農(nóng)業(yè)設(shè)施用地的依法管理

◎宋振榜

?

農(nóng)業(yè)設(shè)施用地的依法管理

◎宋振榜

不少人認(rèn)為，凡建筑物、構(gòu)筑物都是建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)辦理審批或者不得占用農(nóng)用地。這種認(rèn)識與法律規(guī)定是不完全一致的，由此帶來的影響不同程度地阻礙了經(jīng)濟建設(shè)的順利發(fā)展，也侵害了當(dāng)事人的合法權(quán)益。

農(nóng)業(yè)設(shè)施用地不屬于建設(shè)用地，這是法律做出的特別規(guī)定，所以農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)不需要履行建設(shè)用地的審批手續(xù)，只要不是擅自將其改為建設(shè)用地或者變相改為建設(shè)用地，占用農(nóng)用地的不需要辦理審批手續(xù)，實施建設(shè)的也不屬于違法行為。只是在不用地時，用地者需要履行復(fù)墾義務(wù)。對此，現(xiàn)行法律法規(guī)有著明確的相關(guān)規(guī)定。

一、法定的農(nóng)業(yè)范疇

《農(nóng)業(yè)法》第二條規(guī)定：“本法所稱農(nóng)業(yè)，是指種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)等產(chǎn)業(yè)，包括與其直接相關(guān)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)。”在這些產(chǎn)業(yè)當(dāng)中，為其服務(wù)的必須設(shè)施均屬農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)，這是法律的特別規(guī)定。

《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》第十四條規(guī)定：“占用林地、牧草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面以及漁業(yè)水域灘涂等其他農(nóng)用地建房或者從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，比照本條例的規(guī)定征收耕地占用稅。建設(shè)直接為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的生產(chǎn)設(shè)施占用前款規(guī)定的農(nóng)用地的，不征收耕地占用稅。”這一規(guī)定是對《農(nóng)業(yè)法》的銜接性或者實施性規(guī)定，即農(nóng)業(yè)設(shè)施用地不屬于建設(shè)用地，所以不繳納耕地占用稅。

《中華人民共和國畜牧法》第三十七條規(guī)定：“國家支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民和畜牧業(yè)合作經(jīng)濟組織建立畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)，發(fā)展規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地實際情況安排畜禽養(yǎng)殖用地。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民、畜牧業(yè)合作經(jīng)濟組織按照鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃建立的畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)用地按農(nóng)業(yè)用地管理。畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)用地使用權(quán)期限屆滿，需要恢復(fù)為原用途的，由畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)土地使用權(quán)人負(fù)責(zé)恢復(fù)。在畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)用地范圍內(nèi)需要興建永久性建（構(gòu)）筑物，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，依照《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定辦理。”

該畜禽是指《國家級畜禽遺傳資源保護名錄》所列的豬牛羊雞鴨鵝和其他共計138種畜禽資源，超出該名錄的不屬于法定的畜禽種類，不適用該法。

《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第二十七條第三款規(guī)定：“畜禽養(yǎng)殖用地按農(nóng)用地管理，并按照國家有關(guān)規(guī)定確定生產(chǎn)設(shè)施用地和必要的污染防治等附屬設(shè)施用地。”

以上規(guī)定歸納兩個要點：一是直接為農(nóng)業(yè)服務(wù)的設(shè)施建設(shè)不屬于建設(shè)用地；二是在現(xiàn)行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃中均未劃定畜禽養(yǎng)殖區(qū)，無法適用《土地管理法》進行管理。這是規(guī)劃存在的編制問題。

二、《土地管理法》的規(guī)定

針對建設(shè)用地而言，《土地管理法》屬于一般法，第三十六條規(guī)定：“非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。”該規(guī)定是非農(nóng)業(yè)建設(shè)的用地原則，不包括農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)。農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)不受該條規(guī)定的限制。

《基本農(nóng)田保護條例》第十七條規(guī)定的禁止行為與《土地管理法》規(guī)定不一致，該條規(guī)定缺少了“擅自”兩字，等于縮小了法律調(diào)整內(nèi)容或行為主體，若單一適用該條規(guī)定進行管理或?qū)嵤┨幜P將會出現(xiàn)適用法律方面的問題。應(yīng)當(dāng)與法律一并正確適用。

《國土資源部 農(nóng)業(yè)部關(guān)于進一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)〔2014〕127號），將農(nóng)業(yè)設(shè)施用地規(guī)定了具體的項目名目，按農(nóng)用地管理的原則和程序，便于適用。對規(guī)定明確的農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)，由于不屬于建設(shè)用地，所以建設(shè)者不需要辦理用地審批手續(xù)，也不存在違法用地情節(jié)。有的地方對在耕地中的農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)進行了行政處罰，但人民法院給予依法撤銷。這說明農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)不能按建設(shè)用地管理。為了加強土地管理，切實保護耕地，土地管理部門應(yīng)當(dāng)對用后的土地復(fù)墾工作加強監(jiān)管。

針對建設(shè)用地的管理，《土地管理法》以外的法律涉及使用土地的規(guī)定屬于特別法，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用，這是法定原則。

（作者單位：河南省國土資源廳）