新常態下，中國城鎮化如何轉型

陳杰

中國過去的30多年，是工業化的30年，也是城鎮化的30年。這30年來，城鎮化進度突飛猛進，城鎮化率從1978年的17.9%上升到2014年的54.77‰尤其是2000年～2012年，城鎮化率從36.2%飛升到52.6%，年均增加1.36個百分點，城鎮常住人口從4.59億增加到7.12億，年均增加2106萬。這段時間是中國有史以來城鎮化進程最快的時期，也是經濟發展最快的12年。

但2013年以來，中國城鎮化速度明顯放慢，2013年城鎮化率只增加1.16個百分點，是1996年以來除2008年遭遇國際金融危機外的最低值，2014年城鎮化率增幅更進一步降低到1.04個百分點，城鎮常住人口凈增額跌到1805萬。

照理說，我國城鎮化率才剛過了50%，大大滯后于我國工業化進程，與國際上同等收入國家相比，也相對落后，按照國際經驗，城鎮化率在50%～70%本應該屬于城鎮化率加速期，這時候出現城鎮化進程放慢是不可思議的。

有人認為，這是因為我國大城市過大，城市病嚴重，要改變原來過度偏重大城市的發展策略，鼓勵中小城市發展和農民就地城鎮化，才能進一步促進城鎮化。但不少學者的研究卻發現，我國絕大多數城市仍然規模偏小，大城市的集聚效應還沒有到枯竭時候，仍需進一步鼓勵大城市發展。

在筆者看來，當前城鎮化進程放慢，固然有農村人口陷入老齡化因素、有阻礙城鄉人口進一步流動的戶籍與農村土地制度約束因素，但深層次原因在于過去城鎮化發展模式的內在缺陷，導致這種模式下的城鎮化成為強弩之末，后勁不足。為此，要理解過去中國經濟發展模式及當前所遇到的困境，就必須理解中國的城鎮化發展模式及這種模式的問題所在。

城鎮化如何影響經濟發展

在談城鎮化發展模式之前，先要解決一個問題，即如何看待經濟增長與城鎮化之間的關系。不少人討論經濟增長往往只從工業化的視角，并認為城鎮化是工業化和經濟發展的果而非因。但實際上城鎮化對工業化和經濟發展有很強的內在推動力，具有反作用。歸納起來，城鎮化影響工業化和經濟發展主要有三個渠道：

首先，城鎮化帶來勞動生產率的提高。城鎮化不僅意味著城市人口的機械增長或人口從農村到城市的遷移，最重要的是意味著勞動力資源在農業和非農產業間的重新配置。大量農村富余勞動力到城市就業，不用額外投入，就可以有生產率的顯著提高，對經濟增長帶來所謂的“轉移效應”，也即結構性的“人口紅利”。城市經濟學認為，城市勞動生產率與城市規模之間往往存在正向關系，其中原理主要是，城市規模越大，企業和產業就可以越高效地共享基礎設施和公共服務，降低中間投入品、基礎設施和公共服務成本，同時勞動者的技能也更容易被匹配到最適合企業，即通過所謂的聚集效應、規模經濟和范圍經濟，可以提高勞動生產率、增加企業效益和提升產業競爭力。城鎮化進程中的勞動力自由流動，還會促使城市第三產業壯大，讓城市內部的勞動分工更加合理化，通過產業結構調整效應來間接提升勞動生產率的提高。所以，城鎮化是促進工業化和經濟發展的一個重要路徑。

其次，城鎮化帶來了內需。城鎮化的本質是打破自給自足的小農封閉生活模式，走向分工合作、要求公共服務的現代生活模式。城鎮化帶來需求，工業化帶來供給，經濟發展需要城鎮化和工業化的雙輪驅動。如果沒有城鎮化刺激對衣食住行和公共服務的商品性需求，工業化產生的大量供給將無從消化。城鎮化的加速，才能讓工業化的規模經濟有的放矢。

最后，城鎮化撬動了工業化的融資。這是中國經濟發展模式中非常具有中國特色的地方。在下面有關中國城鎮化模式的分析中，筆者將對此作進一步闡述。

中國城鎮化模式的特點

中國城鎮化進程有很多獨特的特點，但有三個地方是最重要的，也是已經公認的：第一個特點是，中國城鎮化是政府主導的；第二個特點是，土地城鎮化快于人口城鎮化，人口城鎮化快于人口市民化；第三個特點是，城市房價的快速飆升。

這三個特點其實存在很強悖論。比如，既然是政府主導的城鎮化，應該是人口轉移而不是土地。再如，按道理來說，土地城鎮化快于人口城鎮化，那么城市的土地供應應該是相對充足的，但在城市空間供給充足的情況下，城市空間的資本價值為何仍然上升那么快，房價何以能持續飆漲？這很值得思考。

之前的研究往往把城市發展與城市房地產割裂開來，或者把城市房價飆升當作城鎮化發展的必然結果。但如果不深入理解中國城市房價飆升的內在機制，就無法真正理解中國城鎮化發展走過的道路。城市居住空間的資本化及房價飆升，是理解中國城鎮化模式的一把關鍵鑰匙。

