涉農(nóng)貸款如何真“涉農(nóng)”

劉開宇 陳室霖 周立

自2007年中國人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《涉農(nóng)貸款專項(xiàng)統(tǒng)計制度》（以下簡稱《制度》）以來，我國涉農(nóng)貸款的統(tǒng)計工作至今已有八個年頭?！吨贫取穼⑸孓r(nóng)貸款分為三類：農(nóng)戶貸款、農(nóng)村企業(yè)及各類組織貸款、城市企業(yè)及各類組織涉農(nóng)貸款，是央行和銀監(jiān)會統(tǒng)計涉農(nóng)貸款投放量的唯一口徑。涉農(nóng)貸款專項(xiàng)統(tǒng)計制度的逐步建立、完善和規(guī)范，為制定金融和財稅支農(nóng)政策提供了重要決策參考。然而，該項(xiàng)統(tǒng)計也存在一些誤差和漏洞，在制度設(shè)計上有一定的不足之處。

用途原則改為居住地原則

現(xiàn)有《制度》存在的問題有哪些？有不少學(xué)者先后對《制度》進(jìn)行過分析，主要涉及到統(tǒng)計口徑泛化和統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)模糊的問題。

關(guān)于農(nóng)戶貸款，《制度》對農(nóng)戶的界定為“長期（一年以上）居住在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（不包括城關(guān)鎮(zhèn)）行政管理區(qū)域內(nèi)的住戶”，但隨著取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)分，農(nóng)村勞動力流動性加大，農(nóng)業(yè)人口概念逐漸淡化，原農(nóng)業(yè)人口“居住地”不再穩(wěn)定，以個人戶口所在地或生活年限認(rèn)定農(nóng)戶難度較大，各機(jī)構(gòu)按自身對“農(nóng)戶”的定義進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計，存在較大偏差，因此該界定在實(shí)踐中缺乏可操作性。

關(guān)于農(nóng)村企業(yè)及各類組織貸款的口徑，《制度》的規(guī)定既不恰當(dāng)，也存在歧義?！吨贫取穼ⅰ俺丶壖耙陨铣鞘械某鞘行姓^(qū)及市轄建制鎮(zhèn)之外的區(qū)域”定義為“農(nóng)村區(qū)域”，注冊地位于“農(nóng)村區(qū)域”的企業(yè)及各類組織的所有貸款均可歸為“農(nóng)村企業(yè)及各類組織貸款”。按照這個定義，發(fā)放給注冊地位于縣（縣級市）城區(qū)的貸款均屬于涉農(nóng)貸款，這在很大程度上擴(kuò)大了涉農(nóng)貸款的統(tǒng)計口徑，引起了“涉農(nóng)貸款”規(guī)模虛增。

伴隨上世紀(jì)90年代末開啟的金融機(jī)構(gòu)商業(yè)化改革，農(nóng)村金融網(wǎng)點(diǎn)大量撤并，出現(xiàn)機(jī)構(gòu)離農(nóng)和資金離農(nóng)的趨勢。為緩解農(nóng)村 融資困境，2009年起，銀監(jiān)會開始向金融機(jī)構(gòu)下達(dá)涉農(nóng)貸款“兩個不低于”要求，即“涉農(nóng)貸款投放的增速要確保不低于全部貸款增速，投放的增量要確保不低于上年”。通過表1，我們可以看具體的執(zhí)行情況。在2008年時，涉農(nóng)貸款增速（11.4%）和農(nóng)業(yè)貸款增速（14.3%），都低于各項(xiàng)貸款增速（15.9%）。但2009年“兩個不低于”的政策制定后，連續(xù)幾年，涉農(nóng)貸款增量和增速，都圓滿完成目標(biāo)，看起來政策執(zhí)行情況很好。但我們對比沒有做過統(tǒng)計口徑調(diào)整的農(nóng)業(yè)貸款增速，就會看到另外一面的故事。2009年至2012年，農(nóng)業(yè)貸款增速，都小于涉農(nóng)和各項(xiàng)貸款增速，2010年和2011年甚至連涉農(nóng)貸款增速的四分之一都沒有達(dá)到。這說明，自2009年政策重新執(zhí)行開始，你要什么數(shù)據(jù)，就有什么數(shù)據(jù)。你要“兩個不低于”，就給你上報到“兩個不低于”，你要什么目標(biāo)，就給你達(dá)到什么目標(biāo)。而我們計算的未經(jīng)統(tǒng)計口徑調(diào)整的農(nóng)業(yè)貸款、農(nóng)戶貸款，還有農(nóng)戶占全部金融機(jī)構(gòu)貸款的比重，全部都在下降。

