遂昌縣農田水利設施產權制度和運行管護機制研究

李立軍　陳永肖（遂昌縣水利局，浙江　遂昌　323300）

遂昌縣農田水利設施產權制度和運行管護機制研究

李立軍陳永肖
（遂昌縣水利局，浙江遂昌323300）

近年來，為改善水利基礎設施薄弱的問題，中央逐步加大對農村水利基礎設施的投入。在此期間，遂昌縣的農田水利基礎設施得到了很大改善。但是，由于受一些客觀條件的制約，農田水利設施管護主體、責任、經費不落實等問題仍未得到有效解決，比如在農田水利建設管理方面，政府職能沒有完全有效轉變，仍然存在大包大攬的情況。鑒于此，提出一系列的政策措施，主要包括實行建管一體化、明確產權和移交、政府績效考核等，以期解決實際運行管護中存在的問題。

農田水利；產權制度；運行管護機制；遂昌縣

作為一個農業大國，我國傳統農田水利基礎設施的建設，對農業健康發展起著至關重要的作用。然而，我國當前的水利基礎設施卻不能滿足當下農業生產發展的需求。因此，如何有效地開展小型農田水利建設等相關問題，被提上了相關議程［1］。為深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會和2014年“中央一號文件”精神，探索建立市場在資料配置中起決定性作用，更好發揮政府作用的農田水利建設管護新機制。針對農村勞動力大量外出務工，農田水利建設組織難、投入難、管理難等問題，切實深化改革，創新組織發動機制、資金投入機制、項目管理機制、運行管護機制。

1　遂昌縣小型農田水利工程建設現狀

遂昌縣位于浙西南，地處錢塘江、甌江源頭，東倚武義、松陽，南鄰龍泉，西接江山和福建浦城，北與衢江、龍游、婺城相連。全縣總面積2 539 km2，下轄7鎮11鄉2街道，203個行政村，2013年全縣統計人口23.25萬，其中農業人口19.49萬，縣政府設在妙高街道，距省城杭州240 km，是浙江省的重要生態屏障。遂昌縣現有水庫41座，中型水庫4座，小（一）型水庫13座，小（二）型水庫24座，總庫容1.5億m3。其中，專用于灌溉的小型水庫13處，總有效庫容515.2萬m3；以灌溉為主的山塘743座，總庫容750萬m3。其中，容積1萬m3以上山塘294座，總容積599萬m3。全縣現有引水堰壩2 881座，各級渠道長度897.7 km，其中骨干渠道61.4 km，末級灌溉渠系長836.3 km，末級灌溉渠系配套渠系建筑物195座，灌排泵站10處，總裝機145 kW。全縣節水灌溉面積0.64萬hm2，其中高效節水灌溉面積0.25萬hm2。其中，以噴微灌為主的高效節水項目的受益農作物有筍竹、茶葉、高山蔬菜、紅提、瓜果與油茶等。

近年來，遂昌縣先后組織實施了第二批、第五批中央財政小型農田水利重點縣、中央財政河塘清淤整治試點縣等農田水利項目基礎設施、全國規模化節水灌溉增效項目示范縣等項目的建設，完成投資1.22億元，整治山塘141座，建成高效節水灌溉工程11處，面積0.14萬hm2，灌區改造4處，渠道襯砌89.3 km。

2　當前遂昌縣小型農田水利工程建設存在的問題

近年來，遂昌縣農田水利設施條件得到了極大的改善，同時在農田水利設施產權制度改革和創新運行管護機制方面也取得了一定的經驗和成效。但是，由于受到一些客觀條件的制約，導致仍有一些問題未得到有效解決，主要表現如下：①小型農田水利工程點多面廣，施工管理力量不足導致管護責任難以落實；②項目建設管理過程中公眾理解支持不足，參與管理積極性不高，甚至因誤解阻擾施工等造成項目進展緩慢或增大實施難度；③項目建設管理力量不足，現場質量管理不到位，工程質量水平不高，項目施工質量難以保證，造成項目運行壽命縮短；④項目建設程序繁雜，建設進度緩慢導致資金使用效益不高［2］。此外，農田水利設施產權主體缺位，工程管護責任不落實、不到位，并且在項目運行的過程中，政府職責不清，既是運動員又是裁判員，管護投入大，效果不明顯；項目管護人員責任感不強，村集體對工程管護的積極性不高［3］。

