農村宅基地退出機制的構建

管新春（許昌學院法政學院，河南　許昌　461000）

農村宅基地退出機制的構建

管新春
（許昌學院法政學院，河南許昌461000）

宅基地退出是當前農村宅基地制度改革的重要問題。構建健全有效的宅基地退出機制既是合理利用土地的必然要求，也是宅基地制度自身完善的需要。為此，應健全宅基地退出的立法保障機制，規范宅基地退出的運行機制，完善宅基地退出的相關配套制度，實現農民合法權益的保障和土地的集約節約利用。

宅基地退出；立法保障；農民權益

隨著我國經濟的快速發展，城鎮化建設所需用地的緊缺與農村宅基地大量閑置成為鮮明的對比。如何使宅基地退出能更為規范、有序，既不損害農民利益，又能與現代社會的發展相適應，就成了現階段宅基地制度改革的重要問題。

1　我國農村宅基地退出的現狀

目前，我國相關法律法規并沒有對宅基地退出作出統一的界定和規制，各地基本上是在相關政策的指導下進行農村宅基地退出的實踐探索。例如，天津市推行的“宅基地換房”。該模式主要是以天津市東麗區開展的以“宅基地換房”為核心的小城鎮建設工作為典型代表。按照規定的置換標準，農民用其宅基地無償地換取小城鎮的一套住房并遷入小城鎮居住。原有村莊內的土地，則在區政府的統一組織下，對相當于現住房占地面積大小的土地進行復耕，其余的村莊土地，作為實施“宅基地換房”所節約出來的建設用地，一部分通過整理后進入土地市場拍賣，拍賣所得作為建設小城鎮所需的各項費用；另一部分則作為當地社會經濟發展的儲備用地。通過該模式，農民可以用享有的宅基地使用權交換到相關配套設施更為齊全的居住環境，同時也緩解了城鎮建設用地緊缺的壓力。重慶市采用“地票”的形式將農村宅基地使用權進行交易，并以“地票”交易的環節、流程來規劃宅基地退出后的流轉及利用。廣東省的宅基地退出，主要著眼于宅基地在本鄉鎮范圍內的轉讓，雖然開放程度不是很高，但是可操作性比較強。總體來看，各地的宅基地退出的實踐都取得了一些成功的經驗，但也都或多或少地存在一些問題。其中，比較共同的、比較突出的一個問題就是在缺乏健全的宅基地退出機制、法律保障機制的情況下，很容易出現農民利益被侵占的現象［1］。因此，構建農村宅基地退出的法律保障機制已經刻不容緩。

2　構建宅基地退出機制的必要性

2.1合理利用土地的必然要求

土地是社會財富的重要源泉，其重要性和稀缺性在我國更是顯而易見，《土地管理法》將“保護、開發土地資源，合理利用土地”作為立法目的之一，第3條進一步明確了“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。”并實行“土地用途管制制度”。在此基礎上，宅基地作為集體建設用地的一種，應當符合土地的總體利用規劃，合理利用。但現實情況是，在我國經濟快速發展和城鎮化建設的進程中，需要大量的城鎮建設用地，而與此形成鮮明對比的是：大量農民離開農村到城市打工生活，不少宅基地因此閑置。中國社科院農村所的有關專家對河南、河北、山西、湖北等省區的30多個行政村進行了調查，并在此調查數據的基礎上進行估算，表明：我國村莊空置面積超過0.07億hm2，相當于全國耕地總量的1/18。這個調查數據充分表明，我國當前農村宅基地荒廢和低效利用的問題比較突出，實踐問題要求構建宅基地退出機制，在保障農民合法權益、促進宅基地合理利用的同時，能夠緩解城鎮建設用地緊張的壓力，節約集約利用土地資源。

2.2宅基地制度自身完善的內在需求

根據《憲法》《物權法》及《土地管理法》等法律的規定，宅基地的所有權屬于集體所有，農民可依法取得宅基地使用權。《土地管理法》對宅基地的取得、每戶所占宅基地的面積、收回等作了一些規定。但時至今日，宅基地制度的相關規定日益顯現出其缺漏和與實踐相脫節的問題。例如，雖然《土地管理法》第65條規定了在3種情形下，集體經濟組織通過報經原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權。但是，實踐中該條適用的情況并不多，究其根本原因，還是在于立法規定的不完善、缺乏可操作性。因此，在我國當前宅基地制度本身不盡完善的情況下，許多類似非法占用耕地作為宅基地、一戶多宅、宅基地面積超標等問題更是突出。所以，亟需構建健全的宅基地退出機制，這不僅是社會經濟發展的現實需求，也是宅基地管理制度自身完善的內在的迫切需求［2］。

