縣域信訪治理的實踐和思考

張聰智

黨的十八屆四中全會作出了全面推進依法治國的重大決定。筆者認為，推進依法治國，落實到縣域層面，最根本的途徑只有一條，就是依法治縣、依法治區。古人講，郡縣治，天下安，這是縣（區）委書記的重大歷史使命。歷史發展到今天，我們必須用法治思維、法治方式去探索和實踐縣域治理問題。可以說，縣域信訪治理正是擺在我們面前的一個重大課題。

一、背景分析

（一）從宏觀層面看

隨著市場經濟體制機制改革的深化和發展，各種深層次的矛盾和問題不斷涌現。一是在計劃經濟體制向市場經濟體制演進的過程中，生產力得到極大調動，發展的不平衡衍生了諸多新的社會矛盾和問題。二是收入差距不斷拉大，深層次結構性社會矛盾凸顯。三是基層黨委政府缺乏應對這種深層次矛盾和問題的理論指導，許多矛盾和問題不能得到及時有效的處理，導致信訪高發。中央提出穩定是第一責任，發展是第一要務，筆者認為，如果把整體工作看作百、千、萬這樣的整數，信訪穩定就是最前面的“1”，沒有這個“1”，后面再多的“0”都將失去意義。只有做好信訪工作，做其他工作才有堅實的基礎和前提。信訪工作十分重要，解決信訪問題，我們責無旁貸，不能回避。

（二）從微觀層面看

安陽縣信訪形勢嚴峻。一是信訪總量大。2014年1～4月份，到市以上信訪總量占全市的30%，排第一位。二是赴京非正常上訪在2014年3月份出現“井噴”，有的鄉鎮能發生十多人次非訪。三是老案積案多，近600起。四是堵門堵路多，因為安陽縣與安陽市市縣同城，經常出現堵縣委、縣政府大門的同時也把市委、市政府的門堵住的情況。五是惡意上訪多。一些信訪老戶每到敏感時期就赴京上訪，多次重復登記。安陽縣有一個信訪老戶，因他多次赴京上訪，導致縣委在穩控問題上先后處理了5名科級干部，最后沒有人愿意分包這個信訪老戶。還有的信訪老戶，所反映的問題已經多次解決，得到的補償已達到原訴求“標的”的幾倍甚至十幾倍，但還在上訪。信訪問題已經成為安陽縣發展穩定的嚴重制約，如果不大規模解決信訪問題，其他工作將受到很大阻礙。

二、產生信訪問題的原因

（一）國家政策調整

國家取消了勞動教養制度，國家信訪局對6種情況不受理、不交辦，在此情況下，黨委、政府沒有及時找到有效的應對方法和手段，導致非訪“井噴”。

（二）地域問題

安陽縣與安陽市市縣同城，距北京不足500公里，乘坐高鐵僅需2個多小時，一些群眾能非常方便地越過省級市級直接到北京上訪。

（三）民風問題

安陽縣的老百姓歷來權利意識較強，史志記載當地“善訴訟”，歷史上曾發生過砸政府、砸法院現象。

（四）干部工作方法不對路

一些干部平時不在解決問題上下功夫，敏感時期靠“擺平”問題、“銷號”應對檢查考核，以致積累了大量積案和信訪老戶。

（五）干部作風問題

一些干部群眾意識淡漠，不把群眾訴求當回事，工作不負責任。安陽縣涉法涉訴案件占全部案件的70%左右，在涉法涉訴案件中，40%以上是由鄉村兩級干部遇事推諉、處事不公、處理不及時不到位造成的，40%由職能部門包括執法部門執法不規范、不嚴格、不文明、不透明造成的。如農村宅基地糾紛問題，大多一開始只是一般糾紛，但由于鄉村干部處理不力，小事拖大，大事拖炸，結果演變成涉法涉訴信訪案件。有的執法部門、縣直部門衙門作風，不負責任，也使矛盾積壓，形成信訪。2015年以來，因信訪責任問題我們處理了縣法院一名副院長，免了一名國土局副局長，停職了一名鎮長，2015年已處理15名科級干部。

（六）不依法治訪

對無理鬧訪、以訪施壓、以訪謀利、破壞社會秩序的上訪人，處理失之于軟、失之于寬，不能嚴格依法處理，形成極壞的社會導向。筆者認為，要解決這個問題，確保一方平安，只有依法治訪。

三、依法治訪的主要做法

（一）明確目標

縣委提出三個階段性目標：一是從2014年4月份起，用三個月時間，把“庫存”積案化解掉。二是用半年時間，建立完善矛盾糾紛排查化解機制和初信初訪辦理機制，將信訪量從全市第一降到全市平均水平以下，退出前三名。三是用一年時間，徹底扭轉信訪工作被動局面，摘掉信訪大縣帽子。

