這在很大程度上提高了地方和中央“討價還價”的能力。最后，央地之間博弈機制的形成進一步固化了“行為聯邦制”的格局。行為聯邦化的本質是縱向府際關系由集權向分權的轉化，但是“討價還價”式的不穩定的縱向府際關系存在兩大弊端：一是縱向府際關系的不確定性，它導致了地方政府官員的行為邏輯受到縱向府際間博弈結果的影響，而中央掌握了在博弈過程中最為重要的“殺手锏”——組織人事權，這直接決定了地方官員的升遷與否，進而導致了地方政府官員任期的不確定性，使地方政府的行為偏向短期化[10]。二是縱向府際間不確定性的游戲規則會隨行政權的行使傳導到市場與社會。由于穩定的規則具有可預期性，而不斷變化的規則將會使行政相對人——市場與社會處于不斷的變化與適應過程中，從而降低了整個社會運行的效率。

第四，競爭無序化。地方的競爭無序化現象主要有兩大表現形式：首先是地方政府間的無序競爭。由于我國“政治集權+經濟分權”的權力分配格局，使得地方政府之間形成了穩定的競爭關系。但是，理論與現實都表明，適度的競爭（“良性競爭”）有利于整體效率的提升[11]，而過度競爭則會導致整體效率的下降，即社會福利的減少和經濟效率的劣化[12]。地方政府間無序競爭的一種典型表現形式即為重復性的開發區建設，由于地方政府間“各自為政”，導致了嚴重的惡性競爭，例如許諾投資企業“零地價”拿地、一定時期的稅收減免以及財政對企業的虧損進行補貼等等，地方政府間惡性競爭所導致的“賣方市場”使得企業家具有了更大的主動權，從而使各地方政府的實際利益受到損害，而這一損害最終將以財政負擔的方式轉嫁到該地區的納稅人中，這就使得整個社會的成本大大增加。其次是地方企業間的非市場競爭。這種“非市場競爭”主要是企業家通過謀求與政府官員的結盟，以獲取行政權力控制下非生產性的經濟利益的競爭行為[13]。由于中國的市場經濟發育不完全，這導致我國尚未建成一個成熟的統一大市場，同時由于我國產業結構的特點，多數企業尚處于勞動密集型的初級階段，這使得我國市場所供給的產品多數屬于科技含量、產品附加值、凈利潤“三低”的低檔商品。低檔商品在市場中參加競爭時，為了獲取相對競爭優勢，多數往往只能選擇“薄利多銷”的策略，即通過價格優勢獲取市場。但是這種競爭模式很容易陷入一個惡性循環，即“價格戰”的困局，這種價格戰會使企業背負高昂的經營成本。企業家為了降低經營成本，往往會采取兩種非法手段：一是謀求政府的支持，在某一細分市場形成壟斷；二是開展違法經營，從而轉嫁負外部性，降低生產經營成本。上述兩種手段的共性是手段實現的賴以存在基礎都是政企交易的腐敗行為，正是這種政企腐敗交易的模式支撐了我國經濟活動中廣泛存在的非市場競爭行為。從動機上看，企業家之間的無序競爭根源于地方政府間的競爭體制，因此企業競爭的無序化是地方政府間競爭無序化的具體表現形式。而地方政府的無序競爭為整個社會帶來了大量的負外部性，從而間接地推動了“行政經濟”，這與中國當前的改革目標“讓市場在資源配置中起決定性作用”無疑是背道而馳的。

考察以上四大現象的根源，它們均指向了縱向府際間運行邏輯的相對失衡。我們認為，縱向府際間關系存在三種基本的控制邏輯，即政治邏輯、經濟邏輯和法律邏輯。在我國縱向府際間控制的三種基本邏輯中，我們往往更加重視政治邏輯與經濟邏輯，但卻忽視了法律邏輯的控制。事實上，我們可以將當前的中國縱向府際間的運行邏輯概括為“政治控制、經濟激勵、法治缺失”的特點。這三種邏輯具有其內在的邏輯內涵，與此同時，上述三種邏輯的復合作用成為了當前我國縱向府際關系復雜性的原因所在。

二、政治控制：縱向府際間關系的制度性基礎

在中國共產黨的組織體系中，組織人事權始終牢牢控制在上級黨委手中，這成為了約束下級黨組織及其成員行為的有力工具。具體而言，這種“政治控制”又在兩個向度上對下級黨組織及其成員進行了有效約束：

