新泛非主義與非洲發展新征程

張春

2月17日，非盟正式啟動《2063年議程》的第二個十年實施計劃。該計劃將《2063年議程》的“七大愿景”具體化為“七大雄心”，旨在推動議程加速落實?！捌叽笮坌摹狈謩e為：繁榮、統一、民主、和平、泛非洲、以人為本、具有國際影響力。這一計劃的出臺和非洲未來發展主題的確立，表明因應新的歷史環境而與時俱進的泛非主義步入新的歷史階段，將推動非洲走向整體性的和自主的現代化征程。

三大不同主體驅動下的演進

“泛非”一詞是1900年7月在倫敦舉行的第一屆泛非大會上提出的，來自美國、西印度群島和非洲的57名代表參加了這次會議。會議討論了全世界黑人的境遇問題，提出了“非洲是非洲人的非洲”的口號，揭開了非洲和黑人歷史新的一頁。非裔美國活動家杜波依斯于1921、1923、1927年在歐洲和美國召開了第二、三、四屆泛非大會。第二次世界大戰的爆發更加強化了泛非主義對結束殖民統治的要求。1945年以后，泛非運動的中心轉移到了非洲。

可以說，泛非主義（Pan-Africanism）源起于海外非洲僑民發起的思想啟蒙運動，后伴隨去殖民化進程而逐漸回歸非洲。此后，泛非主義大致經歷了三個階段的發展。

第一階段是自20世紀60年代至90年代中后期，可稱作非洲革命先驅驅動發展時期。當時，新獨立的非洲國家很快意識到，在極為不利的冷戰兩極對抗體系下，弱小的非洲國家“必須團結”。但圍繞非洲如何團結和統一的問題，非洲國父們產生了分歧。以加納開國總統恩克魯瑪為代表的卡薩布蘭卡集團，持相對激進的泛非主義立場，試圖以各殖民地的獨立為基礎直接推動非洲統一，并認為建立單一的主權國家是對這一理想的背叛。恩克魯瑪的設想是，在建立一個大陸層面的非洲國家聯盟政府基礎上，逐步實現非洲大陸在經濟計劃、國防和外交方面的徹底統一。但以坦桑尼亞開國總統尼雷爾為代表的主張漸進主義的蒙羅維亞集團則認為，國家建設是邁向非洲統一的必要步驟，主張優先考慮經濟聯合。1963年非洲統一組織成立，漸進邦聯主義占據上風，標志著兩種立場的妥協。

第二階段是自20世紀90年代后期至21世紀第二個十年初期，可稱作地區大國驅動發展時期。冷戰結束特別是1994年新南非成立后，泛非主義理念再度盛行。三個地區大國先后提出宏大的泛非主義制度化計劃，也是新一輪非洲一體化設想：利比亞提出激進的“非洲合眾國”（United States of Africa）計劃；尼日利亞推出非洲安全、穩定和發展合作大會計劃；而南非則提出“新非洲倡議”，即后來的“非洲發展新伙伴計劃”（NEPAD）。非盟的誕生很大程度上是三個大國相互妥協的產物。2002年7月，非盟正式取代非統。由于為不干涉成員國內政附加了“不淡漠”條件，非盟實際上對聯邦主義的支持度高于非統。2006年前后，非洲內部興起一波激進的泛非主義討論，體現在非盟于2006年發布的一項報告中。該報告遵循漸進聯邦主義立場，并制定了非洲“聯盟政府”的三階段計劃，包括建立階段（2006～2009年）、啟動階段（2009～2012年）及實現階段（2012～2015年）。不過，在2009年2月舉行的第12屆非盟首腦會議上，與會的非洲領導人決定推遲建立非洲聯盟政府。他們擔心建立非洲聯盟政府將損害本國主權，不贊成立即建立這樣的政府。

第三階段始于非盟《2063年議程》制定并延續至今，可稱作中等強國驅動發展時期。2008年全球金融危機爆發及2011年西亞北非發生系列變革啟動政治轉型，既沉重打擊了泛非主義的激進派，也使尼日利亞、南非等地區大國更加聚焦國內發展。受此影響，在發展方面取得重大進展的中等強國特別是盧旺達成為非洲一體化及泛非主義主要推動力量。盧旺達總統卡加梅成為《2063年議程》2015年啟動后非盟改革（指涵蓋重組非盟機構、非盟籌資改革等事項的非盟整體改革）的關鍵推手，不僅在2017年提出非盟改革方案，即“卡加梅報告”，更事實上推動該方案得以落實。到2021年，非盟改革進程基本結束，卡加梅總統的方案得到高水平貫徹，為《2063年議程》落實及泛非主義的推進奠定了制度基礎。

真正迎來物理性的非洲主場

在以盧旺達為代表的非洲中等強國推動下，泛非主義進入全新發展階段，也有人稱之為“新泛非主義”。在諸多新要素之中，有三點值得特別強調。

第一，中等強國為新泛非主義提供了可持續的引領力量。與此前推動泛非主義發展的非洲革命先驅或地區大國相比，非洲中等強國有兩個特征：一是團結能力更為強大。在推動泛非主義發展上，非洲革命先驅因國情不同而存在理念、方式及手段的重大差異，而非洲地區大國則可能存在明顯的視野局限。前者表現為激進與漸進的兩極化，后者則導致地區性競爭。例如，正是由于西非國家經濟共同體與南部非洲發展共同體在處理2023年尼日爾政變上存在分歧，使非盟和平與安全理事會自2004年成立以來始終沿用的共識決策模式遭到嚴峻挑戰。二是治理績效更為搶眼。中等強國的居間地位和良好發展，可為泛非主義的有效落實提供可持續的引領。

