北疆西北部區域合作發展體制機制的創新與突破*

李雪梅，閆海龍（新疆維吾爾自治區發展和改革委員會經濟研究院，新疆　烏魯木齊　830000）

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北疆西北部區域合作發展體制機制的創新與突破*

李雪梅，閆海龍
（新疆維吾爾自治區發展和改革委員會經濟研究院，新疆烏魯木齊830000）

摘要：北疆西北部區域合作是自下而上的區域合作，充分發揮地方積極性和主動性，在全疆具有示范帶動作用。本文通過分析北疆西北區域合作的優勢條件、制約因素，提出了區域合作機制創新和管理機制創新的思路。

關鍵詞：北疆西北部；區域合作；體制機制

北疆西北部區域包括克拉瑪依市、塔城地區、阿勒泰地區、博爾塔拉蒙古自治州 （簡稱博州，下同）等4個地級單位和新疆生產建設兵團第五師、第七師、第八師、第九師、第十師等5個師，總計26個縣級單位。2013年，四地五師總人口359.98萬，占全疆人口的15.9%。創造出全疆28.45%的國民生產總值，平均人均GDP為61773元。城鎮化水平達54.78%，平均人口密度19.58人/km2。

1　合作發展的重要意義

本研究對于制定區域整體發展戰略，為新疆區域合作起到示范帶動作用，實現北疆西北區域效益利益最大化，加快全方位對外開放，促進新疆區域協調發展，對于加快區域經濟社會發展和提高人民生活水平，實現區域跨越式發展和長治久安具有重要意義。

1.1為新疆區域合作起到示范帶動作用

北疆西北部區域內四地五師各方積極合作，這是新疆區域發展領域首次自下而上提出區域性合作研究項目，也是新疆區域經濟研究領域中一個創造性的新命題，這為新疆區域經濟理論和實踐的研究開創了新的機制和模式，為新疆區域合作起示范帶動作用。

1.2實現北疆西北區域效益利益最大化

在克拉瑪依市黨委、市政府的積極倡導和推動下，四地五師已經開始深層次多領域的共同探討區域合作與融合發展大計，這對于進一步發揮北疆西北部地區整體優勢，實現區域互利共贏、效益利益最大化意義非常重大。

1.3加快全方位對外開放

北疆西北部區域作為新疆乃至我國向西開放的重要門戶，在國家向西開放戰略中，具有先天的地緣優勢，同時，區域內還有阿拉山口等6個口岸和3個邊境合作區作為基礎支撐，四地五師的合作發展將使其西出國門、東聯內地的戰略樞紐地位進一步凸顯。

1.4促進新疆區域協調發展

北疆西北部區域經濟社會發展差距較大，其中大部分區域經濟社會發展相對滯后，人民生活水平較低，與全面建設小康社會目標差距明顯。為增強新疆區域協調發展能力和持續發展動力，必須統籌規劃本區域發展，全面提升本區域經濟社會的發展水平，與全疆、全國同步進入全面小康社會。

2　區域合作發展的優勢條件

2.1政策機遇優勢

黨中央第二次新疆工作座談會做出了推進新疆社會穩定和長治久安、貼近民生、實現跨越式發展的一系列重大戰略部署，把新疆作為實施西部大開發的重要地區、對外開放的重要門戶和國家戰略資源的重要基地，構筑祖國西北部的重要戰略屏障，給予包括稅收、資金、人才、產業、信息等諸多優惠政策，黨的十八大提出關于將進一步推進區域改革發展，增強區域發展的協調性，將進一步加大對中西部地區的支持力度。這些良好的政策機遇為區域發展注入了強大的動力與活力，也為北疆西北部區域的融合發展提供了新的契機。同時，自治區在“十二五”期間提出要將克拉瑪依-奎屯-烏蘇經濟區建設成為國家重要的能源基地和全疆重要的輕工業基地、商貿物流中心，將博樂-阿拉山口-精河經濟區建成我國重要的陸路貨物貿易中轉集散地、進出口產品加工基地，著力構建打造北疆城鎮發展主軸，加快推進兵團建市的步伐，既突出了規劃區的主要單位，也為區域合作發展提供了良好的政策機遇。