所以，統(tǒng)計口徑泛化和統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)虛增，引起了涉農(nóng)統(tǒng)計虛增。政策看似順利執(zhí)行，其實(shí)是變通執(zhí)行。此時，政策說的是“涉農(nóng)貸款”而非“農(nóng)業(yè)貸款”。2007年第一次發(fā)布涉農(nóng)貸款數(shù)據(jù)時，規(guī)模已是農(nóng)業(yè)貸款的4倍，2014年時則擴(kuò)大到7倍。同期，獲得農(nóng)戶貸款的農(nóng)戶數(shù)，從2006年的8652萬人下降到2012年的5074萬人。

不同于農(nóng)業(yè)貸款的“用途”統(tǒng)計原則，涉農(nóng)貸款是按照“注冊地”統(tǒng)計原則，即“除地級及以上城市的城市行政區(qū)及市轄建制鎮(zhèn)之外的區(qū)域”，企業(yè)及各類組織的所有貸款中，很多都可以算“涉農(nóng)貸款”。例如，“縣域地區(qū)房地產(chǎn)貸款、建筑業(yè)貸款”也包括在該口徑內(nèi)（《中國農(nóng)村金融服務(wù)報告》，2014）。在我們調(diào)研中，大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)人員直言，除了購房按揭貸款和國家禁止和清退行業(yè)的企業(yè)貸款，其他貸款基本都可以算入涉農(nóng)貸款。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)是該政策模糊性的來源。首先，即使是窄口徑的農(nóng)業(yè)貸款也存在虛報。某些地區(qū)每年新增“農(nóng)業(yè)貸款”真正用于農(nóng)業(yè)的只有一半，另一半投到了煤礦、運(yùn)輸、商業(yè)等非農(nóng)領(lǐng)域。有的金融機(jī)構(gòu)根據(jù)政策條件和邏輯校驗(yàn)關(guān)系倒填金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)。甚至在有的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，涉農(nóng)貸款總量超過了貸款余額的情況。

對河南農(nóng)信社的調(diào)查

統(tǒng)計口徑的泛化和統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)的模糊，導(dǎo)致了涉農(nóng)貸款數(shù)據(jù)的可信度受到懷疑。涉農(nóng)貸款中到底有多少真正涉農(nóng)？我們在河南省農(nóng)村信用社調(diào)研期間，了解了該制度在執(zhí)行上存在的具體問題。

由于《制度》中沒有對涉農(nóng)貸款進(jìn)行概念明確、分類清晰的界定，而且存在多重判別方法，很多似是而非的都可以歸為涉農(nóng)貸款。

農(nóng)村信用社、農(nóng)合行、農(nóng)商行等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，是發(fā)放涉農(nóng)貸款的主力軍。根據(jù)在河南省的調(diào)研和訪談，相當(dāng)部分的基層信用社與縣聯(lián)社的工作人員對《制度》了解不多，他們對涉農(nóng)貸款的范疇也沒有明確區(qū)分：有的認(rèn)為是農(nóng)業(yè)和農(nóng)戶貸款，有的認(rèn)為只要縣域的貸款都屬于涉農(nóng)貸款，有的認(rèn)為農(nóng)民工進(jìn)城買房也屬于涉農(nóng)貸款?？梢钥闯?，基層工作人員對涉農(nóng)貸款并沒有明確的概念，但每一筆貸款恰恰又是由這些基層信貸員發(fā)放并在信貸系統(tǒng)中分類。