（二）明確要求

在群眾路線教育實踐活動中，我們對接訪、處訪、結訪提出了三條要求，即“三真三依三公”。一是真心真意真情接訪。來訪群眾訴求合理的要耐心聽、耐心記，對主要問題不合理或沒有政策依據的也要心平氣和、和顏悅色，盡量找出其合理部分，給予認真答復。二是依法依規依紀處訪。處理信訪，不是他鬧得兇就解決，不是他到北京就解決，而是有理才解決。對纏訪鬧訪，堅決依法依規依紀處理，絕不姑息遷就。三是公開公平公正結訪。對已按程序辦結、信訪人仍不滿意的案件，召開社會各界代表參與的聽證會，接受監督，確保辦理結果經得起評判。

（三）謀劃治訪方略

治訪工作歸納起來就是三句話，嚴密穩控治標，依法處理治惡，解決問題治根。一是嚴密穩控治標，使信訪人不能越級上訪。對排查出的每一起信訪案件，全部實行一名包案領導、一個工作班子、一套化解方案、一份會議紀要、一套穩控措施“五個一”工作法，進一步了解情況，做好當事人思想疏導，把當事人留在當地解決問題。二是依法處理治惡，使信訪人不敢纏訪、鬧訪、非訪。在這個問題上，過去一直有爭議，導致公檢法部門一直硬不起手腕，安陽縣十幾年來沒有因違法上訪抓過人。現在的形勢要求我們必須依法處理！那些纏訪、鬧訪的，以訪施壓、以訪威脅政府、以訪謀利的，不代表人民群眾，是極少數。有的原來“標的”幾萬，已經解決到幾十萬，還繼續向政府施壓，甚至還串訪、攛掇別人上訪。還有的為了泄私憤、圖報復，借助換屆、全國“兩會”等各種時機，以訪公報私仇。雖然這些人在整個上訪人中比例很小，但他們是害群之馬，必須嚴肅依法處理治惡。我們依法處理了15個長期纏訪、鬧訪違法信訪人，雖然只占全縣100萬人的百萬分之幾，但社會風氣轉變過來了。在群眾中宣傳一定要合法上訪，堵黨委、政府門就是違法，就是擾亂社會秩序，就要依法處理。治理一個月以后，正常上訪者都到信訪局，沒有人再堵政府門了。筆者曾經向公檢法表態，要大膽執法，因依法處理信訪問題出了問題，縣委承擔責任。這里面就體現了黨委、政法委在依法治國、依法治縣中的領導作用。從2014年6月份到年底，沒有一起赴京非訪。三是解決問題治根，使信訪人不想越級上訪。要真正使信訪人息訴罷訪，根本的還是要給老百姓解決問題。老百姓上訪的90%都是有理的。為什么我們干部對這個問題都抵觸很大，就是因為極個別害群之馬，他代表不了人民群眾，但是又沒有依法處理他，傷害了廣大干部的感情和工作的積極性。

（四）打好“三大戰役”

第一個戰役叫“殲滅戰”，解決積案問題。2014年4～5月，我們用兩個月的時間，化解了430起積案。第二個戰役叫“攻堅戰”，解決“骨頭案”。2014年6月份，啃下了153起硬骨頭案。有一起20多年前的命案，一家3口人被殺，一直沒有破案，家屬不斷上訪，生活比較困難。對此，我們一方面進行思想疏導，另一方面給予生活救助，現在不再上訪了。還有一起交通事故引發的上訪，因肇事方沒有賠償能力，我們通過政府救助使其停訪息訪。第三個戰役叫“持久戰”，解決初信初訪問題。老百姓第一次上訪的時候，對黨和政府抱著無限的信任，他們認為政府能為他們做主，如果能解決問題，他們也不會去北京上訪。這是一個導向問題。老百姓是誰解決問題他往誰那兒去，如果只有鬧到北京才能解決問題，他就只有去北京。針對初信初訪，2014年7月份，我們拿出28條意見，出臺了一個暫行辦法，在國家有關部門出臺加強初信初訪辦理管理制度之前已開始運行。縣委明確提出，持久戰要持續下去，哪個鄉鎮、委局解決不好初信初訪，就給你掛流動性的黑旗。以一個月為限，登記在案，建立臺賬，這就是以問題為導向，以導向促民生，因為老百姓反映的這些問題是真正的民生問題。積案化解了，初信初訪解決了，社會也就和諧了。

（五）強化三項措施

一是一日一通報，二是一周一點評，三是一月一評比。從2014年4月起，日通報、周點評堅持了3個月，每周一上午開點評會，縣委書記主持，縣四大班子成員、鄉鎮和部門主要領導同志參加，雷打不動，把勁鼓了起來。月評比一直堅持到年底，哪個單位落后就給哪個單位掛黑旗。

