引導農村土地經營權有序流轉的實踐與思考

劉艷秋 宋建坡 薛 強

引導農村土地經營權有序流轉的實踐與思考

劉艷秋 宋建坡 薛 強

近年來，我市緊緊抓住農業農村經濟結構調整和京津冀一體化的有利時機，積極引導農村土地經營權有序流轉，努力發展農業適度規模經營，推動了全市現代農業的發展。

一、土地流轉的主要特點

截至2015年底，全市土地流轉面積177.7萬畝，土地流轉率達到23.5%。通過流轉實現規模經營（20畝以上）面積127.8萬畝，土地規模流轉率達到71.9%。

一是土地流轉方式以轉包和出租為主。全市以轉包和出租形式流轉達154.4萬畝，占全部流轉面積的86.9%。二是土地流轉期限中短期占七成多。土地流轉期限1—10年的面積為133.7萬畝，占75.3%；流轉10年以上的面積為44萬畝，占24.7%。三是土地流入方趨于多元化。流入普通農戶的面積為72.5萬畝，占40.8%；流入專業大戶的面積為26.9萬畝，占15.1%；流入家庭農場的面積為2.4萬畝，占12%；流入專業合作社的面積為22.7萬畝，占12%；流入企業的面積為18.6萬畝，占11%；流入其他主體的面積為34.6萬畝，占20.3%。四是土地流轉用于種植糧食的面積接近五成。全市流轉土地用于種植糧食81.2萬畝，占45.7%；用于種植蔬菜、發展養殖、苗木、花卉等其他農業用途的面積96.5萬畝，占54.3%。五是土地流轉行為日益規范。全我市共簽訂土地流轉合同 34.9萬份，土地流轉合同簽訂率達到86.7%。

二、主要措施

1、加強土地流轉管理服務體系建設。我市在2008年底成立全省第一家市級土地流轉中心，為正科級全額事業單位，編制11人。2009年各縣（市）區成立了土地流轉中心，鄉（鎮）成立了土地流轉管理服務站，村級設立土地流轉信息員，在全省率先建成市、縣、鄉、村四級管理服務體系。為進一步提高土地流轉管理服務水平，市里統一給市、縣、鄉流轉機構配置了電腦、打印機、掃描儀。開展了土地流轉管理規范服務示范單位活動，先后3次組織鄉（鎮）以上土地流轉人員培訓，邀請國家、省領導專家講授政策法規，提高工作人員依法辦事能力。市縣兩級成立了土地流轉工作領導小組，由主管農業的市領導任組長，負責土地流轉的宏觀管理、組織協調等。

2、建立土地流轉管理信息平臺。2010年，我們專門研發了唐山市農村土地流轉管理信息平臺，提升市、縣、鄉網絡化管理水平。通過加強內網管理，實現了土地流轉合同電子化備案，土地流轉工作信息網上傳遞等，提高了工作效率。組織各地通過信息平臺定期報送土地流轉進展情況，并進行分析、通報，為領導決策提供參考。通過唐山農村土地流轉信息網，讓農民和新型農業經營主體了解土地流轉程序、政策、供求信息、典型經驗等內容，促進了土地流轉雙方對接。信息平臺發布流轉信息近1000條，錄入流轉合同約2萬份，發布政策典型等信息300多條，總訪問量約45萬人次。

3、健全土地流轉工作機制。2009年我市以政府文件形式，在全省率先出臺了《唐山市農村土地承包經營權流轉管理辦法》，對土地流轉整個流程從信息收集整理、流轉合同的簽訂、鑒證、流轉檔案管理、糾紛調處等環節進行規范，建立了一整套完善的土地流轉工作機制。結合實際，又制訂了土地流轉流程圖，明確了土地流轉流程（“提出申請—審核登記—信息發布—組織交易—成交簽約—歸檔”），使土地流轉的各個環節有規可循，防止侵害農民權益事件的發生。建立健全土地流轉各項制度，對土地流轉體系縣、鄉、村三級的職責予以明確，制訂了土地流轉合同、土地流轉臺賬等示范文本，讓維護農民權益落在實處。

4、完善土地流轉合同管理。推行全市統一格式的土地流轉合同示范文本，統一合同編號方法。為充分保障農民權益，在合同示范文本中明確建立土地流轉價格遞增機制，對流轉期限長的合同,考慮到物價上漲等因素影響流轉當事人的實際收益問題，規定流轉雙方分段確定流轉費用或合理約定浮動比率。積極指導土地流轉合同的簽訂，幫助協調解決相關問題，截至2015年底全市土地流轉合同簽訂率達到86.6%。加強土地流轉合同審核，規范合同登記，建立土地流轉合同臺賬。進一步落實流轉合同備案制，規范合同檔案管理，要求對流轉期限五年以上的流轉合同移交縣檔案館保存。

