城市社區治理：研究進路與發展態勢

尹　浩，陳偉東

城市社區治理：研究進路與發展態勢

尹浩，陳偉東

［摘要］通過對城市社區治理文獻的梳理，發現學界目前主要借鑒以國家為中心、社會為中心、市場為中心以及網絡為中心治理的四種理論分析進路。在研究內容與發展態勢上，側重于公共權力主體的社區治理、社會組織參與的社區治理、企業社會責任下的社區治理等六種類型。其中，突出治理過程中多主體的有效互動和聯系是國內學者在社區治理變遷研究中的共識。在治理理論范式的應用上，相比于以國家為中心、以社會為中心等治理理論與整體性治理理論以及社區治理技術的開發應用于中國城市社區建設將是未來城市社區研究的重點和方向。

［關鍵詞］治理；城市社區；社會組織

20世紀90年代初期的基層社會的直接選舉曾被認為是中國民主憲法治理的開端，是培育中國民主的生長點，也被規劃為自下而上由基層民主擴展到政府管理中層民主的理想道路[1]（P64-69）。然而經過近20年嘗試，基層民主選舉的聲音漸漸衰弱，并被基層治理的聲音所壓倒。黨的十八屆三中全會提出的要“推進國家治理體系和治理能力現代化”目標的設置，“治理”一詞的使用更是達到前所未有的高度。國內學界據此反思得出中國社會管理的基礎不同于西方社會管理建構在選舉式民主的基礎上，更應該是一種治理式民主，治理“作為一種具有影響力的思想觀念在某種程度上正在塑造著中國政治轉型的方向和進程”[2]（P130-137）。

一、治理基礎理論的研究

按照國家-市場-社會三分法，治理理論可以劃分為以社會為中心的治理理論、以市場為中心的治理理論、以組織網絡為中心的治理理論及以國家中心的治理理論四大類。四大流派因理論視角差異，各有特性（如表1）。其中，整體性治理代表著以國家為中心治理發展的理論前沿，在理論建構上借鑒吸收了網絡治理理念，并能夠便捷地與組織理論結合。從理論產生的社會背景上來看，卻又有著相同基因，即無論是以社會或市場為中心的治理還是以國家為中心的治理，甚至是網絡治理，其前提都是建立在社會充分發育的基礎之上。這意味著治理理論本身所倡導的合作共治、善治、協作等理念，為我國社會建設和人文社會科學理論發展提供了理論上的指導與借鑒。

表1　治理理論的四種分析進路

續表

二、治理內容的研究

城市社區治理內容主要涉及各類主體與社區治理的關系，現有文獻主要從公共權力主體、居民、社會組織三個角度論證治理內容。

（一）公共權力主體與社區治理

受西方新公共管理理論影響，強調政府職能在社區管理中應將劃槳與掌舵分開，倡導現有全能型政府向有限型政府轉變成為學界分析的主流。具體而言，有學者借用新公共管理理論理念，將政府功能定位于有限政府和有為政府范圍內[3]（P17-19），強調政府的有限性。在功能角色轉型上，有學者認為政府應樹立指導者、社區公共服務供給方、社區社會組織的培育者[4]（P79-83）三種角色。該分析范式預設國家與社會的二元對立，社會的發育和發展有利于抵制國家的“惡”，實現最大的“善”。西方學者建構這一理論時，因社會本身發育較為完善，不自覺地將社會因素忽略掉，強調國家邊界限制的重要性。如果不加批判地運用這種范式來分析中國的城市社區治理和社會轉型中的國家與社會的關系，會有簡單化對待的可能。但是，這種以社會為中心的分析范式卻為我們研究社會發育、社會組織的產生、發展提供了有價值的參考。

