“全面從嚴治黨” 新常態階段黨建制度的創新及其特點

周敏凱，時曉建

(同濟大學 政治與國際關系學院，上海 200092)

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“全面從嚴治黨” 新常態階段黨建制度的創新及其特點

周敏凱，時曉建

(同濟大學 政治與國際關系學院，上海 200092)

摘要：“全面從嚴治黨”戰略是習近平總書記提出的“四個全面”戰略布局的重要組成部分。在“四個全面”戰略提出一年多時間里，“全面從嚴治黨”戰略正在步步深入，黨內一系列重要法規紀律制度的制定頒布與一系列腐敗案件的公布處理表明，黨內反腐倡廉壓倒性態勢正在形成，“全面從嚴治黨”已經進入制度治黨與思想作風建黨并舉的新常態階段，黨建已經呈現出一系列新特點，需要及時加以理論總結。

關鍵詞：全面從嚴治黨；新常態階段；黨建制度；制度治黨；思想建黨

在全球化、信息化與改革開放的時代，中國共產黨領導中國人民實現“中國夢”的前景盡管光明，但面臨的挑戰也是前所未有的，其中最嚴峻的挑戰還是中國共產黨在“四大考驗”(執政考驗、改革開放考驗、市場經濟考驗、外部環境考驗)面前，能否克服自身存在的“四大危險”(精神懈怠的危險、能力不足的危險、脫離群眾的危險、消極腐敗的危險)[1]，始終保持自身的先進性、純潔性，不斷提升依法執政的現代化水平與能力。習近平總書記指出：“歷史使命越光榮，奮斗目標越宏偉，執政環境越復雜，我們就越要增強憂患意識，越要從嚴治黨，做到‘為之于未有，治之于未亂’，使我們黨永遠立于不敗之地。”[2]

“全面從嚴治黨”戰略通過進一步嚴明黨的規章紀律，從制度層面解決影響黨的先進性、純潔性與創造力、凝聚力、戰斗力的深層次問題，醫治損害黨的先進性和純潔性的病癥，剔除寄生在黨的健康肌體上的毒瘤，使黨始終保持同人民群眾的血肉聯系，確保黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心。

“全面從嚴治黨”戰略提出一年多以來，黨內反腐倡廉形勢正在發生重要變化。2015年習近平總書記提出“全面從嚴治黨”戰略思想時，他對黨內反腐倡廉形勢的評價是“還沒有取得壓倒性勝利”；2016年中紀委十八屆六中全會上，他的評價已經是“壓倒性態勢正在形成”。可見，“全面從嚴治黨”戰略思想正在得到堅定不移的貫徹落實，黨的建設已經進入制度治黨與思想作風建黨并舉的新常態階段，黨建新格局正在形成，并呈現出一系列新特點，需要及時加以理論總結。

一、十八大以來從嚴治黨的實踐成果

習近平總書記提出的“全面從嚴治黨”戰略思想是新形勢下黨建規律、治國理政規律的新探索、新認識、新創見，它是管黨治黨實踐跨越一系列治理險灘洼地后的又一次思想理論創新。“全面從嚴治黨”戰略思想的提出與實踐，開創了中國共產黨黨建新格局。“全面從嚴治黨”戰略思想的提出盡管只有一年左右的時間，但自黨的十八大以來，新一屆黨中央領導集體從嚴治黨的實踐早已開始。三年的從嚴治黨實踐為“全面從嚴治黨”戰略思想的提出奠定了理論創新基礎。

2012年12月，黨的十八大剛剛結束，新一屆黨中央就頒布了《中共中央八項規定》，由監督八項規定貫徹落實拉開了從嚴治黨的實踐。隨后，中紀委公布、處理了一系列違反“八項規定”的典型案件，有效遏制了“四風”蔓延的態勢；緊接著，黨中央出臺一系列鐵腕反腐舉措，包括抓巡視、廣派駐，落實主體責任，強化監督執紀問責，堅持有案必查、有腐必懲，治“裸官”、鋪“天網”， 堅持“蒼蠅”“老虎”一起打等等。據統計，僅2015年一年內，中央紀檢部門就查處了全黨違反八項規定的黨員干部4萬多、嚴查了27個“不收斂、不收手”的老虎、追捕了860名外逃人員、對幾千名黨組織“一把手”問責[3]。中央紀委派出47個紀檢組，進駐139家中央一級黨和國家機關，實現了黨內權力監督的全覆蓋。

