農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作存在的困難及建議

郭美會(huì)　鄧　紅　周孝良

（貴州省六枝特區(qū)農(nóng)業(yè)局，貴州　六盤(pán)水　553400）

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農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作存在的困難及建議

郭美會(huì)鄧紅周孝良

（貴州省六枝特區(qū)農(nóng)業(yè)局，貴州六盤(pán)水553400）

［摘要］農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證是保護(hù)農(nóng)民的切身利益，維護(hù)農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定的重要舉措。在落實(shí)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證的過(guò)程中，存在眾多問(wèn)題阻礙土地確權(quán)工作的開(kāi)展。基于此，結(jié)合工作實(shí)踐，分析工作中遇到的困難，并提出一些針對(duì)性的建議。

［關(guān)鍵詞］農(nóng)村；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；確權(quán)登記頒證；困難；建議

2013年的中央1號(hào)文件明確提出，“用5年的時(shí)間，基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。”2015年，六枝特區(qū)作為貴州省整縣試點(diǎn)推進(jìn)確權(quán)工作。土地確權(quán)工作是深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容，事關(guān)農(nóng)民切身利益，事關(guān)“三變”改革發(fā)展和“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)工作的開(kāi)展。六枝特區(qū)高度重視確權(quán)工作的開(kāi)展，當(dāng)前六枝特區(qū)確權(quán)工作已進(jìn)入公示難點(diǎn)階段。

1　農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證中遇到的困難

1.1地形地貌對(duì)確權(quán)工作的影響

六枝特區(qū)位于貴州省西部，距省會(huì)貴陽(yáng)172 km，距六盤(pán)水市中心城區(qū)98 km，屬喀斯特山區(qū)，給航拍影像制作、實(shí)地調(diào)繪、現(xiàn)場(chǎng)指界等帶來(lái)了難度。特別是農(nóng)戶丟荒多年的承包地被荒草灌木覆蓋，影像圖上無(wú)法分清地界，實(shí)測(cè)又非常困難。

1.2土地所有權(quán)歷史遺留問(wèn)題

此次農(nóng)村土地確權(quán)工作的重要依據(jù)是第二次全國(guó)土地調(diào)查統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)。1998年農(nóng)村二輪土地承包中，少數(shù)鄉(xiāng)村干部對(duì)承包政策操作不規(guī)范，落實(shí)不到位；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、村與村之間，村民之間，集體與個(gè)人之間土地遺留問(wèn)題關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，權(quán)屬信息不明確，出現(xiàn)“有地?zé)o證、有證無(wú)地、一地多證、一證多地”等現(xiàn)象，給當(dāng)前確權(quán)工作增加了難度。

1.3鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部和村民思想觀念不到位

由于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部和村民對(duì)土地確權(quán)登記頒證工作的認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)國(guó)家政策理解不夠，對(duì)工作人員的安排持無(wú)所謂的態(tài)度。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部對(duì)此次工作的理解片面，與測(cè)繪公司之間溝通、協(xié)調(diào)少，測(cè)繪公司單方面很難調(diào)動(dòng)農(nóng)戶的參與積極性。此外，在遇到有爭(zhēng)議的土地權(quán)屬界線時(shí)，村民故意擴(kuò)大事件影響范圍，拒絕沒(méi)有爭(zhēng)議的土地確權(quán)簽字，甚至不配合其他土地的再確認(rèn)和測(cè)量工作［1］。

1.4工作程序不夠規(guī)范，給后續(xù)工作帶來(lái)一定難度

個(gè)別地方未完成二輪承包基礎(chǔ)資料核實(shí)準(zhǔn)備的工作，就直接轉(zhuǎn)入開(kāi)展入戶調(diào)查和地塊指認(rèn)工作，部分村組依照土地二輪承包工作底冊(cè)直接填制入戶調(diào)查表，也沒(méi)有組織專業(yè)人員對(duì)村級(jí)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行集中審核認(rèn)定把關(guān)，導(dǎo)致入戶調(diào)查結(jié)果不夠準(zhǔn)確，導(dǎo)致公示資料存在大量漏登、錯(cuò)登地塊、漏登共有人等情況出現(xiàn)。