2.2地緣區位優勢

從區域位置上看，該區域處于歐亞大陸的泛中亞地區，處于國家向西開放戰略的最前沿。與哈薩克斯塔、俄羅斯、蒙古國相接，是聯接亞歐的重要大通道，有6個陸路口岸，3個邊境合作區和1個國家級保稅區，占全疆口岸進出口貨物總量的40%以上；隨著我國資源和經濟增長矛盾的加劇，該區域能源通道作用的地位將更加重要。四地五師之間不僅建成了環準噶爾盆地的交通網絡，而且東面連接東疆，通達內地；向南通過獨庫公路直達塔里木、喀什，可連通南亞；向西直達伊犁，連通阿斯塔納、阿拉木圖，輻射整個中亞；向北通往俄羅斯中西部較發達地區，發展空間廣闊。該區域是全疆乃至全國歐亞大陸橋的門戶，在我國實施向西開放戰略中和建設絲綢之路經濟帶核心區具有不可替代的區位優勢。

2.3資源稟賦優勢

北疆西北部區域資源豐富，各有特色。克拉瑪依有石油、天然氣；阿勒泰地區有金礦、銅鎳礦；博州有鹽礦、鐵礦；塔城地區有煤炭、鉻鐵礦、膨潤土礦等。在農牧方面，阿勒泰地區是新疆豐水區之一，森林面積達47.6萬hm2，素有“北國漁鄉”之稱；博州地形由東向西呈坡形逐漸增高，宜農、宜牧、宜林、宜漁；塔城是新疆重要的糧油基地。在清潔能源方面，四地五師有豐富的水能、風能、太陽能資源，可開發利用資源的種類繁多，發展前景廣闊[1]。四地五師的旅游資源極其豐富，不僅有宜人的氣候環境，各式各樣的民俗文化特色，風格迥異的山水風景地貌，還有享譽國內外的克拉瑪依世界魔鬼城、阿勒泰喀納斯自然保護區、博爾塔拉的賽里木湖等著名的旅游景點。根據區域合作與融合發展的分工理論、資源稟賦理論，新疆西北部因有著多樣的環境、互補的資源稟賦，區域合作發展有地域分工和比較優勢的基礎。

2.4產業互補優勢

北疆西北部區域經濟總量僅次于天山北坡經濟帶，遠高于天山南坡經濟帶、南疆三地州和沿邊高寒區，人均GDP在5個區域中名列第2。區域內基礎教育、科研、衛生醫療、社會保險總體水平高于全疆平均水平。區域內的獨特產業體系基本形成，克拉瑪依是以石油石化為支撐的新型工業化城市，已經形成完整先進的石油石化工業體系；塔城地區以農業生產及農副產品加工業為優勢產業；塔城地區和什托洛蓋、準西北和準南西段三大煤田，探明的煤炭資源達600億t；阿勒泰地區的有色金屬、鋼鐵、稀有金屬等礦產資源豐富，旅游業較發達；博州的種植業和養殖業資源豐富，尤其是精河的枸杞子已通過國家有關部門認證；塔城、阿勒泰地區、博州擁有豐富的土地、礦產、旅游資源；采礦、建材、煤電煤化工、冶金、鹽化工、紡織、農副產品加工等產業體系格局已經形成。兵團各師現代農業發展處于全疆較高水平；外向型設施農業發展迅速，農副產品加工、紡織等輕工業發達。區域內有19個自治區（兵團）級以上產業園區，是新疆工業園區（開發區）、邊境經濟合作區較為集中的區域，在對外貿易、農產品加工等產業上具有天然的優勢。北疆西北部各區域產業具有一定的同構性，又具有各自的優勢，可以形成錯位競爭、優勢互補合作態勢。

3　區域合作發展的制約因素

3.1兵地油體制的特殊性約束

由于歷史的原因，北疆西北部區域是全疆行政區劃最復雜的地區，行政管理體制多元化，有地方、兵團、央企3個主體。個別區域存在突出的管理體制問題，如克拉瑪依市與中石油油田公司尚未完全實現政企分離，行政管理區劃界限不清；奎屯市政府與奎-獨經濟技術開發區屬于同一個層級，領導體制不順；阿勒泰市與北屯市之間的權責不明確等；尤為突出的是奎-獨-烏構成的“金三角”長期受制于體制束縛，發展潛力難以得到有效釋放。各行政主體受到傳統的各自為政的地方行政管理體制和地方官員政績考核評價制度的影響，在很大程度上催生了諸侯經濟、地方保護主義、各自利益至上的思維方式；加劇了地區分割及重復建設、資源浪費的局面；區域內各政府缺乏協調機制，職能部門間溝通協作不暢。