隨著鐵腕反腐與從嚴治黨實踐的深入發展，黨風與社會風氣大大改善，極大提振了國民對反腐倡廉與實現“中國夢”的信心。

二、十八大以來從嚴治黨制度創新的階段性成果

十八大以來，從嚴治黨以頒布、貫徹落實《中共中央八項規定》為起點，拉開了打“老虎”拍“蒼蠅”的治腐反腐序幕。但是要從根本上制約權力腐敗，必需建構制度籠子，黨內規章制度是管黨治黨最有效最持久的制度籠子，《中共中央八項規定》的頒布也開啟了黨內立章建規與制度治黨新階段的序幕。制度治黨成為“全面從嚴治黨”的主線，黨內法規制度建設步入快車道。經過三年多的努力，在開展黨內法規清理的同時，陸續制定出臺36部黨內重要法規，其中不乏中共黨史上首次制定的黨內法規，不少新的法規具有基礎性的、填補空白的重要意義。“全面從嚴治黨”的法規制度體系正在逐步形成，“全面從嚴治黨”進入新常態階段。現對十八大以來頒布實施的10部重大黨內法規按時間順序作簡要介紹。

《中共中央八項規定》(2012年12月)。該規定是黨的十八大以來第一部黨內紀律“負面清單”、 黨內最權威的“底線”規定，它為嚴肅黨的紀律，密切聯系群眾，全面扭轉黨的作風，改善黨群關系，引領社會風氣發揮了指導性作用。

《中國共產黨黨內法規制定條例》(2013年5月)。 如果說全國人大制定的《立法法》是人大立法與國家一切法律制定的基礎,那么《中國共產黨黨內法規制定條例》則是黨內法規制定的法律基礎，是制定黨內法規的“立法法”，從此黨內法規制度體系建設有法可依，從制度層面提高了黨內法規制度建設的規范化、科學化水平。

《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013—2017年)》(2014年1月)。該綱要是中國共產黨第一次對黨內法規建設提出的階段性制度建設目標要求，它是黨內法規建設的第一個五年規劃。規定經過5年努力，對現有黨內法規進行全面清理，基本形成涵蓋黨建主要領域的法規制度體系，初步實現了黨內生活的規范化、程序化，黨內權力運行得到了更加有效的制約和監督。根據《規劃綱要》的要求，黨內法規體系建設分兩步完成：先頒布一部分修改后可以執行的黨規；對于一部分基礎性、填補空白性的骨干法規，抓緊調研，修改、制定，不強求5年內完成。力爭在2021年建黨100周年時初步建成內容科學、程序嚴密、運行有效的黨內法規制度體系。

《深化黨的建設制度改革實施方案》(2014年8月)。2014年8月，中共中央政治局會議審議通過了《深化黨的建設制度改革實施方案》，該方案從深化黨的組織制度、干部人事制度、基層組織建設制度、人才發展體制機制改革四個方面，提出55項具體改革任務，目前已出臺42項改革舉措，其他改革舉措將在2017年前完成[4]。這是黨內法規建設第一個五年規劃的具體實施方案，是今后幾年黨建制度改革的時間表、任務書與實施藍圖。

《2014—2018年全國黨政領導班子建設規劃綱要》(2014年12月)。《黨政領導班子建設規劃綱要》牢牢抓住了“全面從嚴治黨”中的領導干部“關鍵少數”，首次明確了全國黨政領導班子制度建設的基本內容，包括領導工作、思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、民主集中制建設等六大重點。