通過進(jìn)一步訪談了解到，河南省農(nóng)信社縣級聯(lián)社之前具有修改貸款分類的權(quán)限，可以通過調(diào)整科目分類完成涉農(nóng)貸款的要求。但河南省聯(lián)社的辦公系統(tǒng)在2014年11月份進(jìn)行了升級，當(dāng)基層信貸員在信貸系統(tǒng)中把貸款歸類完以后，縣聯(lián)社就不能在系統(tǒng)中再修改，也就是說基層信貸員掌握著“一鍵歸類”的權(quán)力。這雖然在一定程度上可以防止縣級聯(lián)社擅自更改貸款分類，但也產(chǎn)生了另外的負(fù)面影響：如果基層信貸員確實(shí)歸類錯誤了，縣級聯(lián)社也無法更正。

所以不管怎樣，在縣聯(lián)社這一層級，涉農(nóng)貸款的數(shù)據(jù)肯定存在著誤差。那作為農(nóng)信社縣級法人的管理機(jī)構(gòu)，省聯(lián)社能發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用嗎？答案是否定的。行政色彩濃厚的省聯(lián)社更多扮演著政策執(zhí)行者的角色，比如涉農(nóng)貸款“兩個不低于”也是其要完成的政治任務(wù)。一方面它會不斷督促縣聯(lián)社與基層信用社努力完成涉農(nóng)貸款任務(wù)，另一方面如果完成有困難，它也會“出謀劃策”。在河南調(diào)研的過程中，我們看到一份河南省聯(lián)社下發(fā)的《關(guān)于2014年12月末涉農(nóng)貸款填報注意事項(xiàng)等問題的通知》，摘出部分如下：

在當(dāng)前的信貸管理系統(tǒng)中，最終每筆貸款的產(chǎn)品類別和相應(yīng)會計科目是經(jīng)辦信貸人員選擇的，12月省聯(lián)社發(fā)現(xiàn)部分市縣非農(nóng)貸款增長較快，經(jīng)調(diào)查，主要是將部分應(yīng)填為“農(nóng)村企業(yè)或各類組織的貸款”錯選為“非農(nóng)貸款”，在此再次對農(nóng)村企業(yè)及農(nóng)村各類組織貸款的概念予以明確，根據(jù)《河南省農(nóng)村信用社聯(lián)合社轉(zhuǎn)發(fā)鄭銀發(fā)[2007]158號文關(guān)于建立涉農(nóng)貸款專項(xiàng)統(tǒng)計制度的通知》（豫農(nóng)信貸[2007]55號）規(guī)定，所謂農(nóng)村企業(yè)及農(nóng)村各類組織貸款，指發(fā)放給注冊地位于農(nóng)村區(qū)域的企業(yè)及各類組織的所有貸款。而農(nóng)村區(qū)域指除地級及以上城市的城市行政區(qū)及市轄建制鎮(zhèn)之外的區(qū)域。以鄭州為例，除市區(qū)、郊區(qū)外，其他區(qū)域如中牟、滎陽等均屬農(nóng)村區(qū)域，且只要該企業(yè)注冊地在農(nóng)村區(qū)域，無論其屬哪類行業(yè)，對其投放的貸款均屬涉農(nóng)中的農(nóng)村企業(yè)貸款。如農(nóng)信社對注冊地在中牟的一家鋼廠的貸款，也屬于農(nóng)村企業(yè)貸款。

上面這段話反映出很多信息：一方面說明基層機(jī)構(gòu)對涉農(nóng)貸款的分類不是非常清楚，另一方面說明當(dāng)前的這種分類并不恰當(dāng)，就像其給出的中牟鋼廠的例子，業(yè)務(wù)并不涉農(nóng)卻也可以歸為涉農(nóng)貸款。省聯(lián)社之所以能對涉農(nóng)貸款做出自己的解讀，指導(dǎo)基層農(nóng)信社的貸款分類，是因?yàn)椤吨贫取繁旧韺ι孓r(nóng)貸款的劃分就不明確，省聯(lián)社也有擴(kuò)張涉農(nóng)貸款，以完成政策任務(wù)的沖動。省聯(lián)社在無法改變貸款分類的前提下，不是力圖恢復(fù)“用途統(tǒng)計”原則，而是充分利用當(dāng)前“注冊地統(tǒng)計”原則的統(tǒng)計口徑泛化的模糊空間，指導(dǎo)涉農(nóng)統(tǒng)計虛增。在涉農(nóng)統(tǒng)計上，農(nóng)信社內(nèi)部并沒有厘清用途的沖動。省聯(lián)社的“內(nèi)部控制”無法發(fā)揮作用時，央行和銀監(jiān)會的外部監(jiān)督能夠起到較好的效果嗎？

