“史密斯模型”視角下公共場所控煙困局及策略

孔令乾

(廣西壯族自治區衛生和計劃生育委員會，南寧市 530021，E-mail：10289137@qq.com)

衛生管理

“史密斯模型”視角下公共場所控煙困局及策略

孔令乾

(廣西壯族自治區衛生和計劃生育委員會，南寧市 530021，E-mail：10289137@qq.com)

一手煙和二手煙都會造成一系列社會不良后果，吸煙問題已成為公共政策問題引起各國的高度重視。我國吸煙人數眾多，控煙運動的開展，關系著公共衛生和公共健康，也影響著我國社會和經濟發展。本文通過“史密斯模型”的政策目標、政策行動者、目標群體、環境因素4個維度分析公共場所控煙相關政策執行的影響因素，提出政府相關部門完善法規、干預宣傳、社會力量多方參與、個人自覺提高控煙意識等控煙策略。

吸煙；公共衛生；史密斯模型；公共場所；控煙

我國是人口大國，亦為煙草大國，也是煙民大國。有研究表明，吸煙是危害公眾健康的最主要因素之一[1]。腫瘤、慢性肺病、心腦血管疾病等常見病多與吸煙有密切關系。近年，北京、上海等多個城市和地區出臺了在公共場所禁煙和控煙的相關法規。為了兌現2008年的“無煙奧運”和2010年的“無煙世博”承諾，北京和上海將公共場所禁煙政策推向高潮。目前，醫院、學校、銀行、超市等公共場所的吸煙現象得到了明顯改善，但我國公共場所控煙形勢依然嚴峻。推進公共場所控煙已成為當務之急。公共場所控煙是一項重大的公共政策。本文以“史密斯模型”為視角，從政策目標、政策行動者、目標群體、環境因素4個方面分析政策執行的影響因素。針對控煙政策執行的影響因素，提出健康教育、行政管理、社會支持的控煙策略。

1 控煙背景

我國推行控煙政策起始于20世紀70年代末。2003年世界衛生大會通過的《煙草控制框架公約》[2]要求，各地的締約方都要采取和實行有效的相關行政法規，旨在避免在室內的公共場所接觸煙草煙霧[3]。我國加入這一公約以來，采取了多種辦法進行控煙，也取得了很大進步，但是老百姓對控煙工作及其成效認同感不高，主要表現在吸煙人數沒有下降，煙草方面的消費繼續增長，相關控煙規定形同虛設?？責煿ぷ魇强简炚纳鐣卫砟芰腿嗣袢罕妼φ卫砟芰π判牡闹匾饬繕藴?。隨著控煙運動的持續推進，國家“十二五”發展規劃綱要[4]對控煙工作提出了明確的要求：“全面推行公共場所禁煙勢在必行”。隨著社會和經濟的發展，群眾法律意識明顯提高，在物質文化需求不斷得到滿足時，群眾對精神和健康的需求也日益提升，這已引起了政府的重視。在控煙工作方面，政府相關部門采取了相應的辦法，但是力度和效果仍有待提升。目前我國還沒有一套公認的公共場所控煙法規，現行的控煙政策主要根據地方性法規制訂。雖然有國家簽署的公約，但地方性控煙法規在形式、內容上與《煙草控制框架公約》約定有差距。當前中國推行的控煙法規存在的主要問是表現為兩個方面，一是控煙法規的覆蓋率不高，控煙場所限于會議室、圖書館、歌舞廳、影劇院等部分公共場所；二是法規相關規定非常模糊，可行性不高，行業的規定缺乏強制性，執法的主體也不夠明確。

控煙作為當前公共政策的一個主要議題，涉及的主體和行動都非常廣。美國學者史密斯認為，政策實施中所牽涉的主要因素包括一是理想化的政策、二是執行機構、三是目標群體、四是環境因素，這個模型稱“史密斯模型”[3]。如圖1。筆者采用史密斯模型分析國家公共場所控煙政策的執行情況，淺析該項政策執行至今的影響因素，為推動公共場所控煙運動提供參考。

圖1 政策執行過程史密斯模型

2 公共場所控煙困境

2.1 政策目標 政策目標主要指那些合理、合法、可行的政策方案。政策目標可分為政策的淵源、類型、范圍、形式以及公眾認識。首先，從《公共場所衛生管理條例實施細則》到各級地方政府頒布實施的控煙文件來看，政策目標具有合法性；其次，各項控煙條例是在當前煙草已成為嚴重危害人類健康的主要殺手之一，目前我國人群的吸煙率仍居高不下，而且吸煙量有增加趨勢的情況下制訂，所以具有合理性；最后，由于世界衛生組織《煙草控制框架公約》已經在我國生效，并且社會公眾對吸煙有害健康意識理解的加深，所以公眾場所控煙政策的執行具有可行性。雖然公共場所控煙政策推行以來取得了一定的成效，但是網吧、餐飲、娛樂、會議室等場所禁煙令幾乎成為一紙空文，市民對禁煙標志牌視而不見的情形時有發生，吸煙區與非吸煙區界限模糊、劃分不嚴。