3　構建農村宅基地退出機制的路徑

3.1健全宅基地退出的立法保障機制

實質上，《土地管理法》當中并沒有“宅基地退出”的提法。之后的《物權法》雖然明確了宅基地使用權的物權屬性，但其對宅基地使用權的規定僅有4條，即便是在第154條中有“宅基地因自然災害等原因滅失的，宅基地使用權消滅”的規定，也不完全是“宅基地退出”的內容。因為依據物權法的相關原理，這項規定涉及的是由于物權（宅基地使用權）的客體（宅基地）滅失導致的權利消滅，與“宅基地退出”有根本區別。可見，《物權法》關于宅基地使用權的法律規范不但數量比較少，而且對于許多問題也沒有十分明確的規定，更沒有對“宅基地退出”作出界定。而是通過第153條的規定，即“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。”將完善宅基地制度的問題留給了土地管理法等法律。由此來看，當前我國關于宅基地的法律法規并未形成系統，不能對農村宅基地退出起到規范的指導作用。因此，有必要在立法中構建比較完備的宅基地退出機制。當然，立法并非是一朝一夕就能完成的事情，根據十二屆全國人大常委會于2016年4月22日公布的2016年立法工作計劃顯示，土地管理法修改列入2016年度立法計劃預備項目。期待能在土地管理法的修改中實現宅基地制度的改革，建構宅基地退出機制。

在構建宅基地退出立法保障機制時，應堅持自愿原則，尤其是強調農民自愿，以充分保障農民作為宅基地使用權人的權益。因為宅基地退出的直接法律后果是農民不再享有宅基地使用權，雖然集體組織作為所有權主體，并不具備強制農民退出宅基地的權力，但由于宅基地退出涉及土地的利用、規劃，所以在實際的宅基地退出工作中不可避免地會有政府公權力的介入，實踐中也有行政權力過分干預宅基地退出，甚至個別地方在宅基地改革過程中出現了行政機關變相強行推進的做法和違背當事人意愿的行為，嚴重損害了農民的權益。因此，立法中要充分貫徹自愿和體現農民的權益保障。究其根本原因，就是根據物權法的規定，宅基地使用權是一種用益物權，是平等主體之間的權利義務關系。也就是說，宅基地退出的法律性質應是一種民事行為，所形成的法律關系應是民事法律關系，是否退出、是否繼續享有，都應由宅基地使用權的主體，即農民自己根據實際需要來決定。尤其是在現有立法還未作出全面回應的背景下，在農村宅基地退出工作中要注重尊重農民意愿，保障農民權益，更要在未來立法中作出相應的規定。

當然，尊重當事人意愿并非無所作為。要尊重農民的自主性和選擇，關鍵是設計合理的、行之有效的、符合各方利益需求的宅基地退出機制。因此，在堅持自愿原則的前提下，應當在立法中明確界定宅基地退出的主體、事由、方式等內容，建構完善的宅基地退出制度。首先，應當通過立法明確規定宅基地退出關系中各方主體的權利和義務。這主要涉及到宅基地的所有權主體和使用權主體，即集體經濟組織和農民，只有理清集體組織和農民二者之間的關系，才能確定宅基地退出的事由和方式，才能解決好各方主體的土地利益分配問題，尤其是農民的權益保障問題。其次，明確宅基地退出的事由和方式。作為用益物權的一種，宅基地使用權發生變化時，也應遵循物權變動的一般要求。例如，按照民法的一般原理，物權的消滅有絕對消滅和相對消滅，《物權法》第154條關于“宅基地因自然災害等原因滅失的，宅基地使用權消滅”的規定，實際上屬于宅基地使用權的絕對消滅。從現實來看，當前探討的“宅基地退出”應屬于廣義上的宅基地使用權的相對消滅，所以，可以在《土地管理法》中明確宅基地退出的具體類型和各自的方式。