涉農(nóng)貸款這項(xiàng)指標(biāo)，央行、銀監(jiān)會都有統(tǒng)計，數(shù)據(jù)雖然都來自于縣級聯(lián)社或市辦，但并不共享同一個系統(tǒng)，系統(tǒng)中統(tǒng)計的分類和重點(diǎn)也不一樣。當(dāng)然央行的數(shù)據(jù)和銀監(jiān)會共享，而銀監(jiān)會又可以從省聯(lián)社得到數(shù)據(jù)，因此各自還是有聯(lián)系。實(shí)際上，二者對涉農(nóng)貸款的統(tǒng)計也沒有達(dá)到應(yīng)有的監(jiān)管力度。首先，二者在涉農(nóng)貸款中的定位并不一致，對涉農(nóng)貸款這項(xiàng)數(shù)據(jù)，央行明確提出了“兩個不低于”，銀監(jiān)會則側(cè)重于小微企業(yè)貸款的要求和統(tǒng)計，對涉農(nóng)貸款的重視程度要低于央行，因此其現(xiàn)場檢查很少針對涉農(nóng)貸款分類來進(jìn)行。其次，雖然央行有專門的金融統(tǒng)計執(zhí)法檢查來檢查貸款的分類，也會查出分類錯誤并要求整改，但是畢竟央行的執(zhí)法檢查并不是常規(guī)性地，頻率較低，致使機(jī)構(gòu)在涉農(nóng)貸款“兩個不低于”的監(jiān)管壓力下放松了統(tǒng)計口徑標(biāo)準(zhǔn)，或者知假造假。

激勵不少，為何效果不佳？

支農(nóng)、涉農(nóng)貸款業(yè)務(wù)風(fēng)險高、利潤薄，容易帶來壞賬，為鼓勵農(nóng)信社等涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)主動支農(nóng)，發(fā)放更多的涉農(nóng)貸款，財政部、央行、稅務(wù)總局和銀監(jiān)會等部門制定了很多優(yōu)惠政策，從定向降準(zhǔn)、支農(nóng)再貸款到營業(yè)稅、所得稅減免，再到財政貼息、涉農(nóng)貸款增量獎勵以及其他政府獎勵等，幾乎覆蓋了財稅金融涉農(nóng)優(yōu)惠的方方面面，但“中央下的是傾盆大雨，到了下面成了毛毛細(xì)雨，有時成了光打雷不下雨”的現(xiàn)象依然存在，“三農(nóng)”資金需求仍得不到有效緩解。

當(dāng)前的一個政策誤區(qū)就是不斷地提高獎勵、提供優(yōu)惠，以為只要有激勵，就一定可以實(shí)現(xiàn)支農(nóng)惠農(nóng)。從涉農(nóng)貸款的角度來看，這種推論需要建立在很多前提假設(shè)下：首先是政策內(nèi)涵清楚、指向明確，其次是監(jiān)管有力有效，最后是基層一定可以貫徹執(zhí)行。但是涉農(nóng)貸款的執(zhí)行、分類、統(tǒng)計和上報恰恰在這三個環(huán)節(jié)都有問題：首先涉農(nóng)貸款的口徑不明確，內(nèi)涵不清楚;其次不能實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，監(jiān)管缺位或不到位;最后，基層對口徑模糊的涉農(nóng)貸款可以變通執(zhí)行，而且在監(jiān)管乏力的情況下變通執(zhí)行的成本較低。所以雖然在“兩個不低于”的統(tǒng)計上，涉農(nóng)貸款數(shù)據(jù)上確實(shí)增加了，但因?yàn)榉诸?、統(tǒng)計和監(jiān)管等種種原因，真正的涉農(nóng)業(yè)務(wù)并沒有顯著增加，支農(nóng)不僅低效，而且很難衡量。