2.2 政策行動者 一項公共政策的執行成功，離不開政策行動者的支持。由于政策行動者對政策過程以及政策結果有著重要作用，因而受到政策研究者的高度關注。在我國控煙政策領域中，主要的政策行動者包括兩個層面，在國際層面，有世界衛生組織；在國內層面，包括國家行動者和社會行動者。國家行動者主要有國家發改委、衛生計生委、煙草專賣局及地方政府等。社會行動者主要是指控煙協會等。由于各層面及各種行動者的文化背景不同，價值取向不同，利益訴求不同，因而他們在中國控煙政策中進行互動，發揮不同的作用，從而影響中國控煙運動的發展(見圖2)。因此，要充分加強控煙政策者之間的溝通、交流及合作，才能更好地推動中國控煙工作的開展。

圖2 控煙政策行動者及其關系

2.2.1 稅費方面：一直以來，煙草稅收在我國的稅收收入中占有很大的比重。政府在推行控煙政策時難免缺乏堅定的共識和堅強的意志，導致控煙政策整體的框架長期以來相對松散，相關立法滯后，禁煙措施無力。據統計，2010年煙草行業稅費收入達到4 988億元，占國家財政收入總額的6%[5]。國內媒體報道，近年煙草業工商利稅連年大幅增長，2014年更是突破了萬億元大關，達到10 517.6億元[6]。在文明世界里，煙草制造行業屬于政府千方百計遏制的產業，還未有哪個國家的稅收收入讓煙草行業占了鰲頭。而在我國卻出現了這種情況，說明在煙草業的政策調控方面出現了問題。與國外的控煙政策宣傳相比，國外更加注重吸煙對人類身體產生的嚴重后果并直接在香煙盒上展示出吸煙造成的黑肺、肺癌等圖片，我國的控煙最直接的宣傳則是在香煙盒上簡單標注“吸煙有害健康”。

2.2.2 售煙方面：作為中國煙草商的代表，國家煙草專賣局對控煙相關政策保持中立甚至是反對態度。根據《煙草控制框架公約》相關規定，該公約頒布3年后，卷煙制品包裝上都要求印有面積不低于30%，并且要可以輪換的健康警示語；公約生效5年以后，杜絕所有煙草廣告。鑒于此，到2008年，我國所有煙盒上2/3的面積都需要標上警示語。但是，根據當前的實際情況看，這些要求并沒有完全執行。有的煙草企業甚至抵制控煙運動，片面強調煙草行業對稅收的貢獻以及煙草種植業增長邊遠山區農民的經濟收入，很大程度上影響控煙工作的順利開展。

2.2.3 非政府組織：隨著政府簡政放權及非政府組織的快速發展，非政府組織在我國的控煙工作中起了積極而重要的作用。中國控煙協會作為推動控煙的專門機構，是控煙領域中得到政府支持的非政府組織。在倡導控煙活動、開展控煙教育、協助實施控煙政策等方面起到了積極的作用。然而，由于非政府組織在中國的發展及影響并不能達到西方發達國家的水平，該組織的政策影響力和資源動員能力仍是非常有限的，而當前國家行動者尚未形成控煙共識，非政府控煙組織很難發揮更大作用。

2.3 目標群體 公共場所控煙的對象主要是吸煙人群，還有依靠煙草營利的一整條關系鏈。公共場所控煙政策的推進會不同程度的影響到他們的利益，所以，政策執行阻力很大程度上會受到目標群體的影響。對于煙草的生產和銷售商來說，控煙政策的出臺直接地影響著他們的利益，故這部分群體會因為利益訴求不支持政策執行；對于廣大的煙民來說，控煙政策的實施改變了他們的生活習慣，所以也會對政策的實施持反對態度。特別是當前我國一半以上的卷煙生產及80%以上的煙葉生產都集中在邊遠地區，由于這些地區經濟、社會發展都高度依賴煙草行業發展，這給控煙工和帶了巨大的阻力。

2.4 環境因素 政策環境是指政策制定之后，系統以外的全部與之相關的因素，這些因素是影響政策制訂與實施的各種自然和社會條件的總和[7]。具體的環境因素包括政治、經濟、文化等方面[8]。第一，政治影響。與西方資本主義國家不同，我國長期實行高度集權的管理體制，權力往往高度集中，在政策執行中強調“有令必行，有禁必止”，執行人員缺乏主觀能動性。同時，不少政策執行人員工作欠扎實，養成了“上級推一推，動一動”的工作應付模式，造成公共場所控煙運動成效不明顯。第二，經濟影響。據統計，分布在全國各地的種煙農戶有130多萬，卷煙零售戶500多萬，煙草企業從業人員50多萬，與煙草經營行業直接相關的人員都超過2 000萬，可見，煙草行業在就業、增收方面起到一定作用，對地方政府財政收入及經濟收益起著重要作用。最后，文化影響。吸煙至今只有幾百年歷史，吸煙成癮主要受外界環境影響，例如好奇、模仿、交際需要、消愁、提神等?？責熯\動的推行很難一時之間戒掉煙民的煙癮，故需從公共場所入手，循序漸進而改之。