首先是組織工作的“下管一級”制度。新中國成立以來，中央和地方各級黨委始終遵循著“下管兩級”的運行機制，但是在改革開放之初，隨著干部年輕化的推進，“下管兩級”的效率問題日漸明顯。為此，在1983年10月，中組部作出《關于改革干部管理體制若干問題的決定》，翌年7月，中央決定適當下放干部管理權限，形成了沿襲至今的“下管一級”的干部管理體制。“下管一級”的體制大大提高了干部管理的效率，特別是在縱向的政府層級間，上級黨委只對下一層級的正副職進行管理，從而加強了上一級政府對下一級政府之間的人事控制權。這種直接控制，一方面提高了干部管理的效率，同時在另一方面，又使得上一級政府干部管理權限范圍內的被管理干部擁有更為平等競爭的舞臺，從而在一定程度上促進了下一級干部之間競爭機制的形成。此外，政治上的控制具有更強的變通性與隨意性，它是上級發揮作用、實現其領導權最為有力的方式。

其次是紀律檢查工作的“垂直領導”體制。改革開放以后，中央決定重建中紀委，中紀委在重建之初首先沿用了既往“同級黨委領導”的工作模式，隨后中紀委書記陳云看到這一模式的弊端后，提議將紀委領導體制改為“受同級黨委和上級紀委雙重領導，以同級黨委領導為主”。這一模式在長期的反腐敗斗爭實踐中取得了相當的成效，但是仍然面臨著不少問題，為此王岐山在十八屆中央紀委五次全會報告中進一步指出 “推進雙重領導體制具體化、程序化、制度化……落實查辦腐敗案件以上級紀委領導為主”，從而更加明確了垂直領導的重要性。紀律檢查工作的“垂直領導”，使得本級紀委可以直接監督下級官員，并且由于本級紀委以向上級紀委匯報為主，這就有力避免了同級黨委的干預。紀委的垂直領導體制改變了以往“黨委單一領導體制”下“捂蓋子”的弊端[14]，增強了上級黨組織對下級的垂直控制能力。

三、經濟激勵：縱向府際間關系的操作性手段

分稅制改革后，中央和地方的財政關系由傳統的以行政組織為基礎的“行政服從關系”轉向了以相對經濟實體為基礎的“對策博弈關系”[15]。這一轉變對縱向府際之間帶來的最大變化是，縱向府際間的關系可以不再是傳統單一的“命令-服從”結構，而是在既有“命令-服從”基礎上增加了“協商-談判”的維度。分稅制改革后，由于中央與地方之間有了清晰統一的稅基和收入分成的劃分，這使得地方政府之間的“平等競爭”形成了可能，這進一步帶來了縱向府際間以GDP考核為導向的考評體制。這種以GDP考核為導向的考評體制實質上是上級政府對下級政府有力的激勵工具：首先，GDP數據自身的屬性決定了其作為考核指標的必然性。由于GDP是可量化的數據，這使得上級政府對下級政府的考評成本大大降低，在這種情況下，上級政府從減輕考評壓力，降低考評成本，增加考評信度與效度的角度出發，會傾向于利用可量化的數據，特別是GDP數據作為重要考評指標；與此同時，GDP指標可以基于地域劃分的方式進行“層層分解”，這使得每一項GDP考核可以明確其唯一的負責人，從而進一步增加了考核的便利性。其次，縱向府際間在GDP考核維度上擁有共同的激勵動機。改革開放之初，鄧小平提出了“三步走”的經濟發展戰略，并在1987年正式形成具體的目標，即日后被稱為“翻兩番”的經濟增長目標。而為了完成這一“20年翻兩番”的目標，年平均增長率就要不低于7.18%，這就在客觀上要求中央向省級政府提出經濟增長至少不低于年平均增長率的要求——針對基數大省要求其保障適度的基本增長率（保量），針對基數小省則要求其保障高于大省的增長率（保率）。而當省級政府領到本年度的經濟增長要求后，會用同樣的方式將指標分配給各地市，而且指標分配要求的加總至少會不低于中央對省政府的要求。這種層層分解的體制也被稱作“兩本賬”體制[16](P682)，“兩本賬”體制使縱向府際間在工作目標上高度契合，由于下級執行目標的績效將直接反映為上級的績效，因此這種體制實質上具有“雙重激勵”的效應，即一方面促使下級政府完成目標，一方面促使上級政府督促下級政府完成目標，從而在“政治控制”的前提下，實現“經濟激勵”效果的最大化。