如何讓涉農(nóng)貸款真的“涉農(nóng)”？

中央高層多次強(qiáng)調(diào)，要處理好改革“最先一公里”和“最后一公里”的關(guān)系，突破“中梗阻”，防止不作為。要抓好謀劃落實(shí)的“最先一公里”，結(jié)合實(shí)際研究制定實(shí)施意見，對重要任務(wù)逐條分解、逐條細(xì)化，明確責(zé)任主體、落實(shí)進(jìn)度，確保有人抓、有人管。

通過上文分析可知，當(dāng)前的涉農(nóng)貸款統(tǒng)計口徑不明確，基層機(jī)構(gòu)執(zhí)行起來存在一定的人為因素，而央行、銀監(jiān)會的檢查又不能到位，導(dǎo)致涉農(nóng)貸款統(tǒng)計數(shù)據(jù)與真實(shí)存在一定的偏差。本文認(rèn)為，至少在以下三點(diǎn)上可以做出改進(jìn)。

進(jìn)一步明確涉農(nóng)貸款的范疇，改進(jìn)涉農(nóng)貸款的統(tǒng)計口徑和方式。這也是涉農(nóng)貸款獎勵扶持政策能有效發(fā)揮激勵作用的關(guān)鍵，如果政策本身都是模糊的，基層的選擇性執(zhí)行或折衷也就無可避免。習(xí)近平總書記在論述政策的“最先一公里”時指出，“每一條改革舉措都要內(nèi)涵清楚、指向明確、解決問題，便于基層理解和落實(shí)”。對此本文建議，一是改變以“注冊地”作為涉農(nóng)貸款的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，不能簡單地把縣（縣級市）及以下行政機(jī)構(gòu)等同與“農(nóng)村區(qū)域”，應(yīng)建立以貸款實(shí)際用途作為主要判斷標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)計制度，將非涉農(nóng)貸款排除在統(tǒng)計之外;二是由央行和銀監(jiān)會在原制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行更加詳細(xì)的分類，在每一項(xiàng)大的分類下設(shè)置明細(xì)科目，比如增加三四級會計科目，使會計科目與統(tǒng)計科目相互對應(yīng)，提高數(shù)據(jù)的統(tǒng)計質(zhì)量和效率。

應(yīng)當(dāng)把政策執(zhí)行作為政策的內(nèi)生變量。也就是說，政策制定者不應(yīng)簡單地只管制定政策，也應(yīng)考慮基層是否具備執(zhí)行條件，在制定政策時將基層的執(zhí)行情況以及監(jiān)管的可能性考慮在內(nèi)。對于涉農(nóng)貸款而言，《制度》出臺的初衷更多考慮了支農(nóng)目標(biāo)，對涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的具體執(zhí)行考慮不夠。比如部分農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)本身涉農(nóng)貸款基數(shù)較大，常年保持“兩個不低于”存在困難，這種情況下就應(yīng)按照涉農(nóng)貸款比重并綜合其他因素，分類別考核，減少基層在涉農(nóng)貸款政策考核的重壓之下“知假造假”。

加強(qiáng)監(jiān)管。根據(jù)委托代理理論可以知道，監(jiān)管的難度越大，代理人越有可能選擇性地執(zhí)行任務(wù)，相應(yīng)的正向激勵制度越難建立，這也正是“激勵不少，支農(nóng)不佳”的重要原因之一。我們認(rèn)為，一方面，省聯(lián)社作為農(nóng)信社的直接管理機(jī)構(gòu)，可以在農(nóng)信社內(nèi)部探索建立長效的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，對于已經(jīng)改制的農(nóng)商行，還可以充分發(fā)揮監(jiān)事會的作用;另一方面，部分地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在不作為的懶政現(xiàn)象，所以應(yīng)進(jìn)一步提高監(jiān)管工作的強(qiáng)度，比如在現(xiàn)場監(jiān)管的頻率上，在對銀行機(jī)構(gòu)的督促上，在對報表項(xiàng)目和分類的審查上，監(jiān)管機(jī)構(gòu)都可以做更多的工作。

本文得到國家自然科學(xué)基金（71573265）支持。

（作者單位：劉開宇、周立，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院;陳室霖，東興證券股份有限公司）