《關于在縣處級以上領導干部中開展“三嚴三實”專題教育方案》(2015年4月)。2014年3月9日，習近平總書記在全國人大第十二屆二次會議安徽代表團審議座談時，作了關于推進作風建設的“三嚴三實” 重要論述。2015年4月10日，中共中央辦公廳印發《關于在縣處級以上領導干部中開展“三嚴三實”專題教育方案》，黨內開展“三嚴三實”專題教育是“全面從嚴治黨”的又一次生動實踐教育，也是一次思想建黨的重要實踐活動。

《中國共產黨黨組工作條例(試行)》(2015年6月)。這是一項黨建法規建設填補空白的制度安排。關于加強國家領導機關部門的黨的領導制度安排，填補了自1945年黨的七大正式建立黨組制度以來有關黨組工作法規制度建設的空白，在中國共產黨建設歷史上具有里程碑意義。

《中國共產黨巡視工作條例》(2015年8月)。該條例是黨內監督制度建設方面的一個基礎性制度安排，大大加強了黨內紀律與制度“監督”的有效性與嚴肅性，是鐵腕反腐的制度利劍，對于深入推進反腐倡廉建設，在黨內逐步形成黨員干部“不敢腐”的氛圍，具有十分重要的意義。

《中國共產黨紀律處分條例》(2015年9月)。該條例是對2003年12月頒布的《中國共產黨紀律處分條例》的修訂，也是迄今為止有關黨內紀律規定最詳盡的“負面清單”。該條例在黨政制度建設歷史上有三個第一：第一次全面闡明黨內紀律處分的五大原則：從嚴管黨治黨原則，黨紀面前一律平等原則，實事求是原則，民主集中制原則，懲前毖后、治病救人原則；第一次明確了黨內六大紀律：政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律；第一次詳細劃出了中共黨員尤其是黨的領導干部不可觸碰的紀律底線與不可涉及的“負面清單”，為“全面從嚴治黨”提供了有力的制度保障。

《中國共產黨廉潔自律準則》(2015年9月)。該準則緊扣黨的先進性與純潔性的思想道德建設主題，以黨內法規形式規范全黨廉潔自律工作，為黨員和黨員領導干部樹立了一個看得見、夠得著的思想道德“高線”，以營造黨內“不想腐”的氛圍，與制度治黨的主題相輔相成，成為“全面從嚴治黨”又一基礎性法規制度安排。

值得一提的是，為了有力推進制度治黨的工作，按照中央全面深化改革總體部署，由中央組織部牽頭，成立了黨的建設制度改革專項小組，統籌近期和中長期黨的建設制度改革任務，為黨的建設制度改革提供了切實有力的組織保障。

總之，在“全面從嚴治黨”戰略指導下，黨內法規制度體系初步形成，從嚴治黨已經從治標向標本兼治發展，并取得了階段性成果，但相對于人民的殷殷期望與面臨的復雜嚴峻形勢而言，黨風廉政建設和反腐敗斗爭依然任重道遠，全面從嚴治黨永遠在路上，只有進行時，沒有完成時。

三、“全面從嚴治黨”制度創新的基本特點

習近平總書記指出:“創新是引領發展的第一動力”，理論創新提供發展的精神動力，制度創新提供發展的“原動力”。“全面從嚴治黨”戰略思想是黨建領域理論創新的新成果；黨內一系列重要法規與紀律的制定，是黨建領域制度創新的成果。“全面從嚴治黨”新常態階段，黨風廉政建設和反腐敗斗爭呈現出一些新的特點。

1.管黨治黨立章建規實現制度化、規范化

十八大以來，黨中央在首次開展黨內法規清理的同時，已經陸續制定出臺36件重要黨內法規，其中準則1件、條例6件、規則6件、規定14件、細則9件[4]。在全面落實《深化黨的建設制度改革實施方案》的過程中，僅2015年一年內，該方案提出的55項改革任務，已完成42項[5]。