四、法治缺失：縱向府際間關系的現實性選擇

中國共產黨在1949年取得國內革命戰爭勝利后，為了確立共和國政權的正當性，首先發布了《中共中央關于廢除國民黨的〈六法全書〉與確定解放區的司法原則的指示》，進而全面廢除了“偽法統”，建立了社會主義的法律體系。但是，由于執政經驗與法律人才的匱乏，新中國所建立的法律體系還存在諸多的問題，特別是全盤廢除“六法全書”中的私法部分，其正當性是嚴重不足的[17]。中國共產黨在執政之初，也曾經制定了諸多重要的法律，但是在實踐過程中，以黨代法、以人治代法治的現象愈演愈烈，以致在“文化大革命”期間完全“砸爛公檢法”，將法治摧毀得蕩然無存。在十一屆三中全會上，鄧小平針對法制的缺失，明確指出要“加強檢察機關和司法機關，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”，正式確定了社會主義法制的基本目標。改革開放以來，我國恢復和加強了立法工作，并在社會主義法治建設方面取得了輝煌的成就，并逐步形成了“一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現黨和人民意志的，以憲法為統帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律體系”。雖然我們已經有了逐步完善的法律體系，但是“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”，法治最長久的生命力正在于法律的實施。法治內在地包含了兩個基本內涵，即對私權利的保護與對公權力的限制，特別是對公權力而言，法治政府就是要“運用法治思維和法律手段”辦事。但是由于我國具有悠久的封建傳統與根深蒂固的專制政治文化，“以人治代法治”的思想仍然具有生命力。例如《人民日報》的社論中曾經指出：“位高權重的腐敗分子藐視法律、破壞法治，導致法治不彰，教訓極為深刻。”[18]可見，加強我國公共權力的法治化尚任重道遠。

就局部而言，特別是對于地方政府，在縱向府際關系法治缺失方面同樣有著典型的現象：一是縱向府際間的“共謀現象”。這是指下級政府在執行來自上級部門的各種指令政策時，常常共謀策劃、暗度陳倉，采取“上有政策、下有對策”的手段予以應付，導致了實際執行過程偏離政策初衷的結果[19]。二是地方公共政策的“變通執行”現象。這是指在制度實施過程中，執行者在未得到制度決定者的正式準許、未改變制度的正式程序的情況下，自行作出改變原制度中的某些部分的決策，從而推行一套經過改變的制度安排[20]。三是政府內部以“政治手段”促進“發展大局”。地方政府在面臨繁重的改革發展任務時，為了完成既定的任務目標，地方政府會將指標層層分解、分塊包干，甚至不惜以政治手段迫使公職人員完成這一“發展任務”。而在完成“發展任務”的過程中，地方政府及其公職人員在價值取舍上，往往會將政治任務優于法律規范、將目標推進優于私益保護——前者的實質是一種濫用職權行為，將法律所規定的公職人員職責代之以政治目標所確定的職責；后者則將政治目標的達成建立在對公職人員個人利益的侵犯之上。無論是縱向府際間的“共謀”，還是地方政府的“變通”，抑或是政府內部的“維護大局”，從實質上說都是對法律所授予的公權力在行使中的“非法治化”。雖然法治始終是我們努力的目標，但是在實際中，法治依然未能成為地方政府所選擇的邏輯，以下兩個視角尤為重要：其一是法律實施論的視角。中國地域廣袤，人口眾多，區域之間差異大，單一制國家下統一的法律與實施過程中面臨的不同經濟基礎、生活習慣、行為方式之間產生了矛盾與張力，為了實現法治真正的“內涵”（實質法治）以及增強法律在局部的適用性，地方政府官員選擇違背了大一統的“形式法治”。其二是地方競爭論的視角。法律本身具有模糊性與不完備性，法律解釋在法律的實施過程中至關重要。然而不同的法律解釋所產生的效果是完全不同的，有時甚至“差之毫厘，謬以千里”。地方政府官員在“晉升錦標賽”的驅使之下，選擇對本地區、本單位最為有利的解釋方式對法律加以執行，雖然“違背了法律本意”，但卻能為地方帶來實實在在的“發展績效”。這些都對我國的地方法治構成了挑戰。

五、結　語

我國縱向府際關系失序現象的產生有著其特殊的歷史背景和制度原因，并對我國現實的公共管理體制產生了影響。這種“政治控制，經濟激勵，法治缺失”的縱向府際關系模式固然為改革開放以來我國經濟社會的迅速發展提供了制度上的基礎，但是無須諱言，這種體制所帶來的問題也是顯而易見的。特別是在當前“法治中國”的總目標之下，“法治缺失”的弊端也逐步顯現出來。為此，有必要使縱向府際間自上而下的控制關系從傳統的政治、經濟控制為主的路徑中延展出來，重視法律途徑的作用，通過法律思維和法治方式明確各級政府的責任，推動公權力責任以及行政問責的法治化，進一步促進我國縱向府際關系科學化、法治化，從而達到“善治”的理想狀態。

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［責任編輯：釋超英］

［作者簡介］王頻，浙江大學公共管理學院博士研究生，桂林電子科技大學科技處副處長，廣西桂林541004；陳科霖（通訊作者），浙江大學公共管理學院博士研究生，深圳大學當代中國政治研究所兼職研究員，浙江 杭州 310058

［中圖分類號］D630.1

［文獻標識碼］A

［文章編號］1004-4434(2016)06-0026-05

［基金項目］國家社會科學基金重大項目“反腐敗法治化與科學的權力結構和運行機制研究”（14ZDA016）；國家社會科學基金青年項目“重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制研究”（15CZZ028）