3.2生態環境脆弱的長期性約束

本區域地處干旱區，受地形與氣候條件的約束，生態本底較為脆弱，再加上區域經濟粗放式發展的壓力，生態系統退化嚴重，生態環境問題日益顯現，并有不斷加大趨勢。水資源時空分布不均衡，部分區域水資源短缺問題嚴重；局部區域水資源配置利用不合理導致生態嚴重退化；資源依賴型產業加大生態環境壓力；行政區分割與多利益主體帶來的生態環境問題，導致在脆弱的自然環境的基礎上人為因素成為自然環境進一步惡化的主導因素。此外，在實際過程中相應的生態補償機制未得到建立，一方面周邊地區污染沒有相互協調解決的機制；另一方面，在水資源利用問題上沒有形成一定的認同，各地州尚未建立長效補償機制。

3.3區位條件的地理約束

北疆西北部區域在空間分布上較為分散，各行政區域間交通路線長，加上基礎設施較為薄弱，給經濟發展及對外聯系帶來了極大不利，同時，北疆西北部區域地處內陸，空間上遠離東部沿海、中部平原等經濟發達的重心地區；自然條件惡劣，區域與外部的地區融合性較差；更難以接受到經濟發達地區的輻射帶動作用。本區域與俄羅斯、哈薩克斯坦、蒙古國接壤的地帶也是欠發達地區，抑制了北疆西北部資源優勢的發揮，也影響了與東部地區及周邊國家的經濟貿易往來。

3.4發展差異的經濟約束

發展差異所形成的“諸侯經濟”是本區域最顯著的特征，而且因本區域發展階段滯后，經濟結構調整壓力進一步加大，在以能源、原材料為主導的傳統產業還未發展成熟的情況下，就面臨著產業升級和生產要素成本增加的壓力；在經濟發展和人民收入水平仍然較低的情況下，就要解決經濟轉型和結構調整，提高社會保障水平的問題，這就決定了北疆西北部區域經濟轉型和結構調整的艱巨性和復雜性，隨著經濟結構調整和產業轉型加快，以及資源開發與環境保護的壓力與矛盾，以利益關系為重點的社會矛盾不斷凸顯，影響社會和諧穩定的因素增多，社會矛盾更加復雜，促進社會和諧的任務十分艱巨。

3.5市場開放度低的制約

北疆西北部區域在長期的發展中由于市場經濟體制改革和各方面因素的作用，市場化表現程度不高，分割了區域內的勞動力、資金、技術等生產要素，市場關聯度低，使得區域很難作為一個整體運行。在區域間市場化程度水平也有較大差異，一些區域仍然處于“大政府、小市場”的狀態，市場配置資源和各類要素的基礎性作用還沒有充分發揮，行政過度干預經濟行為的現象依然存在，部分要素的流動還處于相對封閉狀態，影響整個區域的協作發展。

3.6人才資源缺乏的制約

北疆西部區域的總體工資水平偏低，阿勒泰地區在參與排名的15個地區中排名倒數第1，僅為32116元，除了克拉瑪依市（73510元）和石河子市（44227元）以外，北疆西北部區域的其他地區的在崗職工平均工資都排在倒數幾位。較低的工資水平，一方面會導致本地區的優質勞動力流出，另一方面會導致無法吸引其他地區的優質勞動力的流入，這兩大因素共同作用造成人力資本匱乏，勞動力素質普遍偏低，隨著產業結構的調整和優化，熟練工人、技術工人、企業經營管理人才嚴重不足。