（二）社會組織與社區治理

針對城市社區管理中出現的政府服務供給的單一性與居民需求的多樣性、政府服務供給不足與居民需求旺盛的兩對矛盾，國內學者寄希望于社會組織的專業化、多樣化服務功能，以促進居民服務需求種類和數量的滿足，并進而彌補政府社區治理政策的失靈。為此，有學者提出社會組織的功能應集中于“利益協調、矛盾化解、服務提供、環境維護、就業拓寬”等[5]（P63），強調社區民間組織參與社區的公共事務，注重培育社區社群共同體[6]（P91）。社會組織的功能雖然得到了學界共識，也在域外地區得以大顯身手，彌補了市場、政府服務的不足，但因賦予了社會組織過多的社會職能，尤其是在目前我國社區的行政體制下，社會發育不充分、社區自治角色不突出，如果盲目賦予社會組織過多的功能定位，忽視了各類社會組織運行的邊界，易造成社會組織運行的行政化，可能淪為政府的“另一條腿”。針對此，部分學者提出應注重對社會組織能力建設的培養和提升，以及通過對社區志愿者組織和個人的激勵機制[7]（P101-105），推動社區宏觀治理結構的調整。以社區能力建設和激勵機制研究為切入點，通過對社會組織內部治理結構的完善，對社會組織專業性、能動性的提升有一定的積極意義，但對于社會組織邊界界定和賦予超出自身功能的角色定位幫助有限。

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（三）居民參與和社區治理

政治參與是政治發展中關鍵的一環，而現實政治參與的冷漠、參與水平不高的困境歷來為學界所關心。放置于社區場域中，被動參與、動員參與等概念被構建描述現有社區居民參與不足、公共事務關心不夠的場景。譚德宇以我國社會現代化進程為背景，借助于社會主義特色民主理論視角，探究社區居民參與對社區民主發展的影響[8]（P43）。意識到這個問題的存在，學者李輝通過對上海社區積極分子政治參與的考察，以經濟人為假設，得出社會報酬是影響社區居民參與重要變量的結論[9]（P97-117），但該結論對于低保戶等特殊群體的強制性參與則解釋有限。對此，有學者沿襲此理論分析思路，借助利益相關者理論進行補充[10]（P30-33），但在探討利益相關者對居民參與和社區治理結構影響時，因忽略了利益相關程度與參與廣度、深度測量，不無遺憾。

同時，考慮到居民公共參與還受參與渠道、溝通技術等因素影響，有學者設想通過互聯網平臺，拓寬居民參與治理的渠道[11]（P31-36），以提高居民參與水平。互聯網公民參與和公益創投活動源頭為歐美國家，因是新近產物，從研究層次上來看，主要以引介國外運作經驗為主，輔以描述國內地方經驗，鮮有涉及理論層面分析。這可能與公益創投和互聯網參與研究在中國剛剛起步，并且相關基礎理論發展滯后有很大關系。也有學者借助協商民主等理論，提出通過搭建協商平臺，培養居民的公民意識，用以緩解中國城市社區公共事務參與難題[12]（P99-101）。 協商民主理論是應對競爭性民主理論而產生，因其適合處理復雜性的公共性事務而被學者引入到社區治理機制分析中。社區民主協商實現的關鍵前提在于利益相關方的召集和協商過程中對多樣化意見的尊重。但從現有的文獻來看，對多樣化的尊重與利益相關者的參加被學者有意無意地忽略掉了。

三、社區治理模式的研究

國內文獻關于社區治理模式的研究，主要有政府主導型社區治理模式、社區居民自治主導兼顧政府協助型治理模式、政府和社區居民自治合作治理型三種類型[13]（P5-13）。從我國社區建設的階段出發，國內學者通常傾向于合作型治理，認為中國城市社區建設模式變遷屬于一種自上而下性質的“規劃性變遷”。除此之外，也有部分學者將社區治理結構轉變的動力歸結為社區草根性組織的發展[14]（P94-96）。如果從社區治理的微觀角度上來看，草根性組織的生長雖然有助于社區治理主體的多元化，但社區草根性組織的生長離不開政府放權下的制度空間，自下而上對推動社區治理結構有一定的幫助，但忽略了制度自主空間的分析。