十八大以來黨內法規制度建設形成了以《黨章》《中國共產黨黨內法規制定條例》為依據，以《中共中央八項規定》《中國共產黨巡視工作條例》《中國共產黨紀律處分條例》與《中國共產黨廉潔自律準則》為骨干的黨內法規體系；《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013—2017年)》《深化黨的建設制度改革實施方案》明確了5年內黨內法規制度建設的55項階段性目標任務。十八大以來，黨的建設實現了制度化與規范化，黨內規章制度建設已經進入可持續發展的通道。

2.黨內立章建規的法理工具不再套用“國法”的法律規定

王岐山同志曾經指出，由于中國特色社會主義政黨建設的理論基礎相對薄弱，黨內法規制度建設的理論研究明顯不足，最突出的表現就是，“國法”與“黨規”不分，黨內規則混同于國家法律，黨規黨紀套用“法言法語”，錯把法律當成黨內的紀律底線[6]。例如，20世紀90年代頒布的《中國共產黨領導干部紀律處分條例》就有不少規定與法律條文相重復，難以實現對黨員特別是領導干部在堅定理想信念、踐行黨的宗旨上的高標準、嚴要求。

管黨與治國的法律依據不盡相同。憲法與法律是治國理政的“國法”，它調節的主體對象是13多億公民，強調的是公民的法律責任；中國共產黨黨內法規紀律制度是管黨治黨的“黨紀”，調節的對象是8 700萬中共黨員，強調的是政治責任。以往的管黨治黨的黨規黨紀較多套用“法言法語”，其直接后果就是：紀委成了黨內的“公檢法”，黨內紀律審查往往成了“司法調查”；黨員干部只要不違法就沒人管、不追究，“違紀只是小節、違法才去處理”，其結果成了“要么是好同志，要么是階下囚”[6]；紀律規矩沒能挺在前面，管黨往往退守至法律防線，只有嚴重違紀違法的領導干部才受到懲處，多數黨員都不把紀律和規矩當回事。以往黨員干部各種作風問題的滋生蔓延，與缺乏健全的黨內法規制度密切相關，不改變以國法代黨規的陋習，黨員干部的日常作風紀律問題就難以及時糾正，黨內監督、執紀、問責都無法落到實處。如果不及時糾正思想作風與紀律問題，就可能逐步演變成權力腐敗的嚴重違法罪行。

十八大以來，黨內制度建設開始全面清除黨內法規中套用“國法”的相關內容，執政黨在治國理政與治黨方面的法理依據開始區分：依“國法”治國理政，依“黨章、黨規”從嚴治黨。新頒布的《中國共產黨紀律處分條例》明確列出黨內六大紀律的“負面清單”，架設了黨內紀律“高壓線”，把黨紀挺在國法之前，從制度上保障了“全面從嚴治黨”能夠落到實處。

3.標本兼治，制度治黨與思想建黨并舉

十八大以來，制度建黨成果豐碩，已經出臺36件重要黨內法規。已經頒布的《深化黨的建設制度改革實施方案》也明確了55項黨建制度建設任務。《中共中央八項規定》《中國共產黨紀律處分條例》《關于在縣處級以上領導干部中開展“三嚴三實”專題教育方案》《中國共產黨廉潔自律準則》等黨內法規的頒布，充分體現了制度治黨與思想建黨并舉、治標和治本兼顧、自律和他律雙管齊下的“全面從嚴治黨”原則精神，將黨建制度創新推進到一個新常態階段。

如果說《中共中央八項規定》與《中國共產黨紀律處分條例》制定了黨內紀律的“負面清單”，為全黨反腐倡廉與作風建設劃出了最嚴的黨內紀律紅線，那么《中國共產黨廉潔自律準則》則為黨員制定了4項自律條例，為黨員領導干部制定了8項自律條例，為黨內思想建設樹起了道德引領的指示牌，有力促進了黨的先進性與純潔性建設，為全黨黨員、尤其是黨員領導干部在黨風廉政建設和反腐敗斗爭中樹立了一個看得見、夠得著的思想道德標準。《關于在縣處級以上領導干部中開展“三嚴三實”專題教育方案》則是思想建黨的又一次重要實踐活動，“三嚴三實”專題教育活動對于引領中國共產黨人追求高尚道德情操，產生了積極的促進作用。