3.2規范宅基地退出的運行機制

法律的生命在于它的實現，再完善的宅基地退出機制最終也要在實踐中發揮作用，實現其功能價值。從理論上講，現代國家的執法體系應當嚴格按照立法機關的意圖執行法律。但在實踐中，由于宅基地退出具有綜合性、復雜性等特點，由于各方主體的立場不同、對法律的認知不同等原因，宅基地退出過程中應著重把握兩方面的問題，以便于最大限度地實現立法目的。首先，在宅基地退出的過程中，對于補償的方式、標準等，在國家立法的范圍內，應當允許各地方根據當地的實際情況作出進一步的規定，在實踐中也可以在法律法規、地方性法規的范圍內適當作出調整，以最大限度地保障農民的權益。這是因為法律要實現其功能并取得預期效果，不僅取決于法律自身對其功能的設定，而且取決于在功能設定完成以后，如何從執行程序、組織等方面來安排實現功能的步驟。宅基地退出最終要落實到農民、集體組織、地方政府等的參與，由于各地的經濟發展水平不一，因而在實踐中允許作出一定的調整，更有利于宅基地退出的實現。其次，可以通過法制宣傳和輿論導向使農民充分理解宅基地退出的相關內容。孟子曰：“徒法不足以自行。”法律功能最終要實現于社會之中，法律功能的實現效果最終也要體現到每一個社會個體身上。即使法律自身設定了完備的功能、安排了完善的實現步驟，但如果社會公眾無動于衷，法律就難以發揮任何作用。而且，一個社會中不同地區、不同階層的人對不同的法律認知程度及使用能力參差不齊，必定會使不同的法律在不同地區、不同階層中有著不同的實現效果。宅基地退出涉及到農民后續的住房、就業、保障等問題，農民是宅基地退出中最重要的主體。所以，加大法制宣傳的力度，使農民充分認識、理解宅基地退出的意義及其給自身可能帶來的利益和影響，保證他們根據自己的意愿，作出是否參與宅基地退出、采用何種補償方式等的決定，最大限度地保障農民的合法權益［4］。

3.3完善宅基地退出的相關配套制度

宅基地退出涉及農民、集體組織、地方政府等多方利益，除了要在立法中明確農村宅基地退出的各種法律關系，建立健全相應政策法規體系來保障宅基地退出能夠順利實施之外，還應注重處理好宅基地使用權從農民手中收回之后，農民的就業、社會保障及后續的一些土地流轉、交易、開發等有關事項。要嚴格規范宅基地退出中公權力的行使。通過立法的方式將政府在農村宅基地退出中的權限加以確定，杜絕公權力對宅基地退出的不合理干涉。主要要加強對宅基地退出工作予以扶持，政府要以優化土地資源配置為目標，加強對農村宅基地退出制度的扶持力度，通過制定系統配套的政策法規來讓農村宅基地退出機制得以在法治軌道上運行，確保農村宅基地從退出到后續流轉、交易、再開發等環節都能得到政策法律的支持和保障，讓各方權益都能夠在有法可依的環境下得到保證。重點要加強在農民保障性住房建設、宅基地退出補償、宅基地開發利用等方面的立法規制和政策支持。首先，國家要從宏觀布局的高度來完善城鄉一體化發展保障體系的法律法規頂層設計，為宅基地退出制度奠定宏觀的法律和制度基礎。其次，要加強在補貼貸款、減少稅收等方面的政策扶持力度，通過專項資金資助、為農民集體貸款提供利息補貼、稅收優惠等方式，為農民集體收回宅基地、自主開發集體土地等提供支持，使農民集體有能力在符合一定條件的基礎上自主開發集體土地。同時，還可以加強農村土地開發中介方面的立法和政策扶持，培育、規范集體土地開發中介服務組織，使其為集體土地開發提供規范、專業的中介服務。

［1］王崇敏.論我國宅基地使用權制度的現代化構造［J］.法商研究，2014（2）：22-27.

［2］馬愛慧，張安錄.統籌城鄉發展中農村宅基地退出機制分析——以湖北省鄂州市為例［J］.廣東土地科學，2013（6）：4-6.

［3］吳越、沈冬軍.農村集體土地流轉與農民土地權益保障的制度選擇［M］.北京：法律出版社，2012.

［4］楊惠.土地用途管制法律制度研究［M］.北京：法律出版社，2010.

F301.3

A

1674-7909（2016）08-91-3

2015年度許昌學院科研基金項目“農村宅基地退出機制研究——以河南省為例”（2015057）。

管新春（1976-），男，碩士，講師，研究方向：民商法。