（六）兜住三個底線

縣委明確提出，嚴格執行各項措施，依法依責做好穩控，確保不發生赴京非訪和集體訪、不發生群體性事件、不發生惡性事件。這三條底線，做不到要嚴肅追責。

我們將做法總結為“六個三”信訪工作法。經過一段時間的實踐，取得明顯效果：一是信訪量降下來了，2014年10月信訪量全市最新排名倒數第二；二是全縣社會大局穩定，特別是2014年6月份一直到年底，沒有發生赴京非訪和集體訪，沒有發生群體性事件，沒有發生惡性事件；三是全縣干部群眾精神面貌煥然一新，干部全心全意謀發展，群眾一心一意奔小康，縣委的向心力、凝聚力、號召力增強了。

四、思考

（一）群眾路線是基礎

堅持真心真意接訪、依法依規依紀處訪、公開公平公正結訪，與群眾溝通面對面，與群眾商議心貼心，與群眾交流手拉手，干部主動走近群眾，增進了了解與信任，使許多矛盾糾紛問題得到解決，黨群干群關系更加密切。

（二）領導重視是關鍵

縣委確立了三個理念，把對信訪穩定的重視程度提高到一個新水平。一是信訪穩定關系國家安全的理念。國家安全包括外安和內安，內安關鍵是信訪穩定，要提高到這個高度來認識。二是信訪穩定是地方經濟社會發展中頭等大事的理念。沒有信訪穩定的扎實成效，其他一切工作都將無從談起。三是抓信訪穩定就是抓民生、抓發展、抓干部隊伍建設的理念。老百姓找到你反映問題，你去解決，這不就是抓民生嗎？要想發展，離不開信訪穩定這個前提，否則，就沒有心思來謀發展、干事業。干部隊伍建設，信訪穩定工作就是鍛煉干部隊伍的載體和平臺。2014年4月份以來，作為縣委書記，我親自抓安排、抓落實、抓問責，縣四大班子成員認真落實“五個一”工作法，促使大量信訪問題和矛盾糾紛有效化解。

（三）依法治訪是核心

縣域信訪治理的核心是依法治訪，要雙向依法，就是不單單要求我們的政府依法行政、干部依法工作，群眾也要依法信訪，誰違法也不行。為此，縣委提出了“六個三”工作法，強化依法治訪。有了法治這個理念，才能扭轉社會風氣。

（四）樹立導向是前提

工作中，縣委著力樹立了五個導向，引領信訪秩序走上正常軌道。一是主動辦理導向，發現問題及時解決，不要等著老百姓去反映；二是不越級訪也能解決問題的導向，這就要求從鄉鎮、村開始，各級都要解決問題，群眾反映的問題解決了，就肯定不會去北京了，誰能解決問題老百姓就找誰，這是肯定的，所以我們要把信訪工作重心向下移，群眾反映的問題有人管，有人解決，不用越級訪也能解決問題；三是不鬧更有利于解決問題，凡是鬧訪的，一律先等等，等冷靜下來，違法的先糾正違法行為；四是無理上訪沒用，違法上訪必究，決不手軟；五是解決好信訪問題就是干部的政績，就是好干部，這是要給干部樹立的導向。

（五）解決問題是根本

堅持一手抓解決問題，一手抓依法治理，兩手抓，兩手都要硬，形成了信訪工作的新機制。謀劃了三大戰役，促進了大批信訪積案化解，初步扭轉了信訪工作被動局面。

五、對依法治訪的建議

（一）通過立法的方法來治理信訪突出問題

建議制定首都法，規定在天安門、中南海、使館區等地方，不允許游行、示威、上訪，上訪去接訪的地方。支持省會通過立法，把非訪問題治理好。現在信訪工作代價太大，用立法的辦法治理信訪突出問題，可以節約社會治理成本。

（二）改革信訪工作體制，解決人治和法治的問題

信訪局第一個導向就是人治。現在解決信訪問題有兩個渠道：一是各個職能部門這條渠道，縣級解決不了就往市級反映，市級解決不了向北京反映，這是一條路線。二是走司法部門這個渠道。現在的情況是，用信訪局一個單位弱化了政府各級部門的職能，弱化了執法部門的地位，等于說挑戰了法律的權威。所以，現有信訪體制應隨中國特色社會主義市場經濟的完善不斷研判。只有從體制上解決這個信訪問題，才能不斷解決法治和人治的問題。訴求人屬于法的問題就找公檢法，其他找職能部門逐級反映。但是，信訪局是批發站，它不是解決問題的主體部門，也解決不了問題，一個問題批來批去到最后還是不解決，老百姓怨聲載道。所以對信訪問題，一要用法治的、立法的辦法解決信訪突出問題；二要用改革體制的辦法解決法治和人治問題，強化各級政府的職能，樹立法律的權威。