3 公共場所控煙策略

3.1 政府相關部門加強宏觀調控、轉變宣傳方式策略

3.1.1 出臺強有力全國性的控煙法規：要按照《煙草控制框架公約》要求并結合中國實際，完善控煙的宏觀規劃，出臺強有力全國性的控煙法規；進一步健全國家控煙履約機制，借鑒國際經驗并深入研究中國具體國情，出臺具有中國特色、操作性強的國家煙草控制規劃及實施方案。

3.1.2 執法部門加強執法及監督工作：一方面，要重視控煙執法隊伍的建設，探索與控煙運動法律法規相適應的執法模式。為此，可以借鑒國外的優良做法，例如加大違法的處罰力度等。另一方面，要鼓勵民間組織、社會公眾、輿論媒體等積極參與控煙執法監督，實行違規舉報制度和責任追究制度，加大公共場所禁煙的監督檢查力度。

3.1.3 全方位多渠道廣泛宣傳，轉變控煙宣傳方式：要注重實效,使吸煙有害健康的理念深入到每一個公民心中。可以借鑒國外的宣傳內容和方式，重點突出一手煙和二手煙對人體會產生哪些影響，使吸煙對身體的危害更形象，更深入人心。新聞媒體多刊登禁煙控煙公益性廣告，不斷營造禁煙控煙氛圍。廣泛宣傳有關法律、法規、戒煙知識和吸煙有害健康知識，倡導群眾在室內公共場所自覺禁煙。

3.2 社會力量多方參與策略

3.2.1 社會多方參與控煙活動：一旦吸煙上癮后，戒煙是個艱苦的過程，除個人的努力外，家庭和社會的關心、支持和參與也非常重要，要充分體現控煙這一社會工程的艱巨性和復雜性，因此創造一個良好的戒煙環境將有利于控煙運動的開展。需要營造社會參與、相互關心、幫助的控煙氛圍。

3.2.2 社區領導和群眾代表的參與：讓社區領導及群眾代積極參與控煙政策制定過程，有利于大家對公共政策的認可，了解現有問題及障礙，將更有利于控煙法規的制訂和實施，推動控煙工作的開展。

3.3 個人自覺提高控煙意識策略 公民意識與現代社會相稱，公民意識不發達，可以說社會還不完全具有現代性，哪怕它在物質上“極大豐富”?？責熓且粋€過程，需要循序漸進地執行，也是對個人行為的調整，在很大程度上說，其更多體現的是公眾的公德意識。在控煙問題上我們還不能簡單地用強制性的法律手段來禁止。為此，實施控煙措施和提高公眾的禁煙意識是一樣重要的工作。要提高公眾的禁煙意識，一方面從小開始教育青少年吸煙對健康的危害，使公民從小樹立遠離香煙的意識；另一方面提高全民健康意識，強化吸煙有害健康意識。

4 結 語

吸煙是一種社會危害，控煙人人有責?？責熓敲裥墓こ?，也是社會工程。政府要營造良好的政策氛圍，有效推動控煙工作?？責煿ぷ饕獜墓舱邎绦羞^程出發，在控煙政策執行過程中，需要考慮的政策執行因素主要表現為政策執行者和目標群體兩個因素。因此，在公共場所禁煙問題上，政府應從宏觀層面進行規劃，把相關責任主體和利益主體納入其中，將控煙政策納入社會政策進行統籌規劃，形成人人參與控煙的社會氛圍。唯有這樣才能打破當前的控煙困局，更好地履行國際控煙公約，彰顯良好的國際形象，提升中國在國際上的地位。

[1] 岳經綸,陳澤濤.不情愿的控煙運動:中國控煙政策的發展及其局限[J].公共管理研究,2008,6:137-150.

[2] 中國人大網.世界衛生組織《煙草控制框架公約》[EB/OL].(2003-05-21)[2015-09-10].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2005-10/20/content_5343968.htm.

[3] 寧 騷.公共政策學[M].北京:高等教育出版社,2010:386.

[4] 中央政府門戶網站.中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要[EB/OL].(2011-03-16)[2015-09-10].http://www.gov.cn/2011lh/content_1825838.htm.

[5] 新京報.中國煙草稅費占財政收入6% 三年內禁煙難獲進展[N/OL].(2012-12-26)[2015-09-10].http://business.sohu.com/20121226/n361584721.shtml.

[6] 惠銘生.燕趙晚報:煙草行業利稅超萬億元是好事嗎[N/OL].(2015-01-16)[2015-09-10].http://opinion.people.com.cn/n/2015/0116/c1003-26396694.html.

[7] 吳 勝,張鳳軍.公共政策執行難的原因分析[J].中共成都市委黨校學報,2003,(5):51-52.

[8] 陳振明.公共政策學——政策分析的理論、方法和技術[M].中國人民大學出版社,2004:250.

孔令乾(1980～)，男，本科，主治醫師，研究方向：公共衛生管理及衛生行政管理。

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0253-4304(2016)03-0440-03

10.11675/j.issn.0253-4304.2016.03.44

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