中國地方社區治理模式的出現是在中央文件的授權下，因地制宜實踐探索總結出來的地方經驗。“中央目標往往具有指導性和整體性，而地方政府則根據自身的偏好和行為能力的強弱顯現出更為明確和具體的、具有本地化特色的地方目標。”[15]（P61-79）中央文件或領導人講話精神為地方社區建設制度的制定預留了一定的自主空間。自2000年中辦23號文件出臺以后，地方社區建設模式紛紛亮相，加之民政部在各地進行的社區建設實驗，2000年初，形成了江漢模式、上海模式、鹽田模式、沈陽模式等實踐類型[16]（P3）。它們是地方因地制宜創新社區治理的產物，為制定和完善我國城市社區運行制度組織職能體系奠定了堅實的基礎。當一個地方經驗形成為實踐模式時，就意味著滿足一定條件在相當地域推廣的可能性。這意味著社區管理體制環境不改的情況下，地方社區管理體制的創新難以持久，受制于中國體制性約束的路徑依賴，“下改上不改，改了也白改”，“穿新鞋走老路”難以避免。

四、社區治理轉型與治理技術的研究

針對社區治理未來的走向，國內學者也進行了深入的探討。楊敏從計劃經濟向市場經濟轉軌過程中，探討傳統適應于單位型社會下的管控治理理念已經不適用于市場經濟下的社區建設，為應對傳統計劃經濟下管控治理手段的失靈，政府應樹立起由管控到服務轉變的理念，改變“以往那種單一管控的思路，確立以服務引領管理和治理的理念，寓治理和管理于服務之中，通過良好的終端服務實現基層管理和治理，以實現‘管控型社會管理’向‘服務型社會管理’的轉變”[17]（P1-7）。以治理理念為綱，其他學者也紛紛提出了協作性治理、層級治理、多中心治理、復合治理、網絡治理等眾多詞匯，描繪中國城市社區未來發展的圖景。微治理與開放空間會議技術、網絡治理、主體互構論下的社區治理等眾多理念與技術紛紛登場，指導著中國城市社區未來發展方向。上述分析概念形式上的差異并不能掩蓋傳統治理概念的內涵，突出治理過程中多主體的有效互動和聯系是國內學者在社區治理變遷研究中的共識。

總體而言，研究城市社區治理體系的文獻所依賴的理論多建構在“國家政權建設理論”“公民社會理論”“社會變遷理論”等理論基礎之上。在研究方法上，主要包含過程-事件分析、結構功能分析，少部分文獻也有歷史制度主義的影子。從研究方法上來看，呈現出注重當下的實證分析，但同時存在著在歷史宏觀性方面，縱向比較研究不夠，橫向比較研究挖掘不充分等瑕疵。在治理理論范式的應用上，相比于以國家為中心、以社會為中心等治理理論，整體性治理理論應用和分析不足。從目前的文獻來看，國內學者主要還是以引入介紹為主，評論分析為次。這可能與整體性治理理論剛剛興起有關，基礎理論發展的局限使新興理論的應用備受影響。另一方面，社區治理技術研究與應用剛剛開始，也將成為未來城市社區建設研究的著力點和方向。

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［責任編輯：索原］

［作者簡介］尹浩，長江師范學院政治與歷史學院講師，博士，重慶408100；陳偉東，華中師范大學湖北城市社區建設研究中心主任，教授，博士生導師，湖北武漢430079

［中圖分類號］D67

［文獻標識碼］A

［文章編號］1004-4434(2016)06-0131-04

［基金項目］重慶社科規劃博士項目“城市社區結構碎片化的整體性治理研究”（2015BS033）；教育部青年基金項目“空間正義視角下‘社區公地’治理研究”（15YJC840027）；長江師范學院科研資助項目