4　區域合作機制創新

4.1構建自治區、兵團層面的協調、指導機制

北疆西北部區域融合發展，在合作機制設計、合作方式創新和利益關系協調等方面，都需要強有力的頂層設計和協調指導。因此，建議將四地五師作為兵地一體化發展的試點或示范，自治區人民政府和兵團設立一個專門指導小組和相應協調機構，負責對相關事宜進行頂層設計和協調指導，并且建立自治區和兵團層面的定期會商制度，對涉及合作發展的重大問題及時進行協調解決。

4.2建立合作區域內各行政主體間長效合作機制

創造條件將區域合作的工作方式逐步由目前的“對話式”、“協商式”過渡到構建區域合作日常工作機制上。成立區域合作協調機構，組建由各方主要領導擔任理事的理事會，作為區域合作的最高議事決策機構，負責討論研究區域發展的重大戰略性問題，協調決策重大合作事項，協調統一區域政策，協調處理合作當中出現的重大問題。理事會設理事長、常務理事，理事長由四地五師行政一把手擔任，實行輪流任期制，任期1年，常務理事由行政副職或發改委主任擔任，實行常任制。下設日常辦事機構，機構設在各州、地、市、師發改委，負責辦理合作事宜的日常工作，牽頭協調職責隨理事長任期實行輪換。

4.3建立合作區域內生產要素統一市場的運作機制

大力推進行政審批制度改革，按照市場優先、社會自治的原則，加快清理行政審批事項，簡化審批事項，減少審批環節，提高辦事效率。加快推進融合發展服務平臺建設，共同搭建區域合作政務信息網和市場信息網。深化市場準入領域改革，放寬市場準入限制，消除各行政主體間有形、無形的市場要素壁壘，對不同地域、不同投資主體一律平等相待。改革戶籍管理制度，促進區域人口自由流動。人口的流動是其它種類要素流動的重要前提，要降低或取消區域人口自由流動和遷徙的門檻，通過增強區域人口流動，實現人力資源的合理配置，帶動其它要素的有效流動，促進區域經濟社會協調發展，同時，增強區域合作的凝聚力。大力發展其它要素市場，盡快建立統一開放的區域人才市場，嘗試建立區域股權及礦權交易市場，進一步激發要素活力，繁榮區域經濟。

4.4建立合作區域內市場主體的合作機制

重點圍繞產業發展、自然資源開發、市場開放與建設、基礎設施建設、消費市場培育等方面建立高效運行的市場主體運行機制。一是建立重大產業和重大項目規劃編制合作機制。統籌規劃編制工作是開展區域合作的重要前提，對跨地（州、市）、師一級行政范圍的重大項目規劃編制工作，要按照 “共同組織、專家領銜、部門合作、公眾參與（網絡調查、意見征集）、科學決策”的原則，建立相關合作機制，共同展開合作，進行跨地師的交通、水利、能源等基礎設施建設項目的編制。建立重大項目招標合作機制，區域內重大基礎設施建設項目要廣泛吸收區域內所有具有資質的建設企業開放投標競標；二是建立產業合作融合發展機制。對涉及區域發展的重大交通、水利、通訊、電力等基礎設施建設項目，實行項目規劃編制、申報、實施“三統一”，合作示范園區采取“共同規劃、股份投資、利稅分成、風險共擔”的模式進行建設。積極開展政府間投融資合作，共同搭建投融資平臺，對可商業化運作的基礎設施建設項目展開融資。積極支持區域內企業開展兼并、重組與整合，做大做強優勢產業，增強企業整體競爭力。

5　區域合作管理體制的創新

要按照法律不禁止即可大膽創新的原則，充分發揮主觀能動性，積極在體制創新方面開展試驗示范，探索出一條管理體制創新的新路，開辟北疆西北部區域融合發展的新路。

5.1行政管理體制的創新和突破

首先，四地五師各行政主體要共同打造高效優質的政務環境。在區域合作發展中，行政體制和政務服務是影響合作的重要環節。要堅持社會主義市場經濟體制的改革方向，按照建設責任政府、服務政府、法治政府的總要求，以打破行政界限和體制分割，推動生產要素自由、有序流動為基本落腳點，切實轉變政府職能，強化政府的社會管理與公共服務職能。