2024年2月17日至18日，非洲聯盟第37屆首腦會議在位于亞的斯亞貝巴的非盟總部舉行。本次峰會聚焦地區安全局勢、非盟改革、提升非洲影響力等議題。

第二，戰略自主性提升為新泛非主義提供了可持續的主場優勢。非洲理應是泛非主義的主場，但這一地位并非自動獲得。去殖民化運動的成功為非洲帶來的只是泛非主義的觀念性主場，物理性的主場卻長期缺位。直到進入21世紀后，在中非合作論壇的帶動下，大量對非合作的整體性外交平臺或“1+N”機制迅速發展，為非洲戰略自主性提升營造了重大有利條件。在此背景下，非洲在2022年明確提出要將“1+N”機制轉換為“非洲+1”機制；而在《2063年議程》第二個十年實施計劃中則進一步提出，要建設功能齊全的“非洲全球伙伴關系平臺”（AGPP），不僅要求AGPP的會議全在非洲舉行，而且要對AGPP的運作加以監測評估。這意味著，泛非主義即將真正迎來物理性的非洲主場。

第三，復原力培育為新泛非主義提供了可持續的發展動力。內外沖擊始終是泛非主義難以取得實質性進展的重要原因之一。例如，新冠疫情、烏克蘭危機等外部沖擊使《2063年議程》在第一個十年的進展遠低于預期，特別是非洲人均國內生產總值（GDP）僅從2013年的2584美元增至2023年的2789美元，遠遠低于預期目標（3359美元）。非洲發展脆弱性的重要原因在于經濟結構單一，資源富集國往往容易陷入“資源詛咒”，部分前殖民國家則容易陷入“經濟作物依賴”，資源和經濟作物雙重貧乏的國家則容易陷入“援助依賴”。根據聯合國貿易和發展會議的標準，非洲有83%的國家屬于大宗商品依賴型國家，占全球大宗商品依賴型國家總數的45%。為推動泛非主義取得實質進展，《2063年議程》第二個十年實施計劃將復原力培育全面納入考慮。仍以經濟增長為例，鑒于《2063年議程》第一個十年進展不佳，第二個十年實施計劃設定的2033年人均GDP達到3048美元的目標，事實上低于第一個十年實施計劃所設定的2023年目標。

重心從政治獨立轉向經濟自主

新泛非主義的興起，為非洲整體性的和自主的現代化征程帶來全新機遇。一方面，新泛非主義面臨的環境是非洲完成了從政治獨立到經濟自主的轉型。自獨立以來，非洲就試圖在主權獨立的基礎上實現經濟獨立?！?063年議程》的制定與落實，標志著泛非主義的重心真正從政治獨立轉向經濟自主。最為關鍵的是，新泛非主義高度重視經濟獨立共識的凝聚。

另一方面，新泛非主義高度重視全方位統籌協調。其一，《2063年議程》第二個十年實施計劃將“七大愿景”具體化為“七個雄心”，實現了政治、經濟、安全、文化、社會及國際等各領域的統籌協調。其二，上述計劃也實現了愿景、雄心、戰略目標、具體目標、衡量指標及旗艦項目的統籌協調，從而確保非洲整體性的和自主的現代化不只是停留在規劃層面。其三，該計劃也強調大陸、地區和國別三個層次的統籌協調，同時將自力更生與國際合作伙伴有機結合，并將公共伙伴關系、公私伙伴關系和民間伙伴關系結合起來。換句話說，新泛非主義試圖實現目標、手段及行為體等的立體整合和協同增效，與歷史上的局部聚焦形成鮮明對比。

不過，新泛非主義也有其局限，凸顯了非洲實現整體性的和自主的現代化的復雜性。第一，中等強國作為新泛非主義的驅動力量面臨發展韌性不足和同儕認同有待提升等挑戰。第二，新泛非主義未能擺脫泛非主義歷史版本的“雄心政治”挑戰，《2063年議程》第二個十年實施計劃的大量目標以相對理想的假設為基礎加以制定，其實現前景存在不確定性。第三，新泛非主義也難以解決非洲自主現代化所面臨的財政資源困難。根據非盟自身測算，到2033年實現《2063年議程》第二個十年實施計劃目標需要8.9萬億美元，而非洲理想狀態下可提供5.6萬億美元，缺口高達3.3萬億美元。該計劃所提議的財政資源缺口解決方案，同樣面臨“雄心政治”挑戰。例如，《2063年議程》提出要建設四大金融機構以促進非洲財政自主，包括非洲中央銀行、非洲投資銀行、非洲貨幣基金和泛非證券交易所。在《2063年議程》第一個十年實施計劃的第二次評估中，這一目標事實上消失了，而第二個十年實施計劃再次提出并聲稱“加快”成立步伐。又如，改善非洲財政自主性的另一舉措是，每個非盟成員國另征0.1%的進口稅以資助非盟，盡管當前落實情況并不理想，但《2063年議程》第二個十年實施計劃仍將征收比例上調為0.2%。

新泛非主義并不意味著國際伙伴重要性的下降，恰好相反，意味著非洲對國際伙伴的更大需求。作為幫助非洲發展的引領性機制，中非合作論壇可為“非洲全球伙伴關系平臺”的建設貢獻中國智慧和中國方案。

（作者為云南大學非洲研究中心研究員）