1.5土地矛盾突出，處置進(jìn)展緩慢

農(nóng)村部分土地多輪流轉(zhuǎn)，建設(shè)用地占用農(nóng)田，農(nóng)轉(zhuǎn)非以及婚喪嫁娶分戶等人口變動(dòng)而土地未動(dòng)，農(nóng)戶間互換田塊，地力肥瘦折扣面積，導(dǎo)致實(shí)際土地承包經(jīng)營(yíng)狀況與1998年確權(quán)頒證的情況不相吻合。移民開(kāi)荒耕地要求確權(quán)，需要確定“新增”土地的承包權(quán)屬對(duì)象等引發(fā)的土地糾紛問(wèn)題相對(duì)突出，調(diào)解難度大。部分地方對(duì)土地二輪承包工作的實(shí)際情況核實(shí)不清，對(duì)需要完善土地二輪承包工作的村組沒(méi)有工作預(yù)案，對(duì)暫緩開(kāi)展確權(quán)的村組農(nóng)戶承包地面積不能認(rèn)定，導(dǎo)致土地確權(quán)工作難以推進(jìn)。

1.6插花地、飛地給確權(quán)工作帶來(lái)了一定的難度

部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的地塊位置交叉，給地塊指認(rèn)帶來(lái)了難度；部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地在其他縣域，需要借用影像資料或根本沒(méi)有影像資料，也給確權(quán)帶來(lái)了困難。

1.7確權(quán)工作量大，需要投入大量的人力、財(cái)力

二輪承包時(shí)基本都是靠竹竿和皮尺傳統(tǒng)方法丈量，確權(quán)登記頒證則要求測(cè)繪精準(zhǔn)、程序規(guī)范，主要是采用航拍彩圖，投入大；調(diào)查摸底、影像解釋、制作地圖、信息錄入等工作流程，需要村民到場(chǎng)見(jiàn)證簽字，解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題需要村民多輪開(kāi)會(huì)協(xié)商，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，村民和外出務(wù)工農(nóng)民參與積極性不高。

2　解決農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證困難的幾點(diǎn)建議

隨著土地承包制度的日益成熟，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作，是時(shí)代發(fā)展的迫切需要。針對(duì)當(dāng)前土地確權(quán)面臨的問(wèn)題，通過(guò)完善土地政策，落實(shí)相應(yīng)措施和對(duì)策，扎實(shí)推動(dòng)土地確權(quán)工作的有序進(jìn)行。

2.1按照依法依規(guī)、保持穩(wěn)定的原則開(kāi)展工作

要以《物權(quán)法》《土地承包法》等法律法規(guī)和政策規(guī)定為依據(jù)，按照農(nóng)業(yè)部相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，依法開(kāi)展權(quán)屬調(diào)查，完善承包合同，建立登記簿，頒發(fā)權(quán)屬證書(shū)，確保登記成果真實(shí)、完整、準(zhǔn)確［2］。此次土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證，是對(duì)現(xiàn)有土地承包關(guān)系的鞏固完善，不是推倒重來(lái)，要以二輪承包關(guān)系為基礎(chǔ)，嚴(yán)禁借機(jī)違法調(diào)整或收回農(nóng)戶承包地。要以現(xiàn)有承包臺(tái)賬、合同、證書(shū)為主要依據(jù)確認(rèn)承包地歸屬。