3　遂昌縣農田水利設施產權制度和運行管護機制改革試點內容

鑒于上述農田水利建設管理過程中出現的問題與不足，遂昌縣嘗試從以下幾個方面開展試點工作，以期取得較好的成效。

3.1實行建管一體化

實行建管一體化，探索農民專業合作社和家庭農場等新型主體作為“項目法人”開展項目建設管理。允許農民專業合作社和家庭農場作為項目法人直接申報小型農田水利建設項目，并負責項目實施，在項目建設完成后作為受益主體負責工程項目的管護。在總結現行農田水利工程設施建設和管理經驗的基礎上，以縣水利部門為責任主體，下發《小型農田水利工程建設管理一體化實施辦法（試行）》，鼓勵專業合作社、農民用水合作組織等新型主體開展小型農田水利工程的建設和管理。

實行建管一體化的項目由農民專業合作社和家庭農場等新型主體作為項目法人自愿提出申請，經縣財政部門、縣水利部門組織專家現場踏勘、篩選后確定實施項目，下達實施計劃。項目法人根據下達的計劃自行選擇項目實施方式，在項目實施過程中要主動接受行業管理部門對關鍵工序和重要隱蔽工程的監督和指導，用于工程的主要建材需委托第三方檢測機構檢測，檢測合格作為驗收合格的前提條件。項目完成后由項目法人提出驗收申請，水利部門組織相關部門人員進行驗收，并明確項目新型主體的管護責任。

3.2建立項目建設管理公開公示制度

制定項目建設管理公開公示制度，完善項目建設管理公開公示制度，及時公示項目招標、施工進度、經費支出、監督電話等信息，接受項目區群眾監督，推行農民監督員制度。在總結現行農田水利工程建設管理公開公示制度經驗的基礎上，以縣財政部門和水利部門為責任主體，下發《小型農田水利工程建設管理公開公示制度（試行）》，在項目建設前期、中期及項目移交后，及時對項目相關信息進行動態公布。以縣財政部門和水利部門為責任主體，下發《農民質量監督員管理辦法（試行）》，通過建立多途徑群眾監督機制，健全農民質量監督員制度，建立農民質量監督員培訓制度等方式，逐步健全全縣小型農田工程項目監督機制。

工程項目管理信息公開公示的方式主要采用政府網站、展板及村務公示欄公示等。在水利部門及鄉鎮采用網站公示的方式，在村一級的村務公開欄張貼項目管理信息。項目建設前期，在縣水利部門及鄉鎮網站上公布工程概況、工程招投標信息等相關信息，同時在鄉鎮網站及村務公開欄公示；項目建設過程中，在村一級的村務公開欄及時公布項目施工進度情況、經費支出情況，并公布項目負責人和監督電話，接受群眾監督；建設項目移交后，及時在村務公開欄和項目實施地點附近的主要交通道路口醒目位置，公示項目產權主體、管護單位及責任人電話信息，接受公眾監督。

在項目區受益群眾中，選取具有一定施工經驗、責任心強的群眾作為農民質量監督員，參與項目施工過程的監督，強化項目現場質量管理，建立監督員考核獎勵制度，激發群眾參與工程質量監督的積極性。

3.3探索完善項目補助方式

探索完善項目補助方式，引導和鼓勵廣大群眾自主興修農田水利工程，把“要我干”變成“我要干”，積極探索以獎代補、先建后補等建設模式，進一步建立完善社會力量參與農田水利建設和管理的體制機制。在總結現行農田水利工程設施建設經驗的基礎上，下發《小型農田水利項目建設補助管理辦法（試行）》，對補助的項目類型、補助范圍、補助標準、補助流程等信息進行明確界定。

以獎代補、先建后補項目由項目業主提出申請，報經水利、財政部門審核后，下達項目實施計劃，項目業主根據下達的計劃組織項目實施，工程完工后由水利和財政部門組織驗收，驗收合格下達補助資金。對于未按計劃及時完成或完成質量不合格的項目，則取消補助。

3.4產權確權和移交

產權確權和移交，在明晰產權的基礎上，統一辦理產權移交手續，將財政資金支持建設的農田水利設施產權移交給產權主體，并通過相關程序予以確認。在全面調查摸底全縣小型農田水利工程的規模、類型、公益屬性、產權、管理權和經營權等信息的基礎上，以縣水利部門為責任主體，下發《小型農田水利工程產權確權和移交管理辦法（試行）》，明晰工程產權，辦理產權移交手續。