中國城鎮化發展模式可以概括為三步走：土地城鎮化、工業化和人口城市化。

這個“三步走”模式中，第一步很關鍵，地方政府首先要能讓居民相信中國城市未來有潛力，愿意來買房，地方政府才能拿到第一桶金。但最關鍵的是從第一步到第二步，像馬克思對資本價值實現所講的那句話，是“驚險的一跳”。地方政府如果能成功地招商引資，把工商項目吸引過來，人工新城就有了人氣，從而形成“土地增值一土地出讓一招商投資一企業集聚一居民集聚”的良性循環。但如果不能成功，由于主觀客觀原因，這一步邁不過去，資金鏈斷裂，人工新城人氣全無，地方政府就會陷入債務危機，拖累整個城市發展。所以這個模式是一個高風險、高收益的過程。這個模式有個前提，地方政府是發展型的。而問題是，很多政府主導的城市經營效率很低，風險和貽害卻很大。

“以地融資”為何不可持續

在對中國城鎮化進行的研究中，“以地融資”是個繞不過去的話題。客觀地看，“以地融資”模式有它的優勢。作為發展中國家，如果起步階段按照西方式的或者大多數發展中國家那種城鎮化模式，工業化帶動城鎮化，一步一步走來水到渠成，會特別緩慢。絕大多數國家，地方財政基本上是“吃飯財政”，缺乏城市建設資金。而在中國，土地出讓金和土地抵押貸款，相當于提供了“生產財政”，用來打破發展經濟學所說的“起飛陷阱”，實現趕超式、跨越式發展。這是中國2000年以來城鎮化高速推進的根本所在。

當然“以地融資”模式也引發了很多問題，難以持續下去，必須進行轉型和替代。中國社科院張平率領的課題組研究指出，土地的供給特性和跨期分配效應會導致宏觀風險增加。同時房地產價格上升過快，會阻礙人口城市化，工業化難以深入和及時升級。具體來說，有以下幾個問題：

第一，這種模式不可持續。在東部很多大城市，這種模式已經走不下去了，因為基本無地可賣了。中西部城市有地，但人口流失嚴重，住房已經嚴重過剩了。如何化解房地產高庫存將成為中國經濟一個非常大的挑戰。

第二，這種模式讓城市發展過度依賴房地產，周期風險大。2008～2013年，全國房地產新開工商品房面積從9.7億平方米突飛猛進到20.1億平方米，短短5年間翻了一倍，年新開工量接近城市房屋存量的6%。在這背后的一大作用力，就是地方政府過度依賴以地融資、過度需要房地產來拉動經濟。2015年1～9月全國房地產投資增速只有2.6%，創下1998年房改以來的歷史最低紀錄。據估算，房地產投資的大滑坡直接拉低GDP增長率近1個百分點，拖累效應巨大。

第三，“以地融資”的模式會導致城市房價的剛性。房價高企引發諸多民生矛盾，但因為政府要滿足對早期買房人——城市原始股東的投資回報承諾，后來者不得不高價接盤。目前城市戶籍居民85%是擁有自有住房的。所以城市房價居高不下，政策左右為難，騎虎難下。

第四，“以地融資”推動的經濟增長質量低劣。靠地方政府補貼推動的工業化往往是勞動力密集型或資本密集型，是在要素價格扭曲下的粗放型增長，不利于技術創新，又很容易出現產能過剩，長遠來看會抑制潛在生產率的增長。

第五，“以地融資”會讓城市對農村轉移人口吸納能力低下，城鎮化進程滯后，并造成大量偽城鎮化。傳統城鎮化模式中最大的弊端是見地不見人，土地城鎮化速度大大高于人口城鎮化。我國目前按照常住人口計算的城鎮化率已經達到55%，但按照城市戶籍人口計算的城鎮化率只有35%左右。大量農民進城只是打工，卻無法定居，不能享受當地社保福利乃至子女教育在內的公共服務。沒有市民化，導致人力資本積累不足，消費需求也被嚴重壓制。這種城鄉分割和城市內部分割同時存在的“新二元結構”，嚴重降低了潛在生產率的潛力。

最后，“以地融資”最直接的后果就是高杠桿、高債務、高風險。地方政府依賴土地的融資不僅僅是大規模的土地出讓金收入，更主要是政府投融資平臺通過商住用地抵押換來的貸款融資。2013年我國地方政府投融資平臺的貸款余額就已經達到9.3萬億元，大多數以土地抵押，并高度依賴土地出讓金作為還款來源。地方政府的高杠桿又傳導到實體經濟。根據中國社科院研究，2014年我國地方政府債務余額超過30萬億元，經濟整體負債超過150萬億元，占GDP比重達到236%，意味著每年光債務的利息就相當于GDP的20%左右。巨大的高杠桿，不僅給實體經濟運行帶來很大負擔，也容易引發系統金融風險。

