盤活存量資金 喚醒沉睡財政

葉芬

李克強總理在國務院常務會議上多次強調要盤活財政存量資金，決不允許財政資金長年趴在賬上呼呼大睡。在政府債務居高不下的形勢下，激活和使用存量資金便捷有效，用于穩增長、調結構、惠民生的重點領域和關鍵環節，可以不斷釋放內需潛力，減緩經濟下行壓力。

一、財政存量資金的內涵及存在的問題

財政存量資金，廣義概念包括財政部門和各級預算單位已撥付尚未使用的、已出借的、未及時收繳的財政性資金，可以變現的短期票據和資源資產等等。狹義來說，就是在結存尚未使用的資金，可分為凈結余資金和結轉資金。凈結余資金是指支出預算目標已經完成，或受政策變化等因素影響項目中止，不再使用的剩余財政資金。結轉資金是指當年預算因故未執行或沒有執行完畢，需要在以后年度按原用途繼續使用的財政資金。

當前，我國經濟及財政收入高速增長勢頭放緩，民生、產業轉型等方面的剛性支出不斷增長，財政收支矛盾凸顯。一方面民生需求“嗷嗷待哺”，另一方面卻有大量資金“呼呼大睡”。財政資金存量巨大、資金使用碎片化，利用效率低下催生出年末“突擊花錢”的頑疾和“小金庫”的隱患，已經到了不改革就無以為繼的程度。

二、財政存量資金形成的原因

1、預決算編制不嚴謹

一是預算編制不細化。主要是沒有實行真正意義上的零基預算，一次性項目預算缺乏論證，申報規模過大，導致收大于支；經常性項目沒有進行績效評估，年年結余年年申請，資金結存越來越大。二是預算執行無約束。財政部門的預算安排存在各種形式的預留空間，比如代編下級財政預算的預留，部門預算編制的待分配預算，打捆預算給二次分配的預留等等，最終形成結余。三是決算編制不嚴肅。受利益驅動和片面追求政績的影響，部分決算跟隨GDP指標編制，通過虛收虛支人為做大財政收入蛋糕，如地方教育附加從特定企業來到特定企業去，在企業沒有培訓項目無法請款的情況下，大量資金結存在財政部門。

2、專項轉移支付不合理

現行的政府間財政轉移支付制度，是在1994年分稅制體制基礎上形成的。在全國財政總收入蛋糕中，地方政府約占48%，而在支出上，地方要占80%，地方財權無法支持地方事權的需要。因此，大量中央資金以轉移支付的方式補貼給地方。2012年中央轉移支付占中央公共財政支出的比重為62.77%，而專項轉移支付占中央轉移支付資金的64.42%。但專項轉移支付資金撥付時不僅集中而且滯后，導致地方財政預算不能盡早下達，預算單位不能及時執行。同時，部分專項轉移支付已成常態化的補助，且補助金額和實際需求不匹配，專項轉移支付又要求地方進行配套，加劇了資金閑置。

3、帳戶清理不及時，資金存放隨意

財政存量資金主要分布在三類帳戶中。一是人民銀行國庫帳戶，2014年12月底，政府存款余額達3.12萬億元，其中地方政府占比80%。二是財政部門開設的專戶，審計署公開數據顯示，地方財政存量資金清理范圍未觸及財政專戶，18個省本級財政專戶存量資金至2015年2月底有2145.69億元，其中600多億元結存超過兩年，抽查的9個省本級在141個銀行網點開設專戶175個，其中35個應取消；專戶資金規模相當于同期國庫存款余額的35%，其中4個省本級還虛列支出將國庫資金667.08億元轉入財政專戶。三是預算單位帳戶。全國18個省下轄的預算單位銀行帳號個數及存放的資金余額無法預計，2014年底僅抽查的22個中央部門就有存量資金1495.08億元。由此可見，銀行帳戶的清理不到位，資金存放隨意為財政資金大量沉淀提供了客觀的基礎。

4、專項資金管理和使用不規范

一是財政資源配置協調決策機制不健全。由于部門之間條塊分割、信息不對稱、協同機制不健全，各類項目資金缺乏統一管理，同一類別的項目在立項審批方面存在項目多元化和渠道多元化的問題，導致財政資金難以圍繞政府目標進行優化配置、使用交叉重復導致資金結存。二是預算單位的項目資金長期未清理。預算單位或未能按照項目執行進度及時撥付款項形成滯留，或項目未能按照預定的計劃實施形成資金沉淀。三是預算單位隨意動用結余資金。由于結余資金長期宕存，缺乏明確的制度控制與有效的監管，導致部門單位動用存量資金程序不規范，甚至形成小金庫。