以“公平、公正、公開”為原則，在尊重歷史形成的自然受益范圍基礎上，結合工程竣工圖等資料對山塘水庫工程進行權屬審核，公示無異議后向工程所有者頒發產權證書，載明工程功能、管理與保護范圍、產權所有者及其權利與義務等信息。

3.5探索財政資金購買公共服務

在對政府直接管理的公益性農田水利設施的維修養護情況進行調查摸底的基礎上，以縣水利部門為責任主體，下發《財政資金購買公共服務管理辦法（試行）》。

選擇主要承擔灌溉任務的小型水庫作為試點工程，探索財政資金購買公共服務的做法。在確保工程安全、公益屬性和生態保護的前提下，鼓勵企業、社會組織、個人競爭參與公益性水利工程的管護。對政府直接管理的公益性農田水利設施的維修養護情況進行調查摸底，對工程管護責任不落實、管護不到位的重點公益性農田水利設施推行市場化、集約化、專業化的管護模式。引導和鼓勵社會力量組建水利工程養護隊伍，通過直接委托、競爭談判和招標投標等方式參與農田水利設施的維修養護工作，逐步改變目前政府在工程建設中“大包大攬”的局面。

3.6建立政府績效考核為基本依據的獎懲辦法

以縣水利部門為責任主體，下發《政府績效考核為基本依據的獎懲辦法（試行）》。選擇第二批、第五批中央財政小型農田水利重點縣及河塘清淤整治試點縣項目中山塘整治工程，以及人口相對集中、設施相對完善的分散式農村飲用水工程作為試點工程，探索建立政府績效考核為基本依據的獎懲辦法，明確對農田水利設施管護效果好的村集體以及對管護不到位的村集體的獎懲制度。

工程管護的績效考核由各鄉鎮人民政府、街道辦事處組織初評后，報縣水利部門組織縣財政部門、縣發改部門進行復評，獎補資金按照復評結果下達。考核結果與獎補資金直接掛鉤，考核實行計分值管理，分為優秀、合格和不合格3檔，考核優秀的進行全額獎補，考核合格的按照90%發放，考核不合格的取消獎補。

4　遂昌縣農田水利設施產權制度和運行管護機制改革成效

4.1出臺相關政策，形成相關經驗和機制

通過探索和總結，形成農田水利建設和管理方面的經驗和機制，出臺農田水利建設和管理方面的政策和規章制度。

4.1.1政策或制度。出臺高效節水灌溉工程項目建管一體化及以獎代補、先建后補實施辦法，山塘整治和灌區改造工程項目建設管理公開公示制度，重要山塘和農村飲用水工程維修養護管理工作考核獎勵辦法，山塘產權確權及移交辦法，農民質量監督員管理與考核辦法等。

4.1.2經驗或機制。形成鼓勵農民專業合作社、家庭農場等新型主體作為項目法人開展項目建設管理，引導廣大群眾自主興修農田水利工程，村集體積極參與公益性農田水利設施管護的農田水利建設管理機制，取得培育專業管養隊伍，購買公共服務等方面的經驗做法，提高項目管理水平和管護效果，保障農田水利設施的可持續利用。

4.2對遂昌縣農村水利改革發展帶來的影響

①轉變政府在農田水利工程建設和管理過程中的職能，提高農田水利工程建設和管理水平；②提高農田水利工程建設的透明度和公眾的參與積極性；③規范農田水利工程建設管理制度，有效地促進合作社和家庭農場的可持續健康發展；④形成一批產權明晰、管理規范、運行管護良好的示范工程，增強農業綜合生產能力；⑤形成一套有效的農田水利工程運行管護機制，徹底扭轉目前農田水利工程設施的“重建輕管”局面，提高水利設施的使用壽命，促進農村水利改革朝著良性健康方向發展。

［1］江煒.完善小型農田水利建設新機制的若干問題探討［J］.低碳世界，2016（1）：60-61.

［2］陳利劍.關于加強小型農田水利建設及管理問題的分析［J］.吉林農業，2014（24）：63.

［3］江濤.建設新農村背景下農村小型農田水利工程管理的發展［J］.科技創新導報，2009（27）：107.

李立軍（1976-），男，本科，工程師，研究方向：水利工程建設管理；陳永肖（1977-），男，本科，工程師，研究方向：水利工程建設管理和水利工程規劃設計。

F323.213

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1674-7909（2016）09-22-3