綜合來看，“以地融資”的城鎮化模式，在一定歷史階段看來是有一些積極意義的，其本質是通過改變基礎設施外部收益率在時間軸上的貼現路徑，對城市化產生直接的加速效應。但如果超前的土地城市化不能帶來城市“規模收益遞增”效果，則城市就不可持續發展。近年來中國城鎮化進程的放緩，是“以地融資”城鎮化模式的必然結果，也是近年來宏觀經濟下行壓力加大的一個重要原因，因為城鎮化進程放緩背后反映的是勞動力配置紅利的消減、內需增長的不足，以及地方政府在債務危機下拉動經濟能力的下降。

重構中國城鎮化模式

過去已成歷史，關鍵是未來的城鎮化應該怎么走？這直接關系到未來的經濟潛在增長率。需要關注以下幾個方面：

第一個層面，首先要對政績考核標準做調整，應該讓地方政府更多以居民生活質量、民生福利、人民幸福感為政績目標。本屆政府向這個方向做了不少努力，強調不再以GDP論英雄。但實際操作上，用另外一些定量目標也會出現一些異化。所以關鍵在于，要讓地方政府將“對上負責”更多地改為“對下負責”，否則用任何指標來考核都會出現異化。這就需要進一步轉變觀念，提升治理能力。

第二個層面，加快金融創新，爭取通過其他手段來為城市發展進行融資。中國目前仍是一個發展中國家，地方政府必然承擔經濟發展的功能，這和發達國家是不一樣的。但地方政府發展經濟，完全可以有其他手段，而不是一定要用住房作為一個城市發展的融資工具。比如說發行城市債和推行PPP（政府與社會資本合作），至少在一些比較發達的城市還是很有這種可能性的。如果這樣做，在一定程度上也會解決民間投資渠道匱乏的問題。

第三個層面，讓城鎮化回歸以人為本的本質。筆者在前面說過，城鎮化本可以通過加快農村勞動力轉移和增加內需等多個方面來促進經濟發展和提高經濟潛在增長率，但目前這些方面的潛力都被戶籍制度等不合理制度嚴重抑制了。城鎮化應該以市民化為導向，以提高戶籍人口城鎮化率為城鎮化進程考核目標，這就要打破僅僅讓農民進城打工卻不能定居的偽城鎮化、半城鎮化。要加快推進城市戶籍改革，努力推進公共服務均等化，打破“新二元結構”。尤其要讓城市外來務工人員的子女教育問題得到妥善解決，無論工作年限，無論租賃還是購房，都能讓其子女很快享受工作地的基礎義務教育，也要讓外來務工人口的人力資本得到積累。戶籍制度改革要與農村土地制度改革聯動。農民進城后，應該有退出村集體的自由權利，包括退出所承包土地、將其進行變現和流轉的自由選擇權，這樣農民進城可以有一份原始資本積累，有利于加快在城市定居進程。將農民在家鄉的土地有效釋放出來，本身就是潛在增長率的一個巨大來源。放松對農村勞動力的各種制度性束縛，相當于又一次增加人口的結構性紅利。

第四個層面，在城鎮化過程中，要做好底線住房保障，完善創新住房供應體系。住房是城市生活的基礎，也是農民進入城市需要克服的最大難題之一。要切實保障普通居民的基本住房權，這其中就包括加快城鎮住房供應模式創新。目前城市住房最大問題是供應模式過于單一，還需要增加新住房品種，建設多元化供應體系，滿足不同人對住房的不同需求?？梢钥紤]通過改造城市近郊農村宅基地上的小產權房和“城中村”來為農民工提供臨時性租賃，還可以由專業機構收購轉化庫存住房來提供長期穩定的市場化租賃住房，同時擴大公共租賃住房供給，并嘗試先租后售、共有產權等多種模式，多管齊下，降低新市民的定居成本。在化解房地產庫存的同時，逐步消解大城市房價泡沫，使其可以軟著陸。同時有效釋放出城鎮化帶來的內需潛力。但筆者想在這里提一點，不應該過度強調通過產權房方式讓農民工在本地定居，這既不現實，也會降低勞動力市場的流動性。中國還處于產業結構大調整時期，農民工基本是跟著產業走。市民化的核心關鍵是農民工及所有外來移民在任何一個城市都能夠享受基本的公共服務，尤其是對一線城市來說，不一定非要通過購房成為當地市民。

綜上所述，中國經濟發展進入新常態，不僅意味著我國宏觀經濟進入一個新階段，城鎮化發展模式也要發生重大變化。城鎮化發展要走出見地不見人和“偽城鎮化”的困境，首先，要打破導致城鄉人口流動受阻的戶籍與農村土地制度的約束，以加快提高戶籍人口城鎮化率為導向，推進城市外來人口的市民化，消除“新二元結構”；其次，要破除對土地融資的過度依賴，包括順應國家金融體系改革的需求，在供給端的投融資模式上做大調整。一個主要方向是從過度依賴間接融資大步轉向直接融資，包括積極穩妥發展資產證券化，以及在城市基礎設施建設中引入PPP模式，在降低系統性風險的同時，提供全民參與分享城市增值紅利的機會。