其次，要在公共服務領域試行公共服務資源共享機制。重點在信息、教育、醫療、文化等領域試行深度合作。在信息資源共享方面。利用現代通訊技術和手段，在政務、商務、公眾媒體等方面開展信息交流與合作，盡快組建區域媒體合作聯盟，建立區域合作信息交換與事務處理網上平臺，深化合作形式，豐富合作內容，并借鑒發揮克拉瑪依市在建設數字城市方面的經驗與優勢，加快推進區域“數字化”進程。在教育、文化、衛生、醫療等方面，通過合作、聯合的方式，實行優勢互補，資源共享，并在制度設計上提供必要保障，為區域城鄉居民提供開放式的公共服務。在公共安全方面，要加強相關部門的密切合作，建立公共安全預警、通報與處置機制。

再次，按照黨的十八大關于深化經濟體制與行政體制改革的精神要求，從有利于推動區域發展的長遠角度，進一步理順克拉瑪依市的行政管理體制，可參照大慶市的改革模式，實現完全意義上的政企分開、政資分開。積極與中石油協調溝通，將新疆油田公司改制成中石油下屬子公司，下放生產經營自主權，減少政府對微觀經濟活動的干預，維護公平競爭，避免保護主義，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，激發發展活力，搞活地方經濟。同時建議自治區綜合研究與解決該區域的行政區劃調整問題，從適應經濟體制轉軌、政府職能轉變及區域城鎮化發展，發揮區域中心城市的帶動輻射作用，推動區域經濟一體化的角度出發，下決心解決區域行政管理體制不順的問題，優化行政區劃設置，從根本上突破區域協調融合發展的體制性障礙，2項改革可通盤加以考慮。建議將克拉瑪依市確定為自治區深化行政體制改革創新試點市，允許先行先試，支持創出獨特的兵地油區域合作新模式。在行政區劃未取得實質性進展前，可以首先嘗試在奎－獨－烏區域試行區域行政管理體制創新。在行政機構的部分職能上進行整合，要加強地方、央企和兵團干部的交流，每年選調部分干部互相交叉任職，增進各合作方的理解和實際工作中的互相配合。

5.2稅收管理體制和利益分享體制的創新和突破

借鑒奎屯市奎－北新區和庫－尉一體化工業園區的分稅模式，在工業園區規劃建設與招商引資方面，探索建立地方稅種分稅機制和利益分成機制，實現工業園區統一規劃、統一招商、共建共享。

在生態保護、環境治理與水資源、土地資源、礦產資源開發利用等方面，探索建立區域合作的多元化橫向補償機制。近期，可在合作造林、環境綜合治理、水資源價格補償等方面進行區域性合作，在區域內探索建立碳匯交易、水權交易制度，實現區域內不同主體功能區之間互利共贏。

5.3重大基礎設施建設管理和融資管理體制的創新和突破

重點加強北疆西北部區域綜合交通網建設，采取創新模式，加快重大基礎設施建設項目的投資力度。在自治區交通樞紐城市布局中，明確將克拉瑪依市定位為次級交通樞紐城市，同時加快區域內高速公路規劃建設，盡快形成聯結四地五師主要城鎮的高速公路主骨架。抓緊做好區域內水資源總體利用規劃，實施一批控制性水利樞紐工程和輸水工程。規劃建設區域內輸電骨干架網，完善管道運輸網絡，切實解決阿勒泰地區、塔城地區、博州管道輸氣的問題。重點支持克拉瑪依市建設國家云計算應用示范基地、自治區重要信息災備中心和北疆地區救災物資儲備與搜救基地。近期，克－塔鐵路建設已作為區域合作的重大優先工程，達成了政府間合作協議，已進入籌建階段，建議自治區全力支持，將其建成為區域合作的樣板工程，作為融資建設地方鐵路的示范工程。

參考文獻

[1]張永明，閆海龍，李雪梅.新疆北疆西北部區域經濟合作與融合發展思路研究[J].發展研究，2014（1）：17-24.

收稿日期：2016—04—11

*基金項目：新疆自治區軟科學研究項目“區域一體化背景下新疆中心城市與周邊城鎮協同發展研究”（201542116）；絲綢之路經濟帶建設背景下新疆沿邊地區開放開發研究（201542107）；國家社科基金青年項目“基于包容性發展的新疆城鎮化質量測度與提升路徑研究”（13CGL147）。