4.更加關注從嚴執紀，抓早抓小，挺紀在先

全面從嚴治黨不但需要黨內規章制度建設，而且需要黨內規章制度的嚴格實施，需要完善黨內監督制度，從嚴執紀。沒有從嚴執紀，制度的籠子就可能成為擺設，而且也不是有了制度的籠子，權力就能夠被關進籠子里。從嚴執紀首先要嚴格落實黨內規章制度的主體監督責任，真正有機構、有專門責任人依照黨內規章制度對權力腐敗與各種違紀作風問題敢抓敢管，真正使黨內紀律規矩成為帶電的“高壓線”，而不是嚇人的“紙老虎”。在黨內監督執紀方面，紀檢監察部門以往主要關注涉案金額上百萬乃至上千萬、夠得上移送司法機關的腐敗案件。十八大以來，黨內執紀方式創新，注重抓早抓小，紀檢監察部門一般收到舉報就會核實，并與被舉報人談心談話，提醒他們以此為戒；對違紀者按其違紀程度不同給予恰當處分，力求做到懲前毖后、治病救人，把很多苗頭性問題遏制在了萌芽狀態。

在完善黨內監督方面，首先要完善監督檢查在黨內執行黨的路線方針政策和決議的情況，同時需要監督檢查黨內作風紀律方面的情況。當然，在這方面還有較長的路要走，需要在實踐中不斷探索，制定出一套科學合理的問責機制，堅持有責必問、問責必嚴，實現問責常態化，確保黨章黨紀黨規執行到位。

在從嚴執紀與問責方面，需要關注的新動向是主體責任落實是否到位的問題，對于那些在位不作為的黨員領導干部，需要嚴格實行問責制。十八大以來經過幾輪中央巡視工作的監督問責，不少中央與地方政府的黨員領導干部在巡視問責中落馬。僅2015年，全國共有850余個單位的黨委、紀委和1.5萬多名黨員領導干部受到責任追究。其中，河南新鄉市委原書記李慶貴雖然本人未發現有貪腐問題，但是在他任內連續發生3名廳級領導干部嚴重違紀違法案件，他因主體責任落實不力受到黨內嚴重警告處分并被免去領導職務，市紀委原書記王炳奇因監督責任落實不力也同時被免去職務[7]。

在“全面從嚴治黨”新常態階段，在加強制度治黨、用黨內紀律“負面清單”厘定黨員干部的行為邊界之時，加強黨內規章制度實施的監督檢查成為從嚴治黨的關鍵。僅僅有好的制度，如果不能很好地執行與落實，黨內紀律的嚴肅性、制度的權威性就會遭遇挑戰。要避免黨內規章制度成為“紙老虎”，必須加強黨內監督與從嚴執紀。

參考文獻：

[1]胡錦濤同志在2011年7月1日中國共產黨成立90周年大會上的講話[N].人民日報，2011-07-02.

[2]鑄就中國特色社會主義事業的堅強領導核心(治國理政新實踐)[N].人民日報，2016-01-18.

[3]全面從嚴治黨,奪取更大勝利[N].光明日報，2016-01-15.

[4]以習近平同志為總書記的黨中央全面從嚴治黨紀實[N].人民日報，2016-01-18.

[5]盛若蔚.從嚴處要求,向實處發力——2015年組織工作綜述[N].人民日報，2016-01-15.

[6]王岐山.堅持高標準,守住底線,推進全面從嚴治黨制度創新[N].人民日報，2015-10-23.

[7]姜潔.管黨治黨，首先要尊崇黨章[N].人民日報,2016-01-19.

[責任編輯：鞏村磊]

中圖分類號：D262

文獻標志碼：A

文章編號：1002-462X(2016)05-0061-04

作者簡介：周敏凱(1949—) ，男，教授，博士生導師，從事政治學理論研究；時曉建(1984—)，男，講師，博士研究生，從憲法與行政法研究。

收稿日期：2016-02-01

·政治發展研究·