中國林業產權制度的特點、問題和改革對策

呂惠

（呼和浩特市新城區林業局，內蒙古 呼和浩特 010050）

中國林業產權制度的特點、問題和改革對策

呂惠

（呼和浩特市新城區林業局，內蒙古 呼和浩特 010050）

對我國當前的林業產權制度特點進行闡述，分析林業產權制度存在的問題，主要是法律政策限制了權利主體，農戶收益權容易受到侵犯，林權制度中的權、責、利復雜不統一，林業政策變動帶來林權糾紛，人為因素影響產權交易等。據此提出深入完善林業產權制度，依法治理林業產權，通過林業新“三定”明晰財產關系，調動農戶投入林業的積極性，通過規范政府行為來保護產權行為。

林業產權制度；特點；改革；權利主體

1 林業產權制度的特點

1.1 產權關系受約束

我國的林地分為國家所有和集體所有2種產權，在所有權和經營權分離的情況下，經營者就不具備林地的完整權能，這項不完整的全能需要采取政策措施進行規定；林業要發揮生態、社會、經濟三大效益，需要政策來規定；在處理林木時必須受到森林資源管理制度、林地管理制度的約束。由此可以看出我國林業產權制度的復雜性，產權關系受到了政策的約束，對林木的占有、使用、收益、處分受到法律、政策的規制和約束。

1.2 經營形式和行政隸屬體現產權歸屬

林業產權因為多樣化的林業經營體制而呈現出多種形式，根據所有權及其紐帶關系，可以將林業產權分為國有、集體、承包、租賃和拍賣5種形式；根據政策規定來劃分，可以分為自留山、責任山、集體統管山3種類型；根據行政隸屬和林木所有，可以劃分為國有林、社有林、村有林、組有林和個人所有林，此處的國有林為縣以上政府擁有，社有林指產權隸屬鄉鎮所有。對于隸屬國有的林地、林木和森林，隸屬哪一級政府管轄，該政府就擁有該林地林業所有權及其派生的權力。而對于林地承包者來講，只能擁有對林間副產品、林下產品的采集利用權。

2 林業產權制度存在問題

2.1 法律政策限制了權利主體，收益權容易受到侵犯

當前我國林地的產權制度非常明晰，然而權利主體較為模糊，很多法律政策架空了林地權利主體的權利，具體的林種權被有關部門制約，森林、林木受到森林采伐限額限制，集體經濟組織無法處分林權，只有縣一級政府才有權處分。當前對林權權利人的處分權沒有具體落實，現有的法律、政策限制了森林、林木的轉讓、拍賣、采伐利用權，在層層控制和審批制度下，使得處分權流于形式。我國的林業稅費負擔沉重，林業稅費種類繁多、不規范，缺乏林業稅費的優惠政策，侵犯了所有者的權益。

2.2 權、責、利復雜不統一

林權制度中對權、責、利的規定錯綜復雜，各種權益相互交織。較為顯著的就是林地的承包經營，林地的所有權歸集體，而承包人只有林地使用權，可以轉讓使用權。其中對于使用權的轉讓有規定，需要2/3以上的集體組織成員或代表同意才可以，也就迫使承包者放棄承包合同，由集體組織來重新簽訂承包合同，這與法律規定的承包者享有轉讓權有所不同。而在承包山的林木所有權轉讓方面存在更加復雜的權責利問題，這是由于林木與林地是一體的，使得林木購買者不能享有林地的占用權，導致了承包者的林木轉讓權不能實現。

2.3 林權糾紛

我國的林業政策經過多次變化，增加了農村林權爭議、糾紛問題。林權證存在不規范現象，導致了邊界糾紛問題。在經過林權變動后，一些農村未能及時對林權登記手續進行變更辦理，導致有關部門處理問題較為復雜。

2.4 人為因素影響產權交易

我國現有的法律政策限制了林木所有權和使用權的產權交易上，集體林地并不完全擁有處置權。在承包責任制下，山林承包是“誰造誰有”、可以轉讓的，由于在林木與林地不能分割的限制下，使得林木交易不能占用林地，導致不能自由買賣活立木。當前的產權交易在本質上屬于對使用權、占有權、支配權的租賃。鄉村集體所有者對活立木交易進行強力控制，無法實現活立木的交易。

2.5 國有林場的所有者缺位

國家所有的林地、林圃名義上屬于國家產權，然而事實上很多企業無償占有國有林地，使得國有林地沒有明確的產權主體，存在責任和權利模糊的情況，沒有明確指出誰是出資人、誰是經營者、誰是監管人，各種權利主體關系紊亂。總體來說，存在政企、事企不分的情況，國有林地長期缺乏監管。

3 林業產權制度深化改革對策

3.1 進一步完善林業法律體系

健全、清晰的林業產權制度，能夠保護公民法人的林業財產所有權，有利于依法治理林業產權。由此，要做好以下工作：①在《物權法》中對林地承包經營權制度進行明確規定，規范林地承包權的法律制度，明確保護林地承包權中完整的物權；②對自留山、自留地的林地使用權進行規定，產權所有者擁有永久的使用權，而責任山應有長期使用權，集體經濟組織享有名義所有權；③在法律條款中明確界定“私有林”含義，將私有林受納入法律保護范圍；④用法律形式固定自“三定”以來那些成熟的政策，明確規定法定經營主體，使得所有權能夠穩定下來，將林業經營權搞活，保證農戶的林業收益權和對林地、林木的處置權得到落實；⑤對于私有林和林地承包權允許自由處置，可以進行抵押、擔保、轉讓、繼承；⑥國家政策的制定要符合法律，不得抵觸侵犯限制所有者的經營行為［1］。

3.2 全國林業工作會議全面開展林業新“三定”

將林業產權關系和市場主體用法律制度進行規制，能夠促進林業的發展。由此，可以通過召開全國林業會議，對林業產權制度進行深化改革，使得山林權屬、經營主體、公益林都得到規范和明確認定劃分，在原有林業產權基礎上，明確劃分規定林業財產權，既能保持林業政策的穩定延續，又能調動農村農戶發展林業［2］。

3.3 規范政府行為，強化產權保護

林業產權制度要落實，需要政府對林業經營主體的經營行為給予支持，不能有干涉行為，制定的行政審批制度要符合市場規則，不能與市場規則相違背，盡量不加重林業經營者的稅賦。此外，需要依法維護好地方經濟與治安環境，為經營者提供良好的經營環境，維護其合法權益。

4 結語

在已有林業產權制度的基礎上進行林業產權制度的深入改革，分析我國林業產權制度存在的問題，從而解決林業產權糾紛、矛盾隱患，促進林業經濟的發展，進而使得林業能夠發揮良好的生態、社會、經濟效益。

［1］王蘭會，孔越，鄭海鷹.權屬結構對森林資源采伐影響的實證研究［J］.中國人口.資源與環境，2013（S2）：404-407.

［2］朱永生，周爾宋.吉安縣林業產權制度改革存在的問題及建議［J］.現代農業科技，2014（12）：191.

F326.2

A

1674-7909（2016）26-32-2

呂惠（1979-），女，本科，中級園林工程師，研究方向：林業、園林。