2.2針對(duì)矛盾糾紛采取民主協(xié)商的原則

對(duì)歷史遺留問(wèn)題或群眾爭(zhēng)議較大的疑難問(wèn)題，在不違背法規(guī)政策的前提下，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用，通過(guò)民主協(xié)商妥善處理，不得強(qiáng)行推動(dòng)。對(duì)局部性問(wèn)題，可按照“一村一策”或“一事一議”的辦法通過(guò)實(shí)行差異化、區(qū)別性的措施，用群眾接受的辦法解決問(wèn)題。權(quán)屬爭(zhēng)議未解決的，暫不進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證。

2.3明確程序步驟，加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作

堅(jiān)持時(shí)間服從質(zhì)量，不圖省事簡(jiǎn)化程序，不因麻煩減少環(huán)節(jié)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要按照“前期準(zhǔn)備、權(quán)屬調(diào)查、測(cè)量制圖、公示審核、登記頒證和建檔入庫(kù)”的總體步驟，結(jié)合實(shí)際，協(xié)調(diào)各部門(mén)配合做好各個(gè)環(huán)節(jié)工作。特別是在公示環(huán)節(jié)，村組干部要配合測(cè)繪公司逐村、逐組、逐戶、逐地塊做好核查，對(duì)漏戶、漏人、漏地、四至等進(jìn)行勘誤修正。

2.4加強(qiáng)培訓(xùn)

為了順利推進(jìn)土地確權(quán)工作，培訓(xùn)的內(nèi)容除了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作的相關(guān)法律、法規(guī)、政策外，對(duì)登記規(guī)則、檔案管理、地籍測(cè)量技術(shù)與程序、地籍測(cè)量與登記業(yè)務(wù)操作規(guī)程以及糾紛調(diào)解等也應(yīng)加強(qiáng)培訓(xùn)，減少?gòu)V大干部對(duì)確權(quán)工作的畏難情緒。

2.5強(qiáng)化督查指導(dǎo)

特區(qū)督查組切實(shí)履行督查職責(zé)，根據(jù)作業(yè)公司時(shí)間表、任務(wù)圖跟蹤工作進(jìn)度，在作好監(jiān)督員的同時(shí)，認(rèn)真查找、梳理問(wèn)題，分析原因，提出整改方案、建議和思路，快速及時(shí)地向政府反饋信息。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要作為督促、指導(dǎo)、服務(wù)的中堅(jiān)力量，增強(qiáng)工作責(zé)任感，每一個(gè)包村干部要熟悉包保的村組工作開(kāi)展情況，積極解決糾紛，及時(shí)反饋信息，在確保工作質(zhì)量前提下，保證工作進(jìn)度。

2.6建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿

對(duì)二輪土地承包以來(lái)已經(jīng)建立登記簿的，要依據(jù)上述規(guī)定進(jìn)一步健全、充實(shí)完善承包地塊的面積、四至、地類和空間位置；對(duì)還未建立登記簿的，要在現(xiàn)有農(nóng)村土地承包合同、證書(shū)的基礎(chǔ)上，結(jié)合此次確認(rèn)的承包地塊、面積和空間位置等登記信息，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿。根據(jù)需要適時(shí)開(kāi)展土地承包合同變更、解除和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更、注銷等工作，并及時(shí)變更或者補(bǔ)換發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)。

3　結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記是確認(rèn)和保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，保障土地流轉(zhuǎn)交易安全，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，對(duì)保護(hù)農(nóng)民土地的合法權(quán)益以及保障農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定具有重要意義。在工作中堅(jiān)持廣大農(nóng)民的利益為先，要切實(shí)按照省、市要求，各部門(mén)相互配合克服畏難情緒，解決好歷史遺留問(wèn)題和土地糾紛，切實(shí)做好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。

參考文獻(xiàn)

［1］伍振.“寸土必爭(zhēng)”農(nóng)村土地確權(quán)遇困［J］.國(guó)土資源導(dǎo)刊，2013（2）：34-36.

［2］趙巖.農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證的難點(diǎn)及其對(duì)策［J］.國(guó)土資源，2012（3）：56-57.

［中圖分類號(hào)］F321.1

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1674-7909（2016）02-77-2