三、加強財政存量資金監管的政策建議

1、做好人大監督“加法”，依法激活對存量資金的審議職能

一是明確人大監督目標。圍繞盤活財政存量資金的目標，人大應促進財政資源配置協調決策機制的形成，推動地方政府以資金類別為綱領，建立統一的專業部門牽頭的資金申請和聯審平臺，引導專項資金流向真正需要扶持的項目與對象。同時，推動資金績效評價的全面覆蓋。績效評價的結果是甄別預算編制科學性的重要依據。人大應督促地方政府盡快全面鋪開績效評價，不斷增加績效評價的單位數量和項目數量，適時進行四本預算的整體績效評價。

二是拓展人大審議廣度。不合理的轉移支付加劇資金閑置，同時“對下級政府的轉移性支出是否規范、適當”等內容給予重點審查是新預算法賦予人大的最新要求。因此地方人大可根據法律職責積極作為。首先通過強化對政府預算報告的形式性要求，確保報告涵蓋轉移支付并作全面客觀表述，并以此為基礎，有針對性地深化對下級轉移支付的監督。

三是挖掘人大初審深度。存量資金起源于不科學的預算、松散的預算執行、流于形式的決算。人大對本級預算草案、預算執行及調整、決算草案等三項內容的初審無論在反饋形式上、走訪手段上和細化內容上都存在較大的操作空間。比如通過要求財政提交關于人大初審的書面反饋意見，以問題為導向不斷擠壓代編預算、打捆預算的比例，杜絕支出與收入增長掛鉤的預算編制方法，根治存量資金形成的基礎。

2、釋放財政部門改革紅利，加快完善擠壓存量空間的制度設計

一是加快建立健全科學的預算管理制度。改變核定基數分配增量的做法，在財政預算分配中必須積極廣泛地運用零基預算法。同時制定中長期規劃，推進滾動預算管理。制定中長期預算對于有效的縮減存量資金十分重要，通過在公共財政可用財力與政府政策優先發展項目之間取得平衡，既能避免先期項目資金的長期結存，又可以從整體上量化項目投資的后續支出。

二是厘清事權與財權，完善和優化轉移支付制度。首先是積極改變中央與地方事權與支出責任不匹配的格局，完善地方稅體系，推動營改增全面擴圍，消除在財產保有層面零稅收的缺失，建立綜合與分類相結合的個人所得稅制，以此提高地方稅種收入，降低地方政府對轉移支付資金的依賴程度。其次，明確轉移支付應該以推進地區域之間基本公共服務均等化為主要目標，加大一般轉移支付比重，限制專項轉移支付，嚴控項目設置，清理到期項目，取消小額項目，清理交叉、重復項目，逐步整合歸并現有的專項轉移支付。同時還要減少地方配套要求，消除地方虛報項目虛增投資規模以謀求上級資金的利益驅動。

三是完善國庫現金管理制度。關鍵是及時清理各類不規范的財政專戶。該撤銷的撤銷，該撤并的撤并。其次是穩妥推進國庫現金存放招投標制度。制定財政資金競爭性存放和招投標規則，面向商業銀行實施財政間隙資金的競爭性存放，綜合考慮資金收益率和貸款利率，公開、擇優選取存放銀行，避免財政部門和特定商業銀行之間的利益輸送。

3、推動審計部門專項審計，揭示風險隱患、指出突出問題、完善國家治理

一是以資金規模和使用情況為審計根本。包含存量資金規模核實與預算執行審計兩個要點。審計存量資金規模須從報表、專戶入手，判斷凈結余和結轉結余資金的真實性。預算執行審計則要了解投向的項目當年是否具備實施性，深入分析項目進度及時性，了解財政部門是否建立了滾動項目庫，對無法當年實施的項目預算指標是否及時削減，對長期預算指標過剩的項目是否及時調整，并將資金收歸財政統籌；審計預算執行進度真實性，是否存在通過編造虛假項目、通過虛假項目結算、虛假發票報銷等方式，轉移財政資金。

二是以資金內部控制制度為審計導向。首先提高審計財政部門綜合預算管理能力，即定期清理并統籌結轉結余資金、及時化解政府性債務，提高結轉結余資金使用效益。其次關注審計帳戶管理情況。即財政部門是否在制定和落實相關銀行帳戶管理制度，揭示財政部門未及時撤銷或歸并財政專戶，預算單位仍然保留不符合規章制度的賬號。最后關注審計資金銀行存放情況。檢查是否隨意在不同商業銀行之間調劑存放、未進行公開招標在某些銀行長期集中存放；關注結余資金動用，是否存在違規出借或委托理財引發資金安全隱患。

三是以資金分配規則為審計核心。針對審計預算資金分配的科學性，關注是否存在代編預算預留、預算大口切塊、基數預算等不科學的預算分配方法導致利益分配格局固化，出現資金結存情況；針對審計存量資金分配的集中情況，關注是否存在零星分散、性質相同、用途相近的項目，是否存在資金投向不突出重點，“撒胡椒面”，導致資金難以向需要的項目和對象傾斜。 （作者單位：上海市審計局財政審計處）