5、強化土地流轉扶持服務。以市委、市政府辦公廳名義先后出臺了《關于加快推進農村土地承包經營權流轉促進適度規模經營的實施意見》（唐辦發〔2009〕31號）、《關于進一步推進全市農村土地承包經營權流轉的意見》（唐辦發〔2010〕26號）、《關于加快農村土地經營權流轉促進農業適度規模經營的實施意見》（唐政辦發〔2014〕21號）等文件，加大了對土地流轉政策扶持力度。玉田縣、遷安市、豐南區、豐潤區等地專門出臺土地流轉獎補政策并落實資金。指導各級土地流轉機構提供法律政策咨詢、流轉信息、合同簽訂等服務，著力加強對較大規模流轉項目的跟蹤服務。著力培樹土地流轉典型，共投入資金約200萬元進行扶持服務，先后培育土地流轉先進典型64個、土地規模流轉示范點84個、土地股份合作社典型5個，以點代面，推動了全市農業適度規模經營。編制《唐山市農村土地經營權流轉證（樣式）》及管理辦法，為規模經營主體抵押貸款奠定基礎。多次通過報紙、電臺、電視等媒介，制作專題節目，宣傳土地流轉政策法規及典型經驗，營造良好的輿論氛圍。

6、嚴格土地流轉監管。我市對土地流轉監管工作高度重視，針對土地流轉中出現的新情況、新問題，唐山市農牧局先后下發了《關于加強農村土地承包經營權流轉監管的通知》、《關于進一步完善土地流轉機制規范土地流轉行為的通知》、《關于進一步做好農村土地流轉工作的通知》等文件，強調土地流轉管理部門的監管職責，強化工作措施，推進全市土地流轉健康發展。建立土地流轉動態巡查監管制度，對土地流轉雙方的資質審查、合同履行等土地流轉的全過程進行監管，加強土地流轉用途管制，發現流入方違規行為及時制止并糾正，防止以土地流轉名義侵害農民合法權益的事件發生。先后多次在全市范圍內開展土地流轉專項檢查活動，并下發通報，及時督促有關縣（市）區對檢查中發現的問題進行整改，進一步規范了土地流轉行為。

三、存在問題

我市的土地流轉在一系列的政策措施推動下，實現了平穩健康發展，對加快農業轉型升級、促進農民增收起到了推動作用，但是與現代農業發展的新常態新要求還有差距，存在一些問題：一是土地流轉行為有待于進一步規范。由于缺少硬性規定等約束機制和獎勵資金等激勵機制，有的農戶流轉土地不經過村、鄉土地流轉機構指導簽訂流轉合同，合同不備案，造成流轉糾紛隱患和調處困難。二是對土地流轉非農化問題的監管機制有待于完善。農業部門和國土資源管理部門監管職責不太明確，協作機制不太健全。三是政策扶持力度需進一步加大。我市近年來出臺了一系列扶持政策，但落實資金有限，與其他地市存在一定差距。四是土地流轉風險防范機制缺失。現行政策法律體系中，對土地流轉缺乏強有力的約束機制，雙方違約代價偏低，使得風險居高不下。同時，農業的自然風險和市場風險比較大，流轉農戶和經營主體的利益難以得到保障。

四、幾點建議

1、將國家有關土地流轉方面的政策，用法規的形式加以明確，對流轉主體的權利義務、執法主體、管理行為等加以規范，明確對土地流轉違法違規行為處罰措施等，做到有法可依。

2、進一步明確農業部門和國土資源管理部門對土地流轉非農化問題的監管職責，應建立健全相互配合、密切協作的工作機制。

3、加大對土地流轉的政策扶持引導力度。設置土地流轉扶持獎勵項目對土地流轉雙方給予獎補，將各類涉農項目優先集中扶持土地流轉規模經營主體，鼓勵、支持土地流轉健康發展。

4、建立土地流轉風險防范機制。一是落實土地流轉風險保證金制度。在土地流轉合同簽訂時，由受讓方繳納一定的風險保證金，為履行合同約定提供保障。二是建立土地流轉風險基金，縣（區）財政每年根據土地流轉情況，從財政支農資金中提取一定比例資金，對因自然災害等給流轉雙方造成的損失給予補償。三是創新農業保險品種。針對違約風險，鼓勵保險公司開展農村土地流轉履約保證保險。針對農業生產經營風險多推出農業保險品種，增強經營主體的抵御風險能力。

（作者單位：唐山市農村